Кодекс лучшей практити в сфере муниципального управления

Фонд “Институт экономики  города”

КОДЕКС ЛУЧШЕЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Москва 2008

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Термин «Кодекс лучшей практики» появился и стал использоваться в практике управления социально-экономическими процессами относительно недавно. В общем виде он обозначает свод правил и процедур, которые в настоящий момент могут считаться наиболее прогрессивными способами решения экономических и социальных проблем.

На муниципальном уровне специфика  Кодекса лучшей практики определяется особенностями организации местного самоуправления.

С одной стороны, местное самоуправление действует в рамках единой системы  управления, где достижение общего успеха определяется параметрами развития каждого звена и действуют общие «правила игры». Эти правила устанавливаются федеральным и региональным законодательством и по своей природе должны быть достаточно универсальными, чтобы эффективно управлять процессами на локальном уровне вне зависимости от местной специфики. Они призваны, в первую очередь, создавать барьеры для «худшей практики» в виде дисквалификационных критериев.

С другой стороны, согласно Конституции  РФ, местное самоуправление независимо от государственной системы власти, и муниципалитеты обладают самостоятельностью в принятии решений местного значения. Чрезмерная законодательная регламентация и детализация данной сферы противоречит принципу автономии местного самоуправления и ведет к сковыванию местной инициативы, тормозит продвижение передовых технологий. В то же время отсутствие каких бы то ни было ориентиров также не способствует эффективному местному развитию.

Кодекс лучшей практики применим к  той сфере местного самоуправления, которая не регулируется напрямую законодательством. Он, таким образом, не вступает в противоречие с законодательным регулированием местного самоуправления, а носит рекомендательный характер, оставляя муниципалитетам свободу выбора – следовать или нет тем или иным лучшим практикам в соответствии со своей местной спецификой. В Кодексе лучшей практики находят отражение формы самостоятельного творчества муниципалитетов. Став на путь совершенствования стиля и методов управления, муниципалитеты серьезным образом повышают свой имидж, создают положительный образ муниципалитета в глазах потенциальных инвесторов.

Практики, содержащиеся в кодексе  – это, прежде всего, технологические  модели решения имеющихся в муниципалитете проблем. С одной стороны, повышение  качества муниципального управления – это непреходящая задача, которая должна и может решаться муниципалитетами без оглядки на изменение действующих законодательных норм. С другой стороны, кодекс наглядно демонстрирует возможности муниципалитетов искать и находить удачные пути повышения собственной активности в условиях жесткой (прежде всего, бюджетной) зависимости от федеральных и региональных властей.

Раньше районная или городская  власть была необходимым и значимым звеном единой системы управления экономикой. Сегодняшние муниципалитеты выделились из государственной управленческой вертикали, получив самостоятельность, но при этом потеряли административные рычаги вмешательства в работу хозяйствующих субъектов. Следует признать, что значительная часть муниципальных структур оказалось не готова правильно распорядиться открывшимися возможностями. К сожалению, трудности, с которыми сталкиваются муниципальные образования, укрепляют позиции сторонников идеологии властной вертикали сверху донизу как единственно возможного способа организации управления в стране. Часто ужесточение административного воздействия оправдывается необходимостью ускорения реформаторских процессов. Но на практике использование центральными властями административных рычагов далеко не всегда эффективно и часто приводит к противоположному результату.

В этих условиях демонстрация конкретных зримых результатов использования  передовых управленческих технологий в Кодексе лучшей практики позволяет  организовать каналы распространения  передового опыта наиболее естественным для рыночных условий путем, постепенно вытесняя административные методы.

Таким образом, Кодекс лучшей практики способен стать прикладным материалом, освещающим передовые технологии муниципального управления, ориентиром органов местного самоуправления при разработке стратегических направлений развития, индикатором, позволяющим оценить качество управления.

Кодексы лучшей практики могут также  стать одним из средств, позволяющих  включать муниципалитеты в общий  процесс преобразований, происходящих в масштабах всей страны, без нарушения автономии организации местной жизни.

В современной России нормативная  и организационная среда местного самоуправления находится в стадии формирования, и поэтому здесь  использование Кодекса лучшей практики может быть особенно успешным. Преобразования на местном уровне идут крайне неравномерно – не только по показателям социально-экономического развития муниципальных образований, но и по уровню муниципального менеджмента.

Динамическое и поступательное развитие территориальных образований предполагает наличие возможностей и каналов продвижения передовых управленческих технологий. Неразвитость ассоциаций муниципальных образований, их коммуникационная разобщенность, зависимость от позиции региональной власти тормозит распространение передовых технологий.

На развитие местного самоуправления в современных условиях определенное влияние оказывают проходящие в  мире интеграционные процессы. Европейская хартия местного самоуправления содержит общие рекомендации к организации жизни на местном уровне. По мере развития интеграционных процессов возможности и объективные потребности в обмене передовым опытом на местном уровне будут возрастать, и Кодекс лучшей практики позволит успешным технологиям преодолевать национальные границы.

Кодексы лучшей практики могут создаваться научными организациями, федеральными и региональными органами управления, ассоциациями региональных и местных органов власти, консалтинговыми и общественными организациями и их ассоциациями. В настоящее время подготовлен Кодекс лучшей практики Министерства финансов РФ в сфере управления муниципальными и региональными финансами.

Представленный Кодекс – это Кодекс лучшей практики Фонда «Институт экономики города», который отражает мнение и опыт работы специалистов Фонда в области муниципального управления.

Стандарты представленного Кодекса  лучшей практики в сфере управления муниципальным социально-экономическим  развитием представлены в многомерной  группировке.

Основная разбивка практик отражает основные отраслевые направления муниципального управления: общеэкономические вопросы, управление жилищно-коммунальным хозяйством, формирование социальной политики муниципалитета, градостроительство и землепользование, финансы.

Вместе с тем, согласно Конституции  РФ, местное самоуправление должно обеспечивать возможность населению самостоятельно решать вопросы местного значения. Многие практики, вошедшие в Кодекс, дают конкретные примеры реализации этой конституционной нормы. По степени включенности секторов местного сообщества в процесс управления были выделены четыре блока практик.

1). Практики, описывающие передовые технологии, используемые «внутри» самих администраций.

В блок входят: планирование, кадровая политика, процедуры принятия решений, порядок взаимодействия между представительными и административными органами, взаимодействие местных и государственных органов, повышение квалификации и т.д.

2). Практики, описывающие  особенности взаимодействия администрации  с муниципальными предприятиями,  организациями и учреждениями.

В блок входят: договорная политика, оптимизация структуры и размеров муниципальных предприятий, критерии оценки их работы, формы и способы стимулирования деятельности, создание конкурентной среды для муниципальных предприятий, тарифная политика и т.д.

3). Практики, демонстрирующие примеры лучшей организации взаимодействия с хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования.

В блок входят: инвестиционная политика муниципалитета, привлечение предприятий для выполнения муниципального заказа, формы поддержки малого и среднего бизнеса, формы взаимодействия с хозяйствующими субъектами в ходе решения муниципальных проблем и т.д.

4). Практики, демонстрирующие примеры включения населения и некоммерческого сектора в процесс принятия решений на местном уровне и участие в реализации решения муниципальных проблем.

В блок входят: формы самоорганизации населения по месту жительства, участие некоммерческого сектора в предоставлении муниципальных услуг, организация волонтерской деятельности, формы проведения публичных мероприятий по вопросам местного самоуправления и т.д.

В Кодексе представлена также группировка, отражающая экспертную оценку реальных возможностей тиражирования собранных  в кодексе практик в муниципалитетах  различных типов. По этому критерию стандарты кодекса лучшей практики были условно разбиты на три уровня:

Базовый уровень – стандарты, реализуемые на сегодняшний день большинством муниципальных образований.

Перспективный уровень – стандарты, реализуемые на сегодняшний день лишь наиболее прогрессивными муниципальными образованиями.

Стратегический  уровень – стандарты самого высокого уровня качества муниципального управления, доказавшие свою эффективность в муниципальных образованиях многих зарубежных стран. В российской практике большинство из них на сегодняшний день сложнореализуемы в силу неразвитости гражданского общества, несовершенства действующего законодательства и т.п.

Кодекс лучшей практики не должен рассматриваться в качестве собрания застывших, законсервированных примеров удачных управленческих решений. Практика муниципального управления не стоит на месте. Появляются новые задачи и новые решения, которые могут и должны через Кодекс стать достоянием всего муниципального сообщества. Дальнейшая работа над Кодексом предусматривает подготовку процедур обновления и актуализации его стандартов, гибкого реагирования на изменения, происходящие в среде муниципального управления в ходе реформы местного самоуправления. Для этой целей предполагается задействовать Интернет-ресурсы, привлекать к работе ассоциации муниципальных образований.

Сводная таблица лучших практик  в области муниципального управления

Условные обозначения:

• подчеркивание – практики базового уровня;
• обычный шрифт – практики перспективного уровня;
• курсив – практики стратегического уровня.

1. Лучшая практика муниципального  управления в сфере муниципального  экономического развития

1.1. Управленческие решения «внутри»  администрации

1.1.1. Стратегическое планирование развития муниципального образования

Базовый уровень

Цель перехода к данной практике

Формирование долгосрочных целей  развития муниципалитета, определение  «полюсов роста», способных обеспечить достижение этих целей. Выделение среди  множества программ и проектов наиболее приоритетных в условиях ограниченности ресурсов и определение долгосрочных перспектив развития на основе формирования консенсуса интересов.

Краткое описание

Задача стратегического  планирования состоит в том, чтобы  найти пути сбалансированного, устойчивого развития муниципалитета в долгосрочной перспективе.

Для этого необходимо, в первую очередь, определить общественно  значимые цели развития муниципалитета, исходя из объективных внутренних и  внешних условий, учитывая мнение граждан и организаций, представляющих интересы различных слоев местного сообщества, выработать обобщенное, взвешенное «видение» муниципального образования и его будущего, определить административные меры и средства, которые позволят мобилизовать ресурсы и активность общественного и предпринимательского сектора для достижения установленных целей.

Стратегия (стратегический план) обеспечивает установление приоритетов среди возможных регулирующих мер для инвестиционной, социальной, экологической политики, муниципальных программ, градостроительства, бюджетного планирования. В стратегии должны быть определены те мероприятия, проекты, программы, которые, по существу, являются «стратегическими», то есть имеют более сильное среднесрочное и долгосрочное воздействие на развитие муниципалитета и ликвидацию негативных тенденций.

Это находит отражение  в следующих принципах формирования экономической стратегии муниципального образования:

• ориентация на повышение благосостояния всех граждан;
• создание благоприятных условий для осуществления на территории муниципального образования экономической деятельности на основе учета интересов и координации мероприятий с экономическими агентами различных форм собственности – государственными и общественными организациями, предпринимательским сектором;
• обеспечение эффективного функционирования муниципального хозяйства (снижение дотационности, повышение качества услуг).

Подходы к реализации

Разработка стратегии развития муниципального образования в общем случае включает следующие этапы:

• анализ ресурсов и условий развития муниципального образования;
• составление прогноза развития;
• формирование Концепции развития муниципального образования, включающей стратегическое видение, формулировки стратегической цели развития и стратегических направлений;
• широкое обсуждение Концепции с участием общественности;
• разработка целевых программ по стратегическим направлениям;
• сведение целевых программ в Стратегию с оценкой затрат, потребностей в привлечении средств и эффекта от реализации;
• разработка графика выполнения Стратегии с указанием исполнителей;
• обсуждение Стратегии и утверждение ее представительным органом муниципального образования в качестве местного нормативного документа.

1.1.2. Внедрение процедуры мониторинга в реализацию муниципальных программ

Перспективный уровень

Цель перехода к данной практике

Повышение качества управления на местном уровне через повышение эффективности реализации муниципальных программ.

Краткое описание

Мониторинг программы  – это процесс регулярного  измерения и учета важнейших индикаторов деятельности по программе и ее результатов. Задачей проведения мониторинга программы является своевременное получение качественной (объективной, достоверной и полной) информации о ходе реализации программы. При проведении мониторинга необходимо собрать и представить данные в форме, позволяющей ответить на следующие вопросы:

• соблюдается ли исходный план реализации программы и насколько качественно выполняет свою работу персонал программы;
• обеспечено ли выполнение программы необходимыми для этого ресурсами;
• достигаются ли намеченные промежуточные и итоговые результаты программных действий;
• сколько благополучателей (из числа целевой аудитории) обслуживается программой;
• какой объем услуг (по каждой услуге) предоставляется благополучателям.

Мониторинг носит регулярный характер. Организация мониторинга имеет смысл только в том случае, если его результаты предполагается использовать при принятии управленческих решений.

Одним из главных мотивов  проведения мониторинга является то, что эта процедура представляет собой прекрасный инструмент для организации управления. Мониторинг дает возможность выявить существующие или потенциальные недостатки программы, прежде чем они перерастут в серьезную проблему. Данные периодического мониторинга также показывают нехватку или избыточность ресурсов для реализации конкретной программы, что позволяет правильно перераспределять ресурсы между различными программами.

В реализации каждой конкретной программы заинтересовано достаточно большое количество сторон, включая как стороны, обеспечивающие реализацию программы, и финансирующие ее органы (министерство, муниципальная администрация или муниципальный представительный орган), так и клиентов (бенефициариев) программы. Каждая сторона имеет право знать, насколько хорошо работает программа. Грамотно организованный мониторинг ведет к укреплению поддержки программы со стороны «внешних» лиц или организаций.

Заложенные в процедуру  мониторинга механизмы обратной связи предоставляют исполнителям возможность получать полезную информацию о ходе работы и стимулируют их к повышению качества/результативности работы.

Подходы к реализации

Возможны различные  схемы организации мониторинга. Могут отслеживаться как сразу все аспекты выполнения программы (ход ее реализации, качество предоставляемых услуг, финансовое управление, удовлетворенность клиентов предоставляемыми услугами), так и какой-либо один из этих компонентов.

Мониторинг на уровне отдельного подразделения, как правило, включает в себя: еженедельные или ежемесячные отчеты руководителей по всем основным вопросам исполнения программы (Сколько? Кто? Что? Где? Когда?).

Мониторинг на уровне региона/муниципального образования чаще всего сосредоточен на контроле процесса реализации конкретных программ. Постоянный мониторинг на этом уровне базируется, в основном, на количественных данных и поэтому требует разработки стандартных форм отчетности.

Важнейший фактор успешной организации мониторинга – организация муниципальной информации. Регулярность информационных потоков внутри муниципальной администрации, наличие в ее структуре квалифицированных статистической и аналитической служб, наличие электронных баз данных и систем компьютерной связи между сотрудниками органов местного самоуправления – все это делает проведение мониторинга легко выполнимым и максимально полезным для муниципального управления.

Ключевой момент проведения мониторинга – отбор индикаторов, которые будут отслеживаться в регулярном режиме. Индикаторы должны отвечать ряду условий: измеримость, доступность, достоверность, сопоставимость, периодичность и т.д. Для проведения мониторинга программ, объектом которых является муниципальное образование или отдельные сферы его жизнедеятельности, целесообразно использовать систему индикаторов социально-экономического развития муниципального образования.

1.1.3. Внедрение процедуры оценки в реализацию муниципальных программ

Перспективный уровень

Цель перехода к данной практике

Повышение качества муниципального управления; совершенствование процедур планирования социально-экономического развития муниципальных образований при их переходе к программно-целевым методам управления.

Краткое описание

Оценка программ и  проектов – управленческий инструмент, используемый для экспертизы качества муниципальных программ. Внедрение  устойчивого механизма оценки в  практику муниципального управления позволяет органам местного самоуправления обеспечить преемственность своей социально-экономической политики, сделать оценку стандартной и неотъемлемой процедурой в рамках муниципального управления. Оценка может рассматриваться и в более широком контексте – в качестве особой аналитической дисциплины позволяющей, проводить экспертизу любых управленческих решений как на муниципальном, так и на региональном уровне.

Задачи оценки формулируются  по-разному в зависимости от того, с какой целью инициирован оценочный проект и как будут использованы его результаты. Вот некоторые, наиболее часто выдвигающиеся задачи оценки: