Конституционное правонарушение

1. Конституционный деликт  должен быть совершен в форме  деяния (действия или бездействия). Российское законодательство не  предусматривает юридической ответственности  за мысли и намерения, не  выразившиеся в деянии или  подготовке к осуществлению деяния. Не является исключением и  конституционно-правовая ответственность. 

2. Противоправность. Деяние  должно противоречить предписаниям  правовых норм; это может быть  неисполнение обязанности, злоупотребление  правом и т.д. В литературе  высказано мнение, что противоправность  должна выражаться в нарушении  или неисполнении только конституционно-правовых  норм. Некоторые ученые полагают, что основанием конституционно-правовой  ответственности может быть нарушение  норм не только конституционного, но и иных отраслей права.  Представляется, что противоправность  может выражаться в нарушении  любых правовых норм, регламентирующих  порядок осуществления публичной  власти. При этом подавляющее  большинство этих норм сосредоточены  в конституционном и муниципальном  законодательстве, поэтому чаще  всего противоправность выражается  в нарушении норм именно этих  отраслей права. Нарушение предписаний  норм уголовного права, о котором  чаще всего говорят в связи  с процедурой импичмента, не является  основанием наступления конституционно-правовой  ответственности, поскольку в  тот момент, когда происходит  процедура импичмента, в соответствии  с принципом презумпции невиновности, неправомерно было бы говорить  о виновности Президента РФ  в совершении тяжкого преступления. Как справедливо отмечает О.Е.  Кутафин, в данном случае речь должна идти исключительно об ответственности Президента РФ за нарушение присяги (ст. 82 Конституции РФ) либо за неисполнение его собственных полномочий, прямо установленных Конституцией. Не является основанием конституционно-правовой ответственности утрата доверия избирателей или нарушение моральных требований, даже закрепленных в законе, поскольку законодательство РФ не содержит критериев «профессиональной чести, … неподкупности, моральной чистоты, скромности».

3. Виновность – психическое  отношение субъекта конституционно-правовой  ответственности к совершенному  деянию, выражающееся в форме  умысла или неосторожности; не  допускается привлечение лица  к ответственности в случае, если  деяние было совершено без  вины.

4. Общественная опасность  выражается в посягательстве  деяния (причинение вреда либо  создание опасности причинения  вреда) на защищаемые правом  общественные отношения в особой  сфере – сфере осуществления  публичной власти.

5. Наказуемость. Конституционно-правовая  ответственность за данное деяние  должна быть предусмотрена законодательством  РФ; деяние может быть общественно  вредным, посягать на общественные  отношения, противоречить предписаниям  правовых норм, однако если в  законодательстве РФ не предусмотрена  конкретная форма конституционно-правовой  ответственности за такое деяние, то оно не может считаться  конституционно-правовым деликтом. Так, например, нельзя согласиться  с В.О. Лучиным в том, что нарушение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов или создание неконституционных структур и институтов, осуществляющих функции государственной власти (например, администрации Президента РФ, контрольного управления), являются конституционно-правовыми деликтами. Данные деяния, действительно, являются противоправными, но законодательство РФ не закрепляет конституционно-правовых санкций за их совершение. Кроме того, создание администрации Президента предусмотрено Конституцией РФ, которая прямо не запрещает наделение этого органа государственно-властными полномочиями. А вот создание федеральных округов и, соответственно, территориальных подразделений органов государственной власти на данном уровне предусмотрено Конституцией РФ и может быть расценено как конституционно-правовой деликт.

6. Специальный субъект  ответственности – органы публичной  власти и должностные лица  этих органов.

Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или  бездействия), общественно опасных  последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Деяние может быть осуществлено посредством как активных действий, так и бездействия (например, неисполнением обязанностей). С.А. Авакьян приводит следующие варианты недолжного поведения: а) неприменение конституционно-правовой нормы; б) недолжное применение конституционно-правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализации предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; в) прямое нарушение конституционно-правовой нормы. Особенно распространено на практике прямое нарушение конституционно-правовых норм, которое выражается в издании неправомерных актов, несвоевременном приведении изданных ранее актов в соответствие с действующим законодательством, в принятии решений, противоречащих закону.

Можно выделить и такие  виды недолжного (противоправного) поведения, как неисполнение обязанности и  злоупотребление правом. Наиболее часто  встречается неисполнение обязанности. Злоупотреблением правом можно признать, например, издание заведомо неконституционного акта.

Особенность объективной  стороны конституционного правонарушения состоит в том, что ее необходимым  элементом является только противоправное деяние (действие или бездействие), а наступление вредных последствий  далеко не всегда является обязательным. Общественно вредные последствия  и причинно-следственная связь между  деянием и последствиями выступают  факультативными элементами объективной  стороны. Некоторые совершаемые  субъектом конституционно-правовой ответственности деяния, которые признаются законом противоправными, вообще не влекут вредных последствий, а содержат лишь возможность и создают угрозу их наступления. Однако всякое конституционно-правовое нарушение, в том числе и то, которое не повлекло за собой реальных вредных последствий, нарушает установленный в Российской Федерации правопорядок, мешает нормальному осуществлению отдельных функций государственной власти, посягает на интересы общества и государства. Так, для отстранения от должности главы субъекта РФ достаточно самого факта отмены судом правового акта, вне зависимости от того, повлекло ли принятие такого акта какие-либо негативные последствия, нарушения прав граждан. Примечательно, что конституционное законодательство, если применение мер конституционно-правовой ответственности связано с негативными последствиями действия (бездействия) субъекта конституционной ответственности, зачастую не закрепляет никаких критериев для оценки негативности последствий таких действий. Так, при решении вопроса об отставке Правительства, Президент РФ вправе самостоятельно определить вредность последствий деятельности Правительства и существенность таких последствий для применения к Правительству мер конституционно-правовой ответственности.

Д.Т. Шон полагает, что конституционно-правовая ответственность наступает не только за противоправные действия, но и за неспособность справиться со сложившимся в стране положением, за неправильный курс внутренней и внешней политики. Примером привлечения к ответственности в данном случае является отставка Правительства. Думается, что в каждом конкретном случае может иметь место либо политическая ответственность, либо конституционно-правовая ответственность за противоправное бездействие, поскольку осуществление полномочий, предоставленных Конституцией и законодательством РФ Правительству надлежащим образом, является не только правом, но и обязанностью Правительства. В целом особенность статуса государственных органов и должностных лиц состоит в том, что более целесообразно говорить об их полномочиях, нежели об отдельных правах и обязанностях. В рамках полномочий достаточно трудно разграничивать права и обязанности, тем более, что одной из составных частей полномочий государственного органа или должностного лица являются, наряду с правами и обязанностями, так называемые правообязанности, сочетающие в себе и право, и обязанность. Поэтому осуществление, например, экономической политики является не только правом, но и обязанностью Правительства, а неправильная политика либо ее отсутствие являются основанием конституционно-правовой ответственности (в первом случае – за противоправное действие, во втором – за противоправное бездействие).

Отсутствие результатов, указанных в конституционном  законодательстве, также не может  рассматриваться как элемент  объективной стороны, поскольку  представляет собой бездействие, т.е. отсутствие или недостаточность  предпринятых усилий для достижения данных результатов.

Существенным недостатком  действующего законодательства, регламентирующего  конституционно-правовую ответственность, является нечеткая формулировка объективной  стороны конституционного правонарушения. А в целом ряде случаев объективная  сторона конституционного правонарушения не сформулирована вообще. Это касается, как уже неоднократно отмечалось, оснований отставки Правительства  РФ, а также отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной  власти субъектов Федерации. Многие авторы отмечают обобщенность формулировок объективной стороны правонарушений в конституционном праве. «Законодатель, – указывает Т.Д. Зражевская, – лишь в самом общем виде, путем указания на родовые признаки определяет объективные основания ответственности... Данное положение не является случайным. Многообразие политической жизни, тесное соприкосновение (а иногда и совпадение) критериев государственно-правовой и политико-моральной ответственности не позволяют заранее предвидеть и четко определить в законе конкретно-формальные требования, индивидуализировать действия и бездействие субъектов государственного права; здесь дается лишь оценка неправомерности их поведения в целом. Отсюда несколько узким является определение объективной стороны только как деяния: ведь невозможно точно перечислить все противоправные действия (бездействие) председателя постоянной комиссии, который не смог должным образом наладить работу этой комиссии. Только взятое в целом недолжное поведение данного субъекта государственного права позволяет ставить вопрос об его ответственности». Следует признать, что определение объективной стороны конституционного правонарушения в некоторых случаях (применительно, например, к основаниям ответственности органов исполнительной власти) представляет определенную сложность. Однако нельзя сказать, что это невозможно. Так, основанием отставки Правительства РФ могут быть отклонение Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета, низкие показатели экономического развития страны, принятие актов, противоречащих федеральным законам (это противоречие должно быть установлено судом) и т.д. Но для дальнейшего совершенствования конституционно-правовой ответственности необходимо четкое законодательное закрепление конкретных обязанностей органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц данных органов, а также мер ответственности за неисполнение конкретных обязанностей.

Следует признать, что отставка Правительства по его собственной  инициативе (вследствие отказа в доверии  Государственной Думой или отставки Президентом РФ) также может представлять собой меру конституционно-правовой ответственности, если Правительство  поставило данный вопрос по причине  неудовлетворительной экономической  политики или по иным основаниям, представляющим собой противоправные деяния Правительства.

Соглашаясь в целом  с позицией авторов, полагающих, что  противоправное деяние представляет собой  неисполнение обязанностей или злоупотребление  правами, авторы статьи отмечают, что  юридическое значение для применения мер конституционно-правовой ответственности  имеет не всякое неисполнение любых  обязанностей или злоупотребление  любыми правами, а только то деяние, ответственность за которое предусмотрена законодательством.

Некоторые авторы относят  к объективной стороне конституционного деликта факт принятия правовых актов, которые противоречат или не соответствуют  Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, иным нормативно-правовым актам. Однако если проанализировать нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. (с изм. и доп.) или Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», то станет очевидно, что основанием конституционно-правовой ответственности выступает не принятие органом или должностным лицом неконституционного (незаконного) акта, а неисполнение решения суда об отмене такого акта в течение установленного срока. До тех пор, пока, в силу решения суда, у органа или должностного лица не возникло обязанности отменить акт, не может ставиться вопрос о конституционно-правовой ответственности.

Неисполнение решений  суда является важнейшим (и наиболее распространенным) основанием конституционно-правовой ответственности, хотя появилось оно  в законодательстве сравнительно недавно. Долгое время не существовало ответственности  за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда РФ, хотя эта проблема неоднократно поднималась  учеными. Федеральный конституционный  закон от 15 декабря 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный  конституционный закон “О Конституционном  Суде РФ”», призванный урегулировать  данный законодательный пробел, также  не разрешил всех проблем. Так, установив  обязанность Правительства РФ внести в Государственную Думу вместо признанного  Судом неконституционным проект нового закона не позднее трех месяцев  со дня опубликования решения  Конституционного Суда, закон не установил  ответственности 

Объективная сторона конституционного правонарушения включает деяния, негативные последствия и причинную связь  между ними.

Следует согласиться, что слово  «деяние» не совсем уместно упоминать  для неправомерной деятельности властных структур, так как неправомерность  выражается в определенной установке  поведения. С учетом этой оговорки в  тексте для удобства будем употреблять  общепринятое понятие «деяние».

В литературе выделяют разные виды противоправных деяний в конституционной сфере. Одни авторы предлагают следующие варианты недолжного поведения должностного лица: неприменение государственно-правовой нормы, неправильное применение государственно-правовой нормы и прямое нарушение нормы. Другие считают, что конституционная  ответственность наступает лишь в случае конституционного деликта, когда речь идет либо о прямом нарушении  конституционных запретов, либо –  невыполнение конституционных функций, задач, обязанностей, возложенных на государственные и общественные органы, их должностных лиц и граждан. Данный подход заслуживает поддержки  в части признания основанием конституционной ответственности  невыполнение обязанностей. Такой подход к проблеме соединяет формы и  способы совершения деяний (нарушение  запрета) и содержательную сторону  объективной стороны деяния (невыполнение функций, задач).

С.А. Авакьян полагает, что государственно-правовая ответственность (для конституционной не делается исключения) применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных критериев для негативной оценки поведения субъекта права.

Если мы действительно хотим  создать эффективный механизм конституционной  ответственности, то начать надо с коренного  пересмотра законодательства РФ, где  закреплены полномочия высших должностных  лиц в государстве. Каждый из них  должен четко знать свои обязанности, права и те меры, которые последуют  в случае ненадлежащего исполнения должностными лицами своих обязанностей или в случае злоупотребления  своими правами.

Важно законодательно закрепить как  перечень конкретных обязанностей, так  и механизм реализации мер конституционного принуждения к «правонарушителям». Сейчас, например, крайне сложно развести полномочия Президента РФ и Правительства  РФ, определить меру ответственности  каждого (о чем шла речь выше), что совершенно недопустимо.

С целью пресечения произвола важно  признать объективной стороной конституционного деликта прежде всего невыполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей. В то же время может быть злоупотребление своими конституционными правами со стороны субъектов права. Это еще раз доказывает, что следует четко разграничить права всех ветвей власти, а за злоупотребление ими должна наступать конституционная санкция.

Заканчивая рассмотрение данного  вопроса, подведем итог. Фактическим  основанием конституционной ответственности  является наличие в действиях  или бездействиях субъекта права  состава конституционного деликта.

Конституционный деликта в свою очередь включает субъект, субъективную сторону, объект и объективную сторону. Объективная сторона заключается  в нарушении субъектами права  конституционных обязанностей или  злоупотребления своими правами.