Избирательное право. 12

Понятие избирательной системы  и ее составляющие

Избирательная система - непременный элемент современной  цивилизации, элемент любой демократии, которая вообще не может существовать без полномочного представительства, которое обеспечивает реальное участие  населения в управлении делами общества и государства. Такое представительство, в свою очередь может быть демократическим  лишь при условии его формирования самим обществом, самим народом. Представительская демократия сама по себе не решает все проблемы народовластия. Только в сочетании с непосредственной демократией она обеспечивает цивилизованное развитие общества, создает необходимые  условия самореализации народа. И.с. является важнейшей формой прямой демократии, главная функция которой - формирование полномочного народного представительства. Характер избирательной системы  непосредственно предопределяет основные характеристики представительской  системы. Выборы - не только важная форма  непосредственного участия населения  в осуществлении государственной  власти, не только акт избрания представителей народа к органам государственной  власти. Это также средство его  воспитания и самоорганизации. Наконец, это практическая реализация избирательного права граждан, эффективное средство перестройки современного общества. Исторический опыт убедительно свидетельствует  о том, что серьезные изменения  общественной жизни в целом и  в отдельных его сферах (а в  первую очередь - а политической) непременно касались избирательной системы, а  в некоторых случаях ее радикальные  изменения выдвигались на первый план. Существующая в настоящее время  система отвечает потребностям становления  украинской государственности и  как такая нуждается в радикальных  изменениях и обновлении. И.с. - совокупность юридических, организационных и  других средств формирования представительских  органов государственной власти и осуществления гражданами своих  избирательных прав. Институт И.с. нашел  свое законодательное выражение  в Конституции Украины, законах  о выборах к Советам народных депутатов разных ланок, о порядке  отозвания депутатов народных советов. И.с. строится на таких конституционных  принципах, как общее, ровное и прямое избирательное право при тайном голосовании, выдвижение кандидатов общественными  организациями трудовыми коллективами, собраниями военнослужащих; свободное  и всестороннее обсуждение качеств  кандидата в депутаты; предвыборная агитация; проведение выборов на средства государства; обеспечение выборов  по округам избирательными комиссиями; приказы избирателей; ответственность  за нарушение законодательства о  выборах и тому подобное. Различают  несколько разновидностей И.с.: мажоритарная система (система большинства), пропорциональная система представительства политических партий и смешанная.

Избирательная власть - в некоторых странах официально признанная разновидность публичной  власти - наравне с законодательной, исполнительной и судебной. Осуществляется она избирательным корпусом страны, то есть в специальных судебных или  квазисудебных органах типа избирательных  трибуналов, которые рассматривают  споры, связанные с организацией и проведением выборов. В Украине  такого института нет: их роль исполняют  избирательные комиссии - от участковой к Центральной избирательной  комиссии и суды - от районного в  Верховный Суд Украины.

Избирательный участок - территориальная единица, созданная  для проведения голосования и  подсчета голосов на выборах к  всех ланок советов народных депутатов. Организация и работа И. у. определяется законодательством о выборах. Так, например, в соответствии с Законом  Украины "О выборах народных депутатов  Украины" от 17 ноября 1993 года для  проведения голосования и подсчета голосов на выборах народных депутатов  Украины территория районов, городов, районов в городах, которые входят в избирательные округа, делится  на И.у. И.у. образуются с количеством  от 20 до 3 000 избирателей, а в необходимых  случаях с меньшим или большим  количеством избирателей.

Избирательный залог - денежная сумма, которую согласно законодательству ряда стран, в том  числе и Украины, должен внести при  регистрации кандидат в депутаты и которая возвращается ему лишь в том случае, если кандидат получит  на выборах не менее пяти процентов  голосов избирателей, которые приняли  участие в голосовании. Залог, который  не подлежит возвращению, засчитывается  в государственный бюджет. В Украине  И. з. вносится кандидатом в депутаты в размере пяти минимальных заработных плат.

Избирательная комиссия - орган, образованный для организации  и проведения выборов к Советам  народных депутатов. В Украине система  избирательных комиссий включает Центральную  избирательную комиссию по выборам  народных депутатов Украины, окружные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии, - для проведения выборов народных депутатов Украины; областные, районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские избирательные  комиссии; окружные и участковые избирательные  комиссии - для проведения выборов  депутатов местных советов. Центральная  избирательная комиссия образуется Верховной Радой Украины по предоставлению соответствующих органов не позже  как за 4 месяца до выборов в составе  председателя, секретаря, и 11 членов комиссии. Срок ее полномочий - 4 года. Областные, районные, сельские В.к. образуются соответствующим  Советом сроком на 4 года.

Избирательный округ - пространственная (национально-территориальная) единица образовался для проведения выборов к Советам народных депутатов. Количество И.о. зависит от состава  соответствующих Советов. Нормы  представительства и количество И.о. определяются законодательством  о выборах. Да, Закон о выборах  народных депутатов Украины трактует, что для выборов народных депутатов  Украины образуется 450 одномандатных  округов. Они образуются Центральной  избирательной комиссией по предоставлению соответствующих Советов. От каждого  В. о. избирается один народный депутат. Но округа образуются приблизительно с ровным количеством избирателей  на все территории Украины.

Избирательное право  имеет два значения: 1) совокупность юридических норм, которые регламентируют участие граждан Украины в  выборах представительских органов  власти, организацию и проведение выборов, взаимоотношения, между избирателями, депутатами и представительскими учреждениями; 2) право граждан избирать (активное избирательное право) и право  быть избранными (пассив не избирательное  право). Другими словами это субъективное право граждан. В.п. - один из важнейших  институтов конституционного права  Украины. Это совокупность конституционно правовых норм, которые регламентируют порядок организации и проведения выборов, условия участия граждан, в выборах представительских  органов власти, взаимоотношения  между депутатами и избирателями, порядок отозвания депутата избирателями.

Избирательный процесс  в Украине осуществляется на таких  принципах:

1) свободное и  равноправное выдвижение претендентов  и кандидатов;

2) гласность;

3) бесстрастие к  кандидатам со стороны государственных  органов, учреждений, организаций,  органов местного и регионального  самоуправления;

4) равенство возможностей  для всех кандидатов;

5) свобода агитации;

6) контроль за  источниками финансирования и  расходами на выборную кампанию.

Избирательный процесс - установлена законодательством  процедура, порядок организации  и проведения выборов, один из элементов  избирательной Системы предусматривает  определенные этапы, стадии, несоблюдение которых может привести к нежелательным  последствиям, - вплоть до кассации результатов  выборов. Составляющими И.п. есть: 1) назначения выборов, которые могут  быть дежурными, внеочередными (досрочными), повторными, а также вместо депутатов, которые выбыли. 2) Образования избирательных  округов и избирательных участков, системы избирательных комиссий, - Центральной избирательной комиссии, окружных и участковых избирательных  комиссий. 3) Составление списков  избирателей, которое осуществляется участковыми избирательными комиссиями. 4) Выдвигание и регистрация кандидатов в депутаты, право на которых принадлежит  субъекте непосредственно определенным законом. 5) Процессуальные действия, связанные  с обеспечением гарантий деятельности кандидатов в депутаты и других участников избирательного процесса. 6) Проведение голосования. 7) Подсчет голосов и  определение результатов выборов (голосование), причем во время подсчета голосов избирательная комиссия должна придерживаться определенной законом  последовательности действий, должным  образом оформлять соответствующие  документы. 8) Однако описанная процедура  может иметь свое продолжение, когда  возникает потребность проведения повторного голосования повторных  выборов и выборов депутатов  вместо выбывших.

Виды  выборов

Выборы - чрезвычайно  многогранное общественное явление. Как  отмечал немецкий государствовед Г. Майер, в общенациональном масштабе выборы - это самый массовый процесс, который знает право.

В зависимости от оснований можно различать несколько  классификаций видов выборов.

По территориальному признаку выборы бывают:

1) общенациональные (общегосударственные), которые осуществляются  на территории всей страны: выборы  в Верховную Раду Украины, выборы  Президента Украины;

2) местные (иногда  их называют локальными, коммунальными,  административными): выборы к представительским  органам местного самоуправления (сельских, поселковых, городских, районных  в городах, районных, областных  советов и сельских, поселковых, городских председателей).

За объектом, который  предусматривает органы или должности, к которым входят или на которых  избираются представители народа, выборы можно классифицировать как:

1) выборы парламента - выборы в Верховную Раду Украины;

2) выборы на должность  Президента Украины;

3) выборы представительского  органа территориальной автономии  - выборы Верховной Рады Автономной  Республики Крым;

4) выборы представительских  органов самоуправления городских,  сельских, поселковых, городских, районных  в городах, районных, областных  советов;

5) выборы на должности  сельских, поселковых, городских председателей.

По времени проведение выборы разделяют на:

1) дежурные. Выборы, которые проводятся в период  окончания срока полномочий (легислатуры), предусмотренного Конституцией  и законами Украины для функционирования  определенного вида выборного  органа или должности;

2) внеочередные или  досрочные. Выборы, которые проводятся  в случае досрочного прекращения  срока полномочий, предусмотренного  Конституцией Украины и законами  Украины для функционирования  определенного вида избирательного  органа или должности;

3) повторные. Выборы, которые проводятся в случаях,  когда выборы в избирательном  округе признаны недействительными  или такими, которые не состоялись;

4) выборы вместо  депутатов, председателей (сельских, поселковых, городских советов), которые  выбыли. Выборы, которые проводятся  в одномандатных избирательных  округах в случае потери депутатского  мандата или досрочного прекращения  полномочий депутата или сельского,  поселкового, городского председателя  на основаниях и в порядке,  предусмотренных Конституцией Украины  и законами Украины;

5) выборы, которые  проводятся в случае образования  новой административно-территориальной  единицы.

По количественному  признаку участия избирателей выборы бывают:

1) общими, основными,  когда в них за законом имеют  право принимать участие все  избиратели государства;

2) частичными (дополнительными), когда пополняется состав Верховной  Рады Украины, местных советов,  в случае досрочного выбытия  некоторых депутатов, или признания,  выборов, недействительными.

Учитывая правовые последствия выборы разделяют на:

1) действительные - это  выборы, проведенные в порядке,  определенном Конституцией Украины  и соответствующем избирательном  законе;

2) недействительные - выборы, в ходе которых имели  место нарушения избирательного  законодательства, которые повлияли  на итоги выборов.

Виды  избирательных систем

Избирательная технология - это механизм, система средств  и методов организации и проведения выборов, основа избирательной системы  любой страны.

За порядком определения  результатов выборов различают  такие избирательные системы:

1) мажоритарная;

2) пропорциональная;

3) смешанная.

Мажоритарная система

Мажоритарная система  является самой старой среди избирательных  систем. Название ее происходит от французского majorite, что означает "большинство". Мажоритарной считается система  определения результатов выборов, благодаря которой депутатские  мандаты (один или несколько) от округа получают только те кандидаты, которые  получили установленное законом  большинство голосов, а все другие кандидаты считаются неизбранными. У 83 стран мира применяется мажоритарная система, в том числе США, Франции, Великобритании, Канаде. В зависимости  от того, как определяются большинство  голосов, необходимое для избрания кандидата, различают:

1) мажоритарную систему  абсолютного большинства; 2) мажоритарную  систему относительного большинства; 3) мажоритарную систему квалифицированного  большинства. 

При применении мажоритарной системы избирательные округа чаще всего бывают одномандатными. Реже случается вариант многомандатных округов. В одномандатных округах  голосуют, как правило, персонифицировано, во многомандатных - как за определенные лица, так и по партийным спискам. Многомандатные округа есть в Японии, США, России, в настоящий момент уже  и в Украине.

Мажоритарная система  относительного большинства (или простого большинства, или "первый избирается на должность") является самой простой  разновидностью мажоритарной системы. При условиях ее внедрения избранным  считается кандидат, который получил  наибольшее количество голосов избирателей. Эта система достаточно результативна. При условиях одинакового количества набранных голосов двумя или  больше кандидатами, что бывает очень  редко, законодательством традиционно  используется процедура жеребьевки. При этой системе голосование  происходит в один тур. Как правило, не устанавливается обязательный минимум  участия избирателей в голосовании.

Недостатком мажоритарной системы относительного большинства  является то, что она не дает возможность  учитывать интересы всех избирателей  округа, потому что кандидат может  быть избранным абсолютным меньшинством избирателей, хотя и относительным  их большинством на момент голосования, при таких условиях голоса избирателей, которые голосовали против избранного кандидата, пропадают. Эта система  также фактически аннулирует средние  и малые партии. С принятием  нового массива избирательного законодательства в настоящее время в Украине  внедряется мажоритарная система относительного большинства частично на парламентских, полностью на местных выборах. В  соответствии с ч. 2 в. 1 Закона Украины "О выборах народных депутатов  Украины", 225 депутатов парламента избираются в одномандатных избирательных  округах на основе относительного большинства. В соответствии со ст. 2 Закона Украины "О выборах депутатов местных  советов и сельских, поселковых, городских председателей" выборы депутатов сельского, поселкового, городского, районного в городе совета проводятся по мажоритарной системе  относительного большинства по одномандатным  избирательным округам, на которые  разделяется вся территория соответствующего села, поселка, города, района, в городе. Согласно ст. Из данного Закона, выборы сельского, поселкового, городского председателя проводятся по мажоритарной избирательной  системе относительного большинства  по единственному одномандатному избирательному округу, пределы которого совпадают  с пределами села, поселка, города. Также в соответствии со ст. 4 данного  же Закона выборы депутатов районного  совета проводятся по мажоритарной избирательной  системе относительного большинства  по многомандатным избирательным округам, пределы которых отвечают пределам соответствующих сел, поселков, городов  районного значения, которые являются административно-территориальными единицами, которые входят в этот район. Выборы депутатов областного совета проводятся по мажоритарной избирательной системе  относительного большинства по многомандатным избирательным округам, пределы  которых являются в то же время  пределами районов и городов  областного значения, которые входят в эту область.

Напротив отмеченной мажоритарная система абсолютного  большинства для избрания кандидата  требует собрать больше половины голосов избирателей, то есть действует  формула 50 % + 1 голос. Производная от этого количества голосов избирателей  может быть разной: 1) общее число  зарегистрированных избирателей; 2) общее  число избирателей, которые принимали  участие в выборах (получили избирательные  бюллетени); 3) общее число избирателей, которые принимали участие в  голосовании. При применении этой системы, как правило, обязательный нижний порог  участия в голосовании. Также  иногда устанавливают минимум количества голосов избирателей, набирание  которых является тоже условием избрания кандидата.

Преимущество отмеченной системы - в ее потенциальном демократизме: она учитывает интересы большинства  избирателей, хотя голоса избирателей, поданных против, опять же теряются. Недостатком системы является не ее результативность. Голосование по этой системе предусматривает, как  правило, повторное голосование  или повторные выборы. Поскольку  активность избирателей во втором туре заметно снижается, законодательство часто не устанавливает никаких  барьеров, которые имеют место  при первом туре голосования. Иным способом, которым преодолевается не результативность системы абсолютного большинства  уже в первом туре выборов, есть альтернативное голосование (преференциальное, или  абсолютное голосование), при каком  избирателе голосуют за одного кандидата, но указывают при этом порядок  своих преимуществ для других. Если ни один из кандидатов не получает абсолютное большинство при первом подсчете, то тот, который получил  наименьшее количество голосов, исключается  из списка и подсчитываются соответствующие  вторые позиции в системе. Эту  операцию повторяют до тех пор, пока один кандидат не наберет абсолютное количество в результате этих превращений  голосов. Такая система внедрена в Австралии при выборах Палаты представителей.

В Украине, как известно, еще и недавно, в том числе  на парламентских и местных выборах, для подсчета голосов на выборах  применялась мажоритарная система  абсолютного большинства. Отныне эта  система сохранена только на выборах  Президента Украины.

Мажоритарная система  квалифицированного большинства предусматривает, что избранным считается кандидат (или список кандидатов), который  получил определенное, квалифицированное  большинство голосов избирателей. Квалифицированное большинство  устанавливается законодательством  и, как правило, превышает большинство  абсолютное. Эта система применяется  совсем изредка в практике выборов. Основная причина этого заключается  в не ее результативности. До 1993 г. она  действовала в Италии при выборах  Сената, также применяется в Чили.

Пропорциональная  система

Вторым видом избирательных  систем является пропорциональная система. Впервые она внедрена в 1889 г. в  Бельгии, а теперь 57 стран используют эту систему, в том числе Израиль, ФРГ, Испания, Италия, Португалия.

При пропорциональной системе депутатские мандаты  распределяются между партиями пропорционально  количеству голосов избирателей, собранных  каждой из них в пределах избирательного округа. При применении этой системы  округи всегда многомандатные.

Есть два пути создания избирательных округов  при применении пропорциональной системы  подсчета голосов. Наиболее распространенный способ, когда пределы избирательных  округов совпадают с пределами  административно-территориальных единиц. Реже применяют способ, когда территория всего государства составляет единственный избирательный округ.

За влиянием избирателей  на расположение кандидатов в списке для голосования различают следующие  виды пропорциональной системы:

1) с жесткими списками;

2) с преференциями;

3) с полужесткими  списками. При применении жестких  списков избиратель голосует  за список партии, что он избирает, в целом. В избирательном бюллетене  указываются только названия, эмблемы  партий, иногда определенное количество  первых кандидатов в партийных  списках. Система жестких списков  практикуется в Испании, Португалии, Израиле, России, Украине.

При применении системы  преференций (в переводе значит "преимущество") избиратель не просто голосует за списки партии, которая избирает, но и делает пометку напротив номеру того кандидата  в кандидатском списке от партии, которому он отдает свой голос. Таким образом, избирается тот, кто получил наибольшее число преференций, в случае равенства  количества преференций у нескольких кандидатов от партии преимущество отдают тому, кто занимает высшее место  в партийном списке. Система преференций  практикуется в Финляндии, Бельгии, Нидерландах.

Система полужестких  списков предусматривает возможность  для избирателя голосовать:

1) за список в  целом;

2) определять преференции,  заметив или вписав фамилии  одного или нескольких кандидатов. В первом случае голоса избирателей  подсчитываются по системе жестких  списков, во втором - по системе  преференций. Эта система практикуется  в Швейцарии, Австрии, Италии.

Пропорциональная  система с жесткими списками имеет  свои преимущества: при голосовании  избирается, прежде всего, политическая платформа и программа будущей  деятельности партии; данная система  проще всего по форме осуществления  и самая дешевая. Недостатком  ее является то, что партийный список может "вытянуть" в депутаты, сенаторы, и тому подобное неизвестных, некомпетентных, непопулярных политиков. В отличие  от этого, система преференций дает возможность расширить сферу  волеизъявление само избирателей, потому что голосуют и списки, и персоналы'. 1 в этом ее преимущество, однако недостатком  является, так сказать, мажоритарная - избиратель ориентируется больше на отдельные политические личности, а не на интересы и задания партии в целом. Внедрение системы с  полужесткими списками вызвано необходимостью преодолеть изъяны системы жестких  списков и преференций.

Общей, так сказать, "обременительным" обстоятельством  при внедрении пропорциональной системы является достаточно сложная  система обсчета голосов избирателей. Это более или менее сложный  математический обсчет требует двухэтапной  операции. На начальной стадии каждый список получает столько мест, сколько  раз он отвечает избирательному коэффициенту. Поскольку количество мест, отведенных для отдельного списка, является общим  количеством голосов, полученных по этому списку, всегда остаются несколько  голосов. Эти голоса являются остатком (или избытком), который учитывается  вплоть до логического завершения распределения  голосов избирателей. Избирательный  коэффициент (избирательная квота, избирательный метр) - это делитель, который используется для признания  количества мест, которые получит  каждый список во время распределения. Чаще всего используют простой коэффициент, который получается после голосования  путем деления в каждом округе отдельно общего количества поданных голосов на количество мест на замещение (заполнение). Существуют другие виды коэффициентов: коэффициент Хегенбаха-Бишоффа, стандартный  коэффициент, коэффициент снижения, двойной коэффициент, избирательный  коэффициент.

Распределение избытков (остатки) проводится двумя основными  методами:

1) метод наибольших  избытков включает распределение  мест по списку, который имеет  наибольшее количество непредставленных  голосов, отложенных от первого  распределения, и так далее,  пока все места не будут  распределены.

2) метод наибольшего  среднего - метод, путем которого  общее количество голосов, полученных  по списку, делится на количество  мест, уже полученных по этому  списку, плюс одно фиктивное место.  Список, который таким образом  получает больше всего среднее,  получает следующее место и  так далее, пока все места  не будут распределены.

Существуют другие методы обсчет избытков: метод д'Хонта, метод Сен-лапо, модифицированный метод  Сен-лапо.

С целью предотвращения быстрого роста количества мелких, непредставительских партий при  пропорциональных системах выборов  внедряют избирательный порог, который  заключается в том, что для  участия в распределении мест после голосования допускаются  только те партийные списки, которые  набрали определенный, установленный  в законодательстве процент голосов. Эти пороги бывают разные, например в Нидерландах - 0,67, Израиле - 1, Швеции, России, Германии, - 5, Лихтенштейне - 8, Турции - 10 %. В Украине по новому парламентскому избирательному законодательству - 4 %.

Смешанная система

Существует достаточно широкий спектр смешанных систем, которые являются сочетанием мажоритарной и пропорциональной систем. По крайней  мере 20 стран мира применяют их. Смешанные  выборы системы применяются, как  правило, в тех странах, где идет поиск и становление избирательных  систем или необходимо достичь компромисс между принципом представительства  в парламенте разных политических сил  и стабильностью сформированного  ими правительства.

Иногда смешанные  системы внедряются в модифицированном виде с преимуществом той или  другой избирательной системы.

Избирательными системами, которые предоставляют преимущество мажоритарному методу голосования  при применении и пропорционального  голосования выступают следующие  смешанные системы:

1) система с единственным  голосом, который не допускает  передачи. Содержание ее заключается  в том, что во многомандатном  избирательном округе избиратель  голосует за одного кандидата,  а не за список кандидатов  от партии. Это практикуется в  Японии, Китае;

2) ограниченное голосование,  которое предусматривает, что  избиратели могут избрать нескольких  кандидатов из одного бюллетеня,  но их должен быть меньше, чем  количество мест для заполнения;

3) кумулятивное голосование  предусматривает, что избиратель  имеет столько голосов, сколько  мандатов в округе, и может  ее распределить между всеми  кандидатами, а может и отдать  все свои голоса за только  одного из кандидатов.

Существует и смешанная  система, которая использует преимущественно  модифицированную пропорциональную систему  представительства.

Система с единственным голосом, который передается, предусматривает, что избиратели голосуют за одного кандидата независимо от числа мандатов в избирательном округе, но при  этом выражают преимущество и относительно других кандидатов.