Механизмы управления природопользованием

Введение

Опыт многих развитых стран  мира свидетельствует о том, что  как в формировании рыночной экономики, так и в обеспечении ее эффективного функционирования важная роль принадлежит  государству. Даже в тех странах, где официально провозглашается  принцип невмешательства государства  в хозяйственные процессы (например, в США), на деле оно активно влияет на развитие экономики. Особенно это относится к такой ее неординарной сфере, как природопользование, где диапазон государственного воздействия может быть весьма широким — от прямого административного принуждения до формирования институциональных условии рыночного саморегулирования тех или иных областей природопользования.

Управление природопользованием  — это деятельность государства  по организации рационального использования  и воспроизводства природных  ресурсов, охраны окружающей среды, а  так же по обеспечению соблюдения хозяйствующими субъектами требований в области охраны окружающей среды.

Механизмы управления природопользованием

Механизм управления природопользованием  объединяет методы функции и организационные  структуры (органы управления).

Методы управления природопользованием  — это способы воздействия  на поведение и деятельность управляемых  объектов с целью обеспечения  рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Основные методы управления:

• административные (командно-распорядительные) — обусловлены возможностью государственного принуждения;
• экономические — создают непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования;
• социально-психологические, или методы морального стимулирования, — реализуются посредством мер как поощрения, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, объявляемые устно или в приказах администрации, и т.п.).

В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими традициями широкое распространение  получили так называемые информационные методы управления, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Освещение в средствах  массовой информации, открытых статистических сборниках и других изданиях сведений о характере воздействия на окружающую среду тех или иных субъектов  хозяйствования формирует репутацию  фирмы в глазах населения, служит ей рекламой или антирекламой. В  условиях рыночной конкуренции открытая информация о хозяйственной деятельности природопользователей и ее экологических последствиях является мощным рычагом воздействия на управляемые объекты. Орхусская конвенция о доступе к экологической информации (1998), которую подписала и ратифицировала Беларусь (и другие постсоветские государства), обязывает нас активнее внедрять в экологическую практику информационные методы управления.

Управление природопользованием  предполагает осуществление целого ряда специфических функций, т.е. видов  деятельности, воздействующих на эколого-экономические  отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием  являются следующие функции:

• нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;
• учет природных объектов и ведение природных кадастров;
• осуществление мониторинга окружающей среды;
• экологический контроль, экспертиза и аудит;
• эколого-экономическое прогнозирование и планирование; экономическое стимулирование природоохранной деятельности;
• разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

Административное  управление природопользованием

До недавнего времени  наиболее распространенными и действенными в системе государственного управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях, когда государство монопольно владело  природными ресурсами, а правовые нормы  и порядок воздействия на окружающую среду устанавливались заинтересованными  ведомствами-природопользователями, что вполне устраивало предприятия, наносившие вред природе, в десятки раз превышавший стоимость выпускаемой ими продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.

Общесистемные функции административного  управления обычно включают следующие  виды деятельности:

• планирование, в том числе формирование целей, задач и определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;
• проведение организационных мероприятий с детальной классификацией предстоящих работ;
• подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;
• технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;
• выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативных правовых актов и т.п.

Основными инструментами  административного регулирования  являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые  государственным природоохранными органами, а также разрешения или  запреты на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью  субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе  экологических стандартов (нормативов), которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и  требований.

В соответствии с белорусским  законодательством государственными стандартами и иными техническими нормативными правовыми актами в  области охраны окружающей среды устанавливаются требования (нормы и правила) в области охраны окружающей среды к товарам (работам, услугам), технологическим процессам и соответствующим методам контроля. В государственных стандартах и иных технических нормативных правовых актах на новую технику, технологии и технологические процессы, материалы, вещества и другую продукцию, ее хранение, транспортировку, использование, в том числе после перехода продукции в категорию отходов, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды.

Экологические стандарты  охватывают все аспекты загрязнения  окружающей среды, и соответственно этому в мировой практике различают  следующие их разновидности:

Стандарты качества окружающей среды регламентируют допустимое состояние  воздушного и водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются  по уровню концентрации загрязнений  в природной и техногенной  среде, который не должен превышать  ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит  от времени воздействия, т.е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые  нормативы качества атмосферного воздуха  были установлены в СССР в 1951 г. для  десяти самых распространенных загрязнителей, в том числе оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода и сероводорода. В 1968 г. аналогичные  стандарты имелись уже в восьми странах.

Стандарты воздействия на окружающую среду определенного  производственного процесса (эмиссионные  стандарты) регламентируют уровень  выбросов (сбросов) из данного точечного  источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты  таких стандартов, к которым относят  допустимые выбросы (сбросы) (ДВ, ДС), проводят с учетом рассекания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников.

Если по объективным причинам нормативы ДВ(С) не могут быть соблюдены, в качестве компромисса устанавливаются временные нормативы — временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС). Их действие распространяется на оговоренный срок — до достижения уровня ДВ(С) в результате реализации соответствующей программы по сокращению выбросов (сбросов).

Технологические стандарты  устанавливают определенные экологические  требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, существуют весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран  введены также нормативы на выбросы  сжигающих установок, отработавших газов автотранспорта и др.

Стандарты качества продукции, или товарные стандарты, регламентируют экологичность продуктов, изделий, сырья, питьевой воды и т.п., устанавливая нормативы содержания в них тех или иных вредных примесей.

Проведение рыночных преобразований на постсоветской территории потребовало  безусловного соблюдения странами СНГ  норм и правил, принятых международным  сообществом. Международная организация  по стандартизации (ИСО), объединяющая 163 государства, разрабатывает единые стандарты методов не только контроля качества окружающей среды, но и экологического управления. Стандарты ИСО серии 14000 включают требования и руководство по внедрению и использованию системы экологического управления, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции. Изучение, освоение и внедрение международной системы стандартов ИСО 14000 должно способствовать совершенствованию системы управления природопользованием в стране.

Помимо экологических  стандартов (нормативов) административное регулирование предполагает широкое  применение к виновникам загрязнения  правовых рычагов, мер административного  воздействия (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование  первичных ресурсов вводятся, когда  это жизненно необходимо. Например, запрет на применение высокотоксичного пестицида ДДТ последовал, когда  выяснилось его губительное воздействие  на иммунную систему живых организмов, а со гласно Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, к концу XX в. предполагался полный запрет на производство и потребление хлорфторуглеродов, приводящих к разрушению озонового слоя. Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка лесов и т.п.) должны быть лишь ограничены, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Разрешения, или лицензии, выдаются природопользователям, желающим закрепить юридическое право на ведение хозяйственной или иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Документ наделяет правом пользования одним видом природного ресурса (или правом на один вид воздействия на окружающую среду) в установленном месте, на конкретный срок и на определенных условиях с возможностью возобновления через некоторое время.

В большинстве постсоветских  государств выдаются специальные лицензии на пользование ресурсами недр, водо-, земле- и лесопользование, а также  разрешения на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел  охотничьих животных, вылов рыбы. В  странах Европейского союза выдача разрешения на выбросы является обязательной процедурой для всех крупных промышленных объектов и энергетических установок, а в США разрешения на выбросы  загрязняющих веществ в атмосферу  хозяйствующими субъектами осуществляются администрацией штатов при условии  достижения ими национальных стандартов качества воздуха.

Главный принцип административного  управления природопользованием —  разрешительно-запретительный. Суть его  состоит в следующем: Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Минприроды) и его органы (или другие уполномоченные властные структуры) устанавливают лимиты на пользование природными ресурсами, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов и др., и в соответствии с ними субъектам хозяйствования выдаются разрешения на природопользование (на заготовку леса (лесорубочный билет), на специальное водопользование, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.).

Ответственные работники  Минприроды и его органов или  других уполномоченных властных структур имеют право приостанавливать деятельность хозяйствующих субъектов в случае несоответствия экологическим требованиям, составлять протоколы и налагать административные взыскания на граждан  и должностных лиц за нарушения  природоохранного законодательства.

Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приведет к стремлению производителей увеличивать прибыль  за счет экономии на природоохранных  издержках, обходя указания административных органов. Поэтому необходимо создать  условия экономической невыгодности отрицательного воздействия на окружающую среду и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических методов управления. Эти методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном природопользовании и охране богатств природы. Они основаны на использовании стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. Однако успешное применение стоимостных механизмов возможно лишь при четко регламентируемой системе государственных стандартов, разработка и реализация которых осуществляется административными методами, директивно ограничивающими нерациональное природопользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законодательство, прогнозирование и планирование природопользования и природоохранной деятельности, лицензирование природопользования, нормирование качества окружающей среды, лимитирование объемов выбросов загрязнений и др.

В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешательства  государственных структур в хозяйственную  деятельность производителей, расширяется  свобода действий хозяйствующих  субъектов в реализации экологических  и производственных проектов, сужается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление (в трактовке, изложенной выше) развертывается на уровне производственного объекта и  сводится в основном к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.

На макроуровне воздействие  властных структур приобретает характер регулирования, что предполагает снижение степени "зарегламентированности" природоохранной деятельности отказ от прямого вмешательства органов государственного управления в деятельность субъектов хозяйствования, от безусловного приоритета командно-распорядительных методов и административного давления.

Регулирование природопользования, или экологическое регулирование, представляет собой систему способов и мер государственного воздействия  с целью экологизации общественного развитая, гармоничное сочетание механизмов административного управления (нормативно-правовых и организационно- хозяйственных) и экономического стимулирования. Только союз экономических и административных методов управления, исключающий прежнюю сверхрегламентацию природоохранной деятельности, способен создать действенный хозяйственный механизм природопользования.

Организационные структуры управления

Важнейшим звеном механизма  управления являются его организационные  структуры — система органов  власти и управления в области  охраны окружающей среды и природопользования. К управлению причастны все ветви  власти: президентская, представительная (законодательная), исполнительная и  судебная. Каждая из них выполняет  свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для регулирования  сферы природопользования. Организационно управление природопользованием и  природоохранной деятельностью  осуществляется посредством территориального и отраслевого принципов.

Окружающая среда как  объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе своеобразна. Объекту управления должна соответствовать  и система органов управления, отражающая, с одной стороны, целостность  природы, с другой — ее региональное своеобразие. Именно такой подход к  проблемам природопользования обеспечивается территориальным принципом управления, который реализуется в нашей  стране следующим образом.

Глава государства — президент  в соответствии с Конституцией издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся экологических  проблем), которые имеют силу на всей территории страны. Президент лично  или через создаваемые им властные структуры контролирует соблюдение экологического законодательства местными органами управления и самоуправления, а также подведомственными органами.

Парламент — Национальное собрание, являясь представительным и законодательным органом государства, определяет основные направления государственной  экологической политики, принимает  законодательные акты в области  охраны окружающей среды и природопользования, при необходимости объявляет  территории зонами экологического бедствия. В Палате представителей Национального  собрания действует Постоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончательная  форма принимаемых экологических  законов.

Правительство — Совет  Министров является центральным  органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть в республике. Он, в частности, реализует  государственную экологическую  политику: обеспечивает разработку и  выполнение экологически программ и  крупных природоохранных мероприятий; координирует деятельность министерств  и иных республиканских органов  управления в части охраны окружающей среды и природопользования; определяет направления международного экологического сотрудничества.

На местах территориальный  принцип управления реализуется  областными, городскими, районными, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а  также их исполкомами, которые несут  ответственность за состояние окружающей среды и выполнение государственных  экологических программ, прочих природоохранных  мероприятий на подведомственных территориях, разрабатывают и утверждают местные  программы охраны природы, организуют их материально-техническое и финансовое обеспечение.

Отраслевой принцип управления проявляется в осуществлении  государственного контроля за состоянием окружающей среды и принятии мер по ее охране со стороны органов специальной компетенции — отраслевых министерств и ведомств, которые уполномочены выполнять природоохранные функции.

Основным государственным  органом управления в области  охраны окружающей среды и природопользования является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды. На него возложены следующие функции:

• разработка и проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;
• комплексное управление природоохранной деятельностью в республике, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области;
• государственный контроль за использованием и охраной природных ресурсов;
• нормирование и стандартизация в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;
• лицензирование в области использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду;
• мониторинг окружающей среды;
• проведение государственной экологической экспертизы»
• обеспечение органов государственного управления, юридических лиц и населения экологической информацией; участие в создании системы экологического образования;
• взаимодействие с общественными природоохранными организациями;
• осуществление международного сотрудничества в пределах своей компетенции и др.

Подведомственными Минприроды органами управления природопользованием  на местах являются 5 областных, Минский  городской комитеты и 118 гор(рай)инспекций природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые выполняют в местном масштабе те же функции, что и головное министерство. Кроме того, они применяют меры административного воздействия к субъектам, наносящим ущерб окружающей среде (налагают штрафы, направляют представления в судебные органы и пр.).

В систему Минприроды также  входят:

• департамент гидрометеорологии — проводит мониторинг состояния поверхностных вод, атмосферного воздуха и почв, радиоактивного загрязнения природной среды;
• департамент по геологии — выполняет геологоразведочные функции, организует мониторинг состояния подземных вод, в том числе в связи с воздействием на них аварии на ЧАЭС;
• Центральный научно-исследовательский институт комплексного использования водных ресурсов (ЦНИИКИВР);
• Белорусский научно-исследовательский геологоразведочный институт (БелНИГРИ);
• Республиканский научно-технический центр дистанционной диагностики природной среды «Экомир»;
• Белорусский научно-исследовательский центр «Экология».

В число специально уполномоченных органов госуправления в области охраны окружающей среды входит ряд министерств и государственных комитетов.

Министерство по чрезвычайным ситуациям решает задачи, связанные  с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, радиоактивного загрязнения и последствий, вызванных стихийными бедствиями, производственными  авариями и катастрофами. При министерстве функционируют четыре департамента: по надзору за безопасным ведением работ в промышленности; по ядерной  и радиационной безопасности; по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской  АЭС; по материальным резервам.

Министерство здравоохранения, а конкретно — его санитарно-эпидемиологическая служба ведает вопросами гигиены  труда, осуществляет контроль за качеством питьевой воды и продуктов питания, соблюдением санитарных правил содержания улиц, дворов и иных территорий населенных пунктов.

Министерство лесного  хозяйства контролирует состояние, использование, воспроизводство и охрану лесов, осуществляет их государственный учет, ведет государственный лесной кадастр.

Министерство сельского  хозяйства и продовольствия отвечает за качество используемой для орошения воды, применение пестицидов и их воздействие  на экологическое состояние почв.

Министерство жилищно-коммунального  хозяйства осуществляет координацию  и методическое руководство деятельностью  местных органов власти по эксплуатации источников водоснабжения, канализационно-очистных систем и систем удаления и переработки  твердых отходов.

Министерство внутренних дел обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия  транспортных средств, оказывает иное содействие природоохранным органам  при осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды. В его составе имеются и подразделения экологической милиции.

Государственный таможенный комитет предотвращает вывоз  животных и растений, занесенных в  Красную книгу, препятствует незаконному  ввозу товаров, представляющих экологическую  опасность.

Государственный комитет  по имуществу занимается вопросами  учета земель, ведет государственный  земельный кадастр, контролирует использование  и охрану земель, руководит землеустроительной службой.

Управление делами президента осуществляет руководство природоохранной  деятельностью на территории национальных парков и заповедников.

Государственная инспекция  по охране растительного и животного  мира при президенте обобщает информацию о состоянии ресурсов животного  и растительного мира; обеспечивает государственный контроль за использованием охотничье-промысловых видов животных, промысловых запасов рыб и водных беспозвоночных; осуществляет рыбоохранную деятельность.

Значительную роль в организации  контроля за качеством окружающей среды и обеспечением экологической безопасности хозяйственной деятельности выполняют общественные организации и объединения: Белорусское общество охраны природа, Белорусское общество охотников и рыболовов, Белорусский социально-экологический союз, Белорусская экологическая партия «зеленых» и др.

Следует признать, что сложившаяся  в республике система управления в области охраны окружающей среды  и природопользования не обладает необходимой  гибкостью, но главное — обеспечивает в первую очередь отраслевые, а  не природоохранные интересы: одни и те же министерства совмещают производственные функции с контролем за качеством и потреблением природных ресурсов.

Многообразие горизонтальных связей на уровне региона, тесное взаимодействие природных и социально-экономических  систем обусловливают необходимость  обеспечения приоритета территориального (регионального) подхода в управлении природопользованием, расширения полномочий Советов депутатов, которые ориентировали  бы природопользователей всеми доступными методами на решение актуальных экологических проблем.

Оценивая сложившуюся  структуру управления в области  охраны окружающей среды и природопользования в целом, нельзя не отметить ее излишнюю дробность и наличие параллельно  работающих подразделений. Это приводит к размытости границ ответственности  конкретных органов, так что требуется  дальнейшее совершенствование организационной  структуры управления в целях  повышения ее действенности.

Правовое регулирование  природопользования и природоохранной  деятельности

Основой государственного регулирования  природопользования является экологическое  законодательство, обеспечивающее правовую защиту природной среды. Правовое регулирование  природоохранной деятельности и  рационального использования природных ресурсов осуществляется на базе совокупности нормативных правовых актов, к которым относятся законы, указы, декреты и директивы президента, постановления и распоряжения правительства, нормативные акты министерств и ведомств, а также международные правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения.

Началом государственного регулирования  правовых норм природопользования следует  считать принятие в 1588 г. Статута  Великого княжества Литовского. На протяжении 250 лет он был действующим  законом и составлял основу всей правовой системы. Раздел десятый Статута  «О пущах, о ловах, о бортном дереве, об озерах и лугах» включал 18 артикулов, которые не только защищали права  феодальной собственности, но и были направлены на охрану животного и  растительного мира от хищнического уничтожения.

Формирование современной  системы правового регулирования  природопользования связано с установлением  советской власти, при которой  основные виды природных ресурсов стали  общенародной (государственной) собственностью. Было принято немало административных правовых актов, сыгравших впоследствии значительную роль в природоохранной  деятельности, среди них — декреты  о земле, о лесах, о недрах, о  рыбных ресурсах, о заповедниках и  др.

Индустриализация страны, Великая Отечественная война  и послевоенное восстановление народного  хозяйства вызвали все возрастающие нагрузки на окружающую среду. Вопросы  рационального использования природных  ресурсов рассматривались под углом  зрения всемерного ускорения темпов экономического роста, а усиление их охраны отодвигалось на то время, когда  будет создан необходимый экономический  потенциал.