Либерализация международного воздушного транспорта

Либерализация международного воздушного транспорта — основная тенденция XXI в.

Международный воздушный транспорт — это  динамичная, высокотехническая и капиталоемкая отрасль обслуживания, получившая в 1950—2000 гг. быстрое развитие на основе четко определенных юридических, экономических, нормативных и организационных принципов, изложенных в Чикагской конвенции 1944 г. Характерной чертой международно-правового механизма регулирования деятельности международного воздушного транспорта является высокая степень общности методов практической регламентации международных воздушных сообщений в отношении целей и достижения конечного результата регулирования. Эта общность проявляется в охвате экономических, правовых, эксплуатационных и административных вопросов регулирования в приблизительно трех тысячах двухсторонних соглашениях о воздушном сообщении, которыми реально регулируются отношения между государствами в области воздушного транспорта.

Однако в 90-е  гг. XX в. под влиянием глобализации мировой  экономики и либерализации международного воздушного транспорта практика регулирования международных воздушных перевозок стала меняться.

В современной  мировой экономике, характеризующейся  постоянными технологическими нововведениями, мобильностью капитала, мгновенной передачей капитала, воздушный транспорт представляет собой основное средство обеспечения потоков инвестиций, расширения торговли и экономически эффективного распространения товаров и услуг. Воздушный транспорт вносит существенный вклад в экономический рост и благосостояние государств и народов, выступает в роли основного поставщика услуг, крупного инвестора денежных и трудовых ресурсов, является важным катализатором экономического и социального развития. На фоне расширения деятельности мирового воздушного транспорта, появления новых форм сотрудничества перевозчиков (совместное предоставление услуг, совместное использование кодов, блокирование мест, аренда воздушных судов и обмен ими, координация расписания, маркетинг) стало очевидным, что традиционные подходы к регулированию деятельности международного воздушного транспорта накладывают серьезные ограничения, препятствующие его развитию. Под влиянием этих обстоятельств ИКАО провела в 1994 г. в Монреале четвертую Всемирную авиатранспортную конференцию, на которой были рассмотрены все основные аспекты регулирования экономической деятельности воздушного транспорта. Конференция признала необходимость осуществления серьезных изменений в сфере регулирования, включая постепенную либерализацию с целью адаптации авиатранспортной отрасли к новым условиям.

После 1994 г. силы глобализации, либерализации, приватизации и региональной интеграции продолжали формировать мировую экономику и международные экономические отношения, а также отраслевые структуры, практику и модели коммерческой деятельности. Кроме того, с 1 января 1995 г. приступила к деятельности Всемирная торговая организация (ВТО), наделенная широкими полномочиями в сфере либерализации всех отраслей обслуживания. Под давлением рыночных и конкурентных сил авиатранспортная отрасль оказалась вовлеченной в процесс постоянных реорганизаций и изменений. Кроме того, в условиях стремительно меняющейся и зачастую неясной экономической и коммерческой обстановки не всегда легко стало поддерживать стабильность мирового рынка авиаперевозок. Международный воздушный транспорт всегда остро реагирует на мировые события, которые вызывают сокращение спроса и увеличение расходов на обеспечение авиационной безопасности. Примером тому являются террористические акты в США 11 сентября 2001 г., чрезвычайно негативно повлиявшие на международные авиаперевозки, повыше

переходом к  модели «открытого неба» и либерализации  доступа на национальные рынки международных  перевозок. Однако основополагающий принцип двусторонних соглашений о взаимности по-прежнему является критерием поиска и достижения баланса коммерческих интересов международных авиаперевозчиков, хотя предпринимаются попытки доказать его несовместимость с процессом либерализации, что на практике ведет к утверждению права сильного. Именно поэтому не все государства безоговорочно разделяют идеи либерализации, справедливо опасаясь, что огромное неравенство государств в наличии авиационных ресурсов может быть использовано для вытеснения слабых перевозчиков с собственных национальных рынков международных авиаперевозок.

Дискуссии по вопросам либерализации и различные опасения по поводу направления, темпов и результатов  реформы в области регулирования  коммерческих вопросов перевозок обусловили необходимость обсуждения проблем и возможностей либерализации на всемирном уровне всем международным авиационным сообществом. Курс на либерализацию, провозглашенный ИКАО в 1994 г., вынудил ее еще раз взвесить и оценить верность избранного курса, его совместимость с принципами Чикагской конвенции 1944 г., касающимися суверенитета, недискриминации, сотрудничества и взаимозависимости, а также с задачами обеспечения «равенства возможностей» и удовлетворения потребности в «безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте». В этих целях ИКАО провела в марте 2003 г. Всемирную авиатранспортную конференцию «Проблемы и возможности либерализации», в работе которой приняли участие 145 государств и 29 международных организаций.

За год до этого ИКАО разослала государствам-членам пакет документов, в котором содержались повестка дня конференции, рабочие документы по вопросам, вынесенным на всеобщее обсуждение и касавшимся ключевых проблем регулирования при либерализации. Выбор темы конференции был вызван тенденциями либерализации в международном воздушном транспорте, появившимися под влиянием политики дерегулирования США, реализации на практике концепции «открытого неба» в Европе, Латинской Америке и Юго-Восточной Азии, устранением многих привычных и естественных ограничений в отношении доступа к рынку международных перевозок. 

Основными вопросами, обсуждавшимися на конференции, были: условия и опыт либерализации; аспекты  либерализации, касающиеся безопасности полетов и авиационной безопасности; владение авиаперевозчиками и контроль за их деятельностью; либерализация доступа к рынку; аренда воздушных судов; авиагруз; гарантии обеспечения добросовестной конкуренции; интересы потребителей; распределение продукции; разрешение споров; транспарентность; рассмотрение типового соглашения о воздушном сообщении; механизмы, способствующие дальнейшей либерализации; принятие глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта.

Либерализация владения авиаперевозчиками. Прежде всего  на конференции были рассмотрены возможные подходы к содействию либерализации владения авиаперевозчиками и контроля за их деятельностью. Начиная с 40-х гг., политика всех государств в области международных воздушных сообщений и перевозок строилась на праве государства не разрешать, отменять или ограничивать полеты и перевозки иностранных перевозчиков по договорным линиям, если было известно, что авиаперевозчик «не находится в преимущественном владении и под фактическим контролем» назначающего государства или его граждан.

Критерий национального владения и контроля обеспечивает удобную связь между авиаперевозчиком и назначающим государством и позволяет сторонам двустороннего соглашения проводить политику «баланса выгод», предотвращать косвенное получение односторонних выгод государством, не участвующим в соглашении, возлагать ответственность за обеспечение безопасности полетов и перевозок. Положение о национальном владении и контроле сыграло важную роль в экономическом развитии национальных авиаперевозчиков, назначенных для эксплуатации регулярных воздушных сообщений.

Однако под  влиянием тенденций глобализации и  либерализации международные авиаперевозчики выработали новые формы сотрудничества, такие как альянсы, совместное использование кодов, совместные предприятия и франчайзинг, что повлекло развитие транснационального инвестирования, т. е. приобретение доли в акционерном капитале авиаперевозчиков других государств. В результате многонациональное владение и применение критерия национального владения и контроля становились все более неуместными. В связи с этим на конференции обсуждался вопрос о преобра зовании критериев владения и контроля.

В настоящее  время сложились разнообразные  формы владения национальными перевозчиками. Многие перевозчики уже не принадлежат государству, а некоторые передали контрольный пакет акций гражданам собственных стран. Государства, которые ранее полностью контролировали перевозчиков, теперь вносят существенные коррективы в свою политику и вместо жесткого контроля переходят к поощрению иностранных инвестиций в капитал национальных перевозчиков.

Кроме того, в  некоторые двусторонние соглашения о воздушном сообщении были введены  определенные расширенные критерии владения авиаперевозчиками и контроля за ними. Более того, Европейский Союз вообще отказался от критерия национального владения и контроля и заменил его критерием общего владения и контроля, что, как оказалось, отнюдь не помешало соблюдению обязательств по Чикагской конвенции и не сказалось на международных воздушных перевозках. Тем не менее большинство соглашений, включая либеральные соглашения или соглашения об «открытом небе», по-прежнему применяют традиционный критерий, что при отсутствии согласованных определений порождает различные толкование и применение.

Само собой  разумеется, что каждое государство вправе осуществлять либерализацию воздушного транспорта по своему усмотрению. Однако старые, традиционные подходы к пониманию критериев национального владения и контроля практически препятствуют государству, вставшему на путь либерализации, изменить свою политику назначения авиапредприятий. Согласно двусторонним соглашениям экономические выгоды получают лишь государства или их граждане, а уделом авиаперевозчиков остается коммерция. Однако это ограничение препятствует расширению круга источников инвестирования авиаперевозчиков, что негативно отражается на их конкурентоспособности и экономическом развитии.

Для тех государств, которые проводят политику либерализации, возникает вопрос о разумности сохранения экономической связи между авиапредприятием и назначающим его государством. На конференции были высказаны на этот счет разные точки зрения: от полного отказа от экономической связи с назначающим государством до сохранения полного контроля за обеспечением безопасности полетов и авиационной безопасности в качестве единственной связи между назначающим государством и авиапредприятием. 

Еще дальше идет в этом вопросе ИАТА, решительно выступающая за назначение любой авиакомпании в соответствии с соглашением о воздушном сообщении на основании сертификата этой авиакомпании, выданного полномочным органом назначающего государства и приемлемого для принимающей стороны.

Политика либерализации: выгоды и риски. Проведение политики либерализации владения авиаперевозчиком несет определенные выгоды, выражающиеся в том, что авиаперевозчики получают более широкий доступ к рынкам капитала. В результате уменьшается их зависимость от государственной помощи, а также появляется возможность расширить сеть своих авиалиний посредством слияний, приобретений других авиапредприятий и образования альянсов, а следовательно, повысить экономическую эффективность перевозок. Расширение ассортимента услуг на рынке выгодно пользователям услуг авиаперевозчиков.

Однако либерализация  сопряжена с определенными рисками. Не исключаются варианты появления «удобных флагов», снижение стандартов безопасности полетов и авиационной безопасности под влиянием коммерческих приоритетов. Не имея сдерживающих нормативных преград, авиаперевозчики ради получения коммерческой выгоды могут пренебречь мерами безопасности.

В долгосрочном плане в результате поглощений и  слияний вероятны появление гигантских авиаперевозчиков и возникновение монопольных перевозчиков, что может нанести ущерб рынку мировых авиаперевозок. Другими словами, либерализация несет не только выгоды, но и риски, которые должны учитываться каждым государством при выборе путей и методов либерализации.

Таким образом, либерализация ставит перед государствами  два отдельных, но взаимосвязанных  вопроса: как устранить противоречия между государствами, осуществляющими либерализацию и потенциально рискующими получить отказ от партнеров по двусторонним соглашениям в признании ими назначенных авиапредприятий, и странами, желающими сохранить требование о национальном владении и контроле в отношении собственных перевозчиков. У последних возникает проблема признания назначенных иностранных авиапредприятий с либеральными формами владения и контроля и, соответственно, сохранения связи между авиапредприятием и назначающим государством в целях предотвращения появления «удобных флагов» и обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности.

В настоящее  время мировое авиационное сообщество находится в состоянии раскола: одни государства проводят политику либерализации, другие настроены против нее. По этой причине возникает необходимость разработки такого механизма регулирования, который работал бы по-старому, но при этом не мешал бы формированию нового либерального режима.

Традиционный  и альтернативный механизм назначения авиаперевозчиков. На конференции ИКАО такой альтернативный механизм был рассмотрен и рекомендован для применения. В соответствии с этим механизмом стороны двусторонних соглашений будут соглашаться на назначение авиапредприятия для эксплуатации согласованных договорных линий, если оно имеет «основное место деятельности» на территории назначающей стороны и назначающая сторона осуществляет «фактический нормативный контроль» за деятельностью авиапредприятия.

Описанный механизм позволяет государству назначать  авиаперевозчиков, в том числе находящихся в преимущественном владении его граждан, для эксплуатации двусторонних договорных линий и одновременно с этим усилить обязательства назначающей стороны сохранять фактический нормативный контроль за обеспечением безопасности полетов и авиационной безопасности над назначаемым авиапредприятием. Важная роль в этом отводится лицензированию.

Что касается принимающего назначенного авиаперевозчика государства, то за ним сохраняется с учетом его законных прав и интересов дискреционное право отказа в выдаче разрешения в качестве меры контроля. Сохранение этого права в сочетании с усилением нормативного контроля, в том числе назначающей стороны, как представляется, предоставляет принимающей стороне необходимые средства для решения таких потенциальных проблем, как безопасность полетов и авиационная безопасность, недопущение появления «удобных флагов».

Потенциальные преимущества такого механизма заключаются  в том, что он может способствовать созданию благоприятной эксплуатационной среды, в которой авиаперевозчики будут осуществлять свою коммерческую деятельность в соответствии с условиями рынка и своими коммерческими потребностями. Пользу от этой системы могут получить также государства, чьи авиаперевозчики нуждаются в иностранных инвестициях.

Несмотря на очевидную пользу либерализации  на основе ука занного механизма, большинство государств, в том  числе и Россия, продолжают использовать в своих двусторонних соглашениях традиционные критерии и применять принцип национального владения и контроля к собственным перевозчикам. На конференции ИКАО этим государствам было предложено учитывать потребности государств, осуществляющих либерализацию, путем:

выражения согласия со своими партнерами по двусторонним соглашениям с применением ими расширенных, т. е. либеральных критериев назначения авиаперевозчиков, при условии сохранения права на применение традиционных критериев в отношении собственных назначенных перевозчиков (как это сделано, например, в двусторонних соглашениях, стороной которых является Гонконг, особый административный район Китая);

признания назначенного перевозчика своего партнера по соглашению, который не отвечает традиционному критерию владения и контроля, однако соответствует другим важнейшим требованиям, таким, как обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности;

провозглашения  условий, при которых оно будет  признавать нетрадиционные способы  назначения иностранных авиапредприятий.

Что касается государств, отстаивающих либерализацию, то им было предложено принять на себя добровольное обязательство либерально подходить к требованиям о владении и контроле при рассмотрении назначений иностранных авиапредприятий из стран, традиционно применяющих принцип национального владения и контроля.

Выводы ИКАО. Исходя из изложенного на конференции  ИКАО были сделаны выводы о необходимости:

модернизации  порядка назначения авиапредприятий  и выдачи им разрешений для предоставления им возможности быстрой адаптации к условиям рынка;

принятия государствами, осуществляющими либерализацию, надлежащих мер по обеспечению безопасности полетов и авиационной безопасности;

применения альтернативного  механизма назначения авиапредприятий в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении;

содействия либерализации, признавая за назначенными иностранными авиапредприятиями, не отвечающими традиционным критериям владения и контроля, равное право на доступ к рынку; — признания за ИКАО ведущей роли в содействии либерализации в области международного воздушного транспорта.

Либерализация доступа к рынку. На конференции  обсуждался также вопрос о либерализации  доступа к рынку, охватывающий три  аспекта: 1) либерализация доступа  к рынку; 2) аренда и 3) либерализация воздушных перевозок.

Выяснилось, что  несмотря на прогресс в области либерализации доступа к рынку, достигнутый на двустороннем, субрегиональном и региональном уровнях, условия для заключения глобального многостороннего соглашения об обмене коммерческими правами еще не созрели. Практика либерализации показывает, что доступ к рынку не сводится только к предоставлению коммерческих прав. Необходимо проводить либерализацию провозной емкости, ценообразования, нерегулярных перевозок и соответствующих видов обслуживания, таких как совместное использование кодов, наземное обслуживание и автоматизированные системы бронирования.

Большие проблемы возникают у авиакомпаний при  осуществлении коммерческих прав в условиях нехватки аэропортовых «окон». В связи с этим ИКАО было поручено провести исследование, которое позволило бы определить средства получения для перевозчиков «окон» в аэропортах с тем, чтобы они имели доступ к рынкам в аэропортах с ограниченным количеством «окон» с учетом ст. 15 Чикагской конвенции и принципов транспарентности, недискриминации и предоставления равных возможностей.

Следует отметить, что обсуждение вопросов доступа  к рынку было начато на Всемирной  авиатранспортной конференции 1994 г. В  соответствии с рекомендацией конференции  ИКАО разработала инструктивный материал для государств по мерам обеспечения участия в процессе либерализации регулирования, в том числе по вопросу доступа к рынку. С тех пор был достигнут значительный прогресс на региональном и субрегиональном уровнях. Согласно данным ИКАО с января 1995 г. по декабрь 2005 г. было заключено и изменено свыше 600 двусторонних соглашений, которые содержат в той или иной мере положения о либерализации. На региональном и субрегиональном уровнях группы государств создали многосторонние режимы регулирования, направленные на развитие сотрудничества и либерализацию регулирования воздушного транспорта среди государств-членов. Если до конференции 1994 г. существовало всего два региональных механизма — Европейский 

                      Союз и Андский пакт, то с  1995 г. в различных районах мира появилось восемь механизмов: два в Северной и Южной Америке, один — в Азии/Тихом океане, один — на Ближнем Востоке и четыре — в Африке. В семи из них предусматривается немедленная или поэтапная либерализация, ведущая к предоставлению полного доступа.

Одновременно  с этим увеличилось количество двусторонних соглашений, включающих положения о неограниченном доступе к рынку. К 1 января 2005 г. было заключено 85 соглашений об «открытом небе», участниками которых стали приблизительно 70 стран. Эти соглашения охватывают не только развитые, но и все большее число развивающихся стран. В плане доступа к рынку эти соглашения, как правило, предусматривают неограниченные права на маршруты и эксплуатационные права, а также права третьей — пятой и шестой «свобод воздуха». Но часть соглашений допускает постепенное или поэтапное введение доступа к рынку. Кроме того, в 2001 г. пять членов организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АРЕС), а именно Бруней, Новая Зеландия, Сингапур и США, подписали многостороннее соглашение «об открытом небе», к которому могут присоединиться другие члены АРЕС, а также государства, не входящие в ее состав. Позднее имело место присоединение к этому соглашению Перу, проявляют интерес к нему и другие государства.

Характеристика  ИКАО либерализации. На конференции  ИКАО было отмечено, в частности, что  в целом государства после 1994 г., стали более открыто и восприимчиво относиться к идеям либерализации. Накопленный опыт показывает, что действующие двусторонние, региональные и многосторонние режимы регулирования, основанные на положениях Чикагской конвенции 1944 г., могут сосуществовать. Несмотря на это, условия для разработки глобального многостороннего соглашения об обмене коммерческими правам на данном этапе еще не созрели. Было также признано, что перегруженность аэропортов не препятствует заключению государствами либеральных соглашений о воздушном сообщении, и любая система выделения «окон» должна быть справедливой, недискриминационной и открытой.

Что касается аренды воздушного судна, как с экипажем, так и без, то на конференции было признано, что она предоставляет  значительные преимущества авиаперевозчикам, позволяя расширить и разнообразить воздушные сообщения, и открывает воз можности для создания новых перевозчиков, хотя при этом возникают серьезные проблемы экономического регулирования и обеспечения безопасности полетов, которые еще требуют своего разрешения.

В отношении  авиагруза конференция рекомендовала:

осуществлять  одностороннюю либерализацию доступа к грузовым перевозкам;

осуществлять  либерализацию грузовых перевозок  путем заключения двусторонних соглашений и проведения переговоров в целях обеспечения взаимности;

использовать  многосторонний подход к либерализации  грузовых перевозок.

Кроме того, конференция  сделала сводные выводы, рекомендации и декларации по другим аспектам либерализации, в частности, по вопросам обеспечения добросовестной конкуренции, защиты интересов потребителей, разрешения споров и типового соглашения о воздушном сообщении.

Декларация глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта. Работа конференции завершилась принятием декларации глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта, провозгласившей общие принципы развития международного воздушного транспорта в XXI в., способствующие экономической свободе авиаперевозок и обеспечению высоких стандартов безопасности полетов, авиационной безопасности и охраны окружающей среды, которыми провозглашены:

обеспечение высокого уровня безопасности полетов и авиационной безопасности;

содействие эффективному и стабильному участию всех государств на основе принципа «общности интересов» и посредством использования преференциальных мер в отношении развивающихся стран;

обеспечение предоставления адекватной вспомогательной инфраструктуры по разумным ценам;

содействие предоставления ресурсов для международного воздушного транспорта, в особенности для развивающихся стран;

содействие развитию стабильной экономической основы международного воздушного транспорта, адаптируемой к условиям регулирования и хозяйствования;

сведение к  минимуму экологических последствий; 

обеспечение разумных ожиданий потребителей и потребностей обслуживания населения, в особенности для маршрутов с небольшим объемом движения или по иным причинам неэкономичных маршрутов;

содействие повышению  эффективности рынка и сведению к минимуму искажения рынка;

создание адекватных и эффективных гарантий, способствующих добросовестной конкуренции;

укрепление сотрудничества и гармонизация на субрегиональном, региональном и глобальном уровнях;

должный учет интересов  всех участников в деятельности гражданской авиации, включая авиаперевозчиков и других эксплу-атантов, пользователей, аэропорты, общественность, рабочую силу и поставщиков услуг в области туризма и путешествий.

Конференция призвала государства осуществлять «либерализацию доступа к рынку международного воздушного транспорта, доступа авиаперевозчиков к международному капиталу и представлять авиаперевозчикам свободу осуществления коммерческой деятельности». Конференция указала, что в этом процессе важную роль будет играть применение во всем мире современного единообразного режима ответственности авиаперевозчиков, установленного Монреальской конвенцией 1999 г.

Обсуждение на конференции вопросов конкуренции  и сотрудничества завершилось принятием выводов о том, что важной гарантией обеспечения добросовестной конкуренции могут стать национальные законы о конкуренции, которые позволяют исключить конфликты в области международного воздушного транспорта. Конференция также рекомендовала государствам избегать принятия односторонних мер, отрицательно сказывающихся на упорядоченном и гармоничном развитии международного воздушного транспорта, а при условии соблюдения применимых законов о конкуренции по-прежнему признавать наличие систем многостороннего интерлайна, позволяющих государствам, авиаперевозчикам и грузоотправителям получать доступ к глобальной авиатранспортной сети на недискриминационной основе.

               Особо конференция отметила роль  ИКАО в мировом процессе либерализации.  На эту организацию возложена  «роль мирового лидера в содействии  и координации процессов экономической  либерализации и обеспечении безопасности полетов и авиационной безопасности международного воздушного транспорта».

Несмотря на то, что выводы конференции имеют  рекомендательный характер, нет сомнений в том, что мировой процесс либерализации международного воздушного транспорта постепенно вовлечет в него все страны, даже те, кто пока находится в стороне от него и занимает выжидательную позицию.