История местного современного самоуправления в России

Содержание 

1. Введение……………………………................................................................ .3

2. История становления  в России современного местного  самоуправления... 6

3. Развитие законодательного  регулирования местного самоуправления....... 8

Список использованной литературы................................................................. 21 

1. Введение

   Понятие местного самоуправления.

   В отечественной истории существовало множество форм местного самоуправления: Новгородское вече, Общинное самоуправление, Сельское самоуправление времен Екатерины II, Дворянское самоуправление, Земское движение, Городское самоуправление конца XIX - начала XX веков, Государственное самоуправление советского периода. Их появление стало закономерны результатом осознания определенными группами людей своих интересов, потребностей в системе государственного устройства в конкретный исторический период. В этом случае самоуправление выступало как способ защиты и реализации этих интересов, наведение порядка на конкретно взятой территории. Но наведение порядка невозможно без должной законодательной основы - нормативно-правовой основы и механизма местного территориального самоуправления.

   Особенностью настоящего этапа реформы является то, что на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне идет активное развитие муниципального права. Но этот процесс протекает отнюдь не идеально. Как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ возникает множество противоречий. В виду этого местное самоуправление в нашей стране развивается «неравномерно». В отдельных субъектах, где местное самоуправление развито, его полномочия подвергаются сомнению региональными властями, что часто приводит к открытым конфликтам; в других субъектах местное самоуправление фактически отсутствует или подменено местными органами государственной власти и управления. Чем же это вызвано? Несовершенством федерального законодательства или произволом субъектов?

   Как отмечают эксперты, нормы Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» до сих пор содержат массу противоречий и правовых пробелов. И это несмотря на неоднократное внесение в названный Закон изменений и дополнений. Затягивается принятие и других немаловажных законодательных актов.

   При этом, как отмечают эксперты остаются не решенными множество вопросов. Не решены в полной мере и вопросы компетенции местного самоуправления, вопросы о системе местного самоуправления.

   Ежегодно Верховный Суд РФ и Конституционный суд РФ разбирают десятки дел связанных с нормами о местном самоуправлении: признание несоответствующими Конституции РФ норм субъектов о местном самоуправлении и проверка конституционности федерального законодательства.

   Еще одной проблемой современного территориального местного самоуправления являются правонарушения и установление надлежащей ответственности

   Правонарушения в области местного самоуправления носят массовый характер нарушений законов в деятельности органов местного самоуправления. В отдельных субъектах Российской Федерации за два года, прокурорами выявлено и опротестовано соответственно 554 и 293 незаконных правовых актов представительных органов и выборных глав муниципальных образований. И хотя они отменены, виновные главы муниципальных образований или представительные органы местного самоуправления к юридической ответственности не привлечены из-за отсутствия четких законодательных механизмов для этого. Чем это объясняется?

   Все это говорит о глубокой проблематике и даже «параличе» современного территориального местного самоуправления.

   Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию. Впервые слова "местное самоуправление" в качестве официального юридического термина появились в 1990 году в союзном Законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

   Современное легальное определение местного самоуправления дается в ст.2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» (далее по тексту - Закон). Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

   Еще одно определение, можно почерпнуть из текста Хартии о местном самоуправлении п.1 ст.3, которой, закрепляет, что под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

   Весьма важно с точки зрения преемственности законодательства, что приведенное определение местного самоуправления созвучно определению, данному в предшествовавшем указанному Федеральному закону Законе Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской федерации", в ст.1 которого было установлено: "Местное (территориальное) самоуправление в Российской Федерации - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации". Однако наряду со схожестью имеется и важное отличие формулировок предшествующего и настоящего законов. В новом определении отсутствует термин "система". Исходя из приведенного определения ранее действовавшего закона во всей России устанавливалась единообразная организация местного самоуправления. Из определения современного Закона следует возможность многообразия форм осуществления местного самоуправления. 

   Таким образом, данное в Законе определение вобрало в себя в концентрированном виде нормы Конституции Российской Федерации и Европейской хартии о местном самоуправлении, свидетельствует о преемственности настоящего Закона с предшествующим законодательством Российской Федерации.

2. История становления  законодательства  о местном самоуправлении  в России 

   Местное самоуправление в России существует и развивается с древнейших времен. То, исчезая, то, вновь появляясь, оно, сопровождает всю историю нашей страны. Зародившись еще в средние века, и угасшее во времена правления Ивана Грозного, оно вновь возрождается в XVI столетии. А уж сколько раз местное самоуправление подвергалось реформированию: Иван Грозный и Петр I, Екатерина Великая и Александр II и др. властители искали наиболее подходящие формы местного самоуправления.

   Так или иначе, но к 1917 году в России сформировалась развитая система местного самоуправления состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского и мещанского сословий.

   Можно было бы долго перечислять особые формы самоуправления, существовавшие в дореволюционной России: самоуправление казачьих земель, самоуправление университетов, самоуправление национальных территорий, например Финляндии и Средней Азии.

   К сожалению, как отмечают исследователи, у русского общественного строя был органический недостаток - изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.

   В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.

   В Советский период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Однако формирование местного самоуправления было начато лишь в 90-е гг.

   Формирование местного самоуправления было начато по российской традиции - "сверху". После силового "упразднения" Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление.

   Чуть ранее принимаются правовые основы становления местного самоуправления в России: в 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении, а в

1993 г. принципиальные  положения о местном самоуправлении  были закреплены в Конституции  Российской Федерации.

   Новый курс и новые правовые акты способствуют масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

   Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.

   Не обошлось и без «копирования» чужих норм. Как отмечает И.А. Бутенко, для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо.

   И действительно, зачем нашей стране «богатый» иностранный опыт, когда истории развития местного самоуправления России хватило бы на десяток стран?!

   Впрочем, вопросы формирования современного законодательства мы рассмотрим уже в следующем параграфе.

3. Развитие законодательного  регулирования местного  самоуправления 

   Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны - Конституция, об этом заявляют органы исполнительной власти нашей страны.

   Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если созданы как законодательный массив, гарантирующий беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса осуществления прав на территориальное местное самоуправление.

   Можно ли сказать, что правовые основы - базис организации местного самоуправления совершенен?

   Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

   Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о местном самоуправлении.

   Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

   Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).

   Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».

   Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.).[13] Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

   Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.

   Наряду с названным законом необходимо выделить следующие законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения:

- Федеральный  закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об  основах муниципальной службы  в Российской Федерации" (с  изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.);

- Федеральный  закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О  финансовых основах местного  самоуправления в Российской  Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.);

- Федеральный  закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об  обеспечении конституционных прав  граждан Российской Федерации  избирать и быть избранными  в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.);

- Закон РФ  от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом  административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) и мн. др.

   Вторая группа нормативных актов - подзаконные нормативные акты.

   По определенным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.), особенно до их законодательной регламентации, издаются указы Президента Российской Федерации. В частности можно выделить:

- Указ Президента  РФ от 26 октября 1993 г. №1760 "О  реформе местного самоуправления  в Российской Федерации" (с  изменениями от 22 декабря 1993 г.);

- Основные положения  государственной политики в области  развития местного самоуправления  в Российской Федерации, утвержденные  Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. №1370.

   По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации в масштабах страны, принимаются постановления Правительства и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для всех видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Причем функциональный характер подобных актов должен всецело сообразовываться с законами и указами, ни в коей мере не выходя за их пределы.

   В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласно этому акту нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в "Российской газете". Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

   В качестве примера можно выделить:

- Постановление  Президиума ВС РФ от 31 мая 1993 г. N 5071-I "Об установлении подчиненности закрытых административно-территориальных образований";

- Постановление  Правительства от 27 июня 1996 г. "О  некоторых мерах по организации  взаимодействия федеральных органов  исполнительной власти с органами местного самоуправления";

- Постановление  Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 65 "О Федеральном реестре  муниципальных образований в  Российской Федерации" и мн. др.

   В соответствии с нормами Конституции РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление основ местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п.1 пп.«н» ст.72 Конституции РФ; ст.ст.4,5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...»). В частности к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и  изменение законов субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение  соответствия законов субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении Конституции Российской  Федерации и законам Российской  Федерации;

3) регулирование  порядка передачи и передача  объектов собственности субъектов  Российской Федерации в муниципальную  собственность;

4) регулирование  отношений между бюджетами субъектов  Российской Федерации и местными  бюджетами;

5) обеспечение  сбалансированности минимальных  местных бюджетов на основе  нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности;

6) наделение  органов местного самоуправления  законом отдельными полномочиями  субъектов Российской Федерации,  передача материальных и финансовых  средств, необходимых для осуществления  переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных  программ развития местного самоуправления;

8) защита прав  граждан на осуществление местного  самоуправления;

9) обеспечение  гарантий финансовой самостоятельности  местного самоуправления;

10) обеспечение  государственных минимальных социальных  стандартов;

11) установление  и изменение порядка образования,  объединения, преобразования или  упразднения муниципальных образований,  установление и изменение их  границ и наименований;

12) компенсация  местному самоуправлению дополнительных  расходов, возникших в результате  решений, принятых органами государственной  власти субъектов Российской  Федерации;

13) регулирование  законами в соответствии с  настоящим Федеральным законом  особенностей организации местного  самоуправления с учетом исторических  и иных местных традиций;

14) законодательство  о муниципальной службе;

15) принятие и  изменение законов субъектов  Российской Федерации об административных  правонарушениях по вопросам, связанным  с осуществлением местного самоуправления;

16) установление  порядка регистрации уставов  муниципальных образований.

   Важно отметить, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

   К настоящему времени, в большинстве субъектов Федерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований.

   Так, например, можно выделить Закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями»; Закон "Об организации местного самоуправления в городе Москве"; Закон «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» и др.

   Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» до начала 2003 года в Верховном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному. В качестве примера приведем только часть из них:

- Определение  СК Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. №5-ГО1-12 Об уточнении решения Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу отдельных положений Закона города Москвы "О Районной Управе в городе Москве"

- Определение  СК по гражданским делам Верховного  Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 59-Г02-5 О признании недействительным подпункта "в" пункта 1 статьи 4 Закона Амурской области от 18 января 1996 г. N 57-03 "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Амурской области", как ограничивающего права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ

- Определение  Верховного Суда РФ от 15 декабря  2000 г. N 3-Г00-12 Ст. 4 Закона Республики Коми «О порядке предоставления льгот по уплате государственной пошлины" обоснованно признана противоречащей федеральному законодательству, т.к. она незаконно расширяет права представительных органов местного самоуправления по вопросу, находящемуся в исключительном ведении РФ»

- Определение  СК по гражданским делам Верховного  Суда РФ от 6 сентября 2002 г. N 53-Г02-20 Нормативный акт об упразднении  муниципальных образований признан  недействительным, поскольку был  принят без учета мнения населения,  что противоречит действующему  законодательству

- Определение  СК по гражданским делам Верховного  Суда РФ от 27 августа 2002 г. N 56-Г02-23 Суд дал верную правовую оценку  оспариваемой норме права и  обоснованно признал п.5 ст.26 Закона  Приморского края "О местном  самоуправлении в Приморском  крае" противоречащим федеральному  законодательству и не подлежащим  применению.

   В чем причина стольких противоречий федерального и республиканского законодательства?

   Как мы уже отмечали, Конституция РФ в ст.72 закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Редакция же этой нормы, как отмечает А.А. Замотаев, позволяет говорить о шести вариантах ее прочтения.

   Промедление же федеральных законодательных органов в принятии законов и совершенствовании уже действующего законодательства «толкает» субъекты на принятие самостоятельных нормативных актов, зачастую вступающих в противоречие с федеральным законодательством.

   Так, например, Народное Собрание Республики Дагестан, пытаясь восполнить пробел в федеральном законодательстве об ответственности органов местного самоуправления, 26 сентября 1996 г. приняло закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», согласно которому правительству, Государственному Совету республики предоставлено право применять в отношении главы муниципального образования за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение полномочий (освобождение от должности). При этом согласно закону предварительное судебное подтверждение факта нарушения законов главой муниципального образования не требуется.