Механизмы управления государственным долгом

Брянская государственная  инженерно-технологическая академия

 

 

 

 

Экономический факультет

 

Кафедра государственного управления и финансов

 

 

Реферат

по дисциплине « Государственный и муниципальный долг»

на тему: Механизмы управления государственным долгом

 

    Выполнила студентка

группы ФК-402

Коваленко Т.М.

Проверила  Лисина А.Н.                                                                                           ассистент кафедры ГУиФ

 

 

Брянск – 2010

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ…..…..…..…..…..…..…..…..…..…..…..…..…..…..…..…..…..……..3

1. Понятие, содержание и методы управления государственным долгом.....4
2. Современное состояние, перспективы и проблемы погашения государственного внешнего долга РФ……………………..………………14

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….....26

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………….28

ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………………………………………30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Подавляющее число государств испытывает недостаток собственных  финансовых ресурсов для осуществления  внутренних платежей, покрытия дефицита государственного бюджета, проведения социально-экономической политики и выполнения обязательств по уже осуществлённым внешним заимствованиям. Внешние заимствования активно используют развитые и развивающиеся страны. В разных странах соотношение привлечённых и предоставленных средств неодинаково, однако практически везде, в том числе и в России, сложилась экономическая система, во многом основанная на внешних заимствованиях.

Тема настоящего реферата «Механизмы управления государственным  долгом». Целью данного реферата является рассмотрение форм и методов, составляющих механизмов управления государственным долгом. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. рассмотреть понятие, содержание и методы управления государственным долгом;
2. проанализировать современное состояние, перспективы и проблемы погашения государственного внешнего долга РФ.

В данном реферате речь пойдет об управлении государственным долгом.

 

 

 

 

 

 

 

 

1 ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

 

Многообразные формы  и пути воздействия государственной задолженности на функционирование экономики объясняют необходимость постоянного внимания со стороны правительства к проблеме регулирования государственного долга. 

Государственный долг используется как инструмент проведения стабилизационой, антициклической, перераспределительной  политики, стимулирования или сдерживания темпов экономического роста. Самая большая трудность при этом – ввиду наличия и давления особых интересов различных социальных групп – совместить самые разнообразные, а иногда и противоречивые, но все-таки взаимосвязанные цели экономической политики.

Естественно, такое обширное использование государственной  задолженности в механизме государственного регулирования экономики требует  от правительства формирования определенной стратегии для управления государственным долгом. При этом стратегия управления государственным долгом и адекватная ей стратегия финансирования дефицита государственного бюджета выступают элементами, балансирующими всю схему бюджетной стратегии в целом.

Именно эти два взаимосвязанных  элемента в значительной мере определяют конкретные масштабы проведения тех  или иных мероприятий в области  налоговой политики, политики бюджетных  расходов, объемов трансфертов и т.д. Все перечисленное свидетельствует о важности соответствующего регулирования как уже существующей, так и вновь возникающей государственной задолженности. [7]

Управление государственным  долгом может осуществляться на институциональном, техническом и экономическом (макро- и микро) уровнях в зависимости от того, что выступает объектом регулирования.

Если речь идет о законодательном регулировании, то есть разработке новых законодательных актов в этой области, пересмотре старых и т.п., то можно говорить об институциональном аспекте регулирования долга.

Если речь идет об изменении  таких параметров, как срок погашения  или доходность ценных бумаг, такое  регулирование является техническим.

Изменение объема государственного долга при проведении той или  иной макроэкономической политики, то есть воздействие различных макроэкономических показателей (например, инфляции) на величину государственной задолженности, является иллюстрацией экономического регулирования долга.

В целом от методов  и результатов такого регулирования  во многом зависит, будет ли государственный долг бременем или стимулом для экономического развития.

Категория «управление» включает совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определенного результата. Искусство управления (регулирования) состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создании условий для рационального использования применяемых методов с целью наиболее быстрого решения поставленных задач и выполнения намеченных целей.

Управление государственной  задолженностью следует понимать как в узком, так и в широком смыслах.

Управление в широком  смысле представляет одно из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. При этом если речь идет о государственном долге, возникшем в случае предоставления государством гарантий по частным кредитам, то для более точного определения необходимо упомянуть и о деятельности государства как гаранта.

Управление в широком  смысле включает в себя следующие элементы:

• формирование политики в отношении внешнего и внутреннего долга;
• установление границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов займов, необходимых для их финансирования);
• определение направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
• установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга различных программ  и пр.

Управление государственным  долгом в узком смысле представляет собой совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, операциями по обслуживанию и рефинансированию государственного долга, а также по регулированию рынка государственных ценных бумаг. [13]

Многие методы управления государственным долгом в узком смысле (например, определение оптимального срока обращения государственных долговых обязательства в зависимости от конкретного состояния экономической конъюнктуры или регулирование доходности обращающихся ценных бумаг и т.п.) представляют собой сложную финансово-техническую проблему, исследуемую в работах о рынке ценных бумаг.

Осуществление мероприятий  по управлению государственным долгом (как в широком, так и в узком  смысле) требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования государственной задолженности.

В частности, в Российской Федерации функции по управлению государственным долгом возложены на Министерство финансов РФ в лице Казначейства, Центральный банк РФ, а также Счетную палату РФ. Однако, как Минфин, так и ЦБ не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга [9].

Таким образом, в процессе управления государственным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:

• непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств (сфера ответственности Казначейства Министерства финансов РФ);
• обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению (сфера ответственности ЦБ РФ);
• контроль за состоянием государственного долга (сфера ответственности Счетной палаты РФ).

Выплата доходов  по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Могут также использоваться методы реструктуризации и рефинансирования государственного долга. Для достижения эффективности государственного кредита используют также такие меры управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов. Они предназначены для ослабления долгового бремени на государственный бюджет.

Рефинансирование – выпуск новых займов с целью привлечения финансовых ресурсов для погашения имеющейся задолженности.

Рефинансирование активно  применяется при выплате процентов  и погашений по внешней части  государственного долга. Однако непременным  условием предоставления новых займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.

Реструктуризация – это погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы основного долга.

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам.

Еще возможен обмен основной части облигаций на облигации  другого выпуска, покрывающих не всю сумму долга, но имеющих высокую обеспеченность, а также досрочный выкуп облигаций у кредиторов со скидкой.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже  выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Однако возможна и обратная операция – уменьшение срока действия государственных ценных бумаг.

Унификация государственных  займов обычно проводится вместе с  консолидацией, но может быть проведена и вне ее. Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита. [15]

В исключительных случаях  правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.

Отсрочка погашения  займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. Отсрочка погашения внешних займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При этом отсрочка погашения долга может и не повлечь приостановку выплаты процентов по нему.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему государственному долгу). Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей. Важной является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение в экономике, состояние денежного обращения, уровень доходности и сроки действующих займов, предоставляемые льготы кредиторам и многие другие факторы.

Изготовление, хранение и рассылка облигаций государственных  займов возложены на соответствующие  подразделения министерства финансов, реализация ценных бумаг государства  – на банковскую систему. Банки свободно продают и покупают облигации государственных займов все рабочие дни, кроме периода со дня проведения тиражей выигрышей по день получения официальной таблицы. Накануне тиража имеющиеся облигации опечатываются, по получении официальной таблицы выигрышей они проверяются специальной комиссией. Выигравшие облигации изымаются из дальнейшего обращения, выигрыши по ним зачисляются в доход бюджета. На следующий день возобновляются операции по купле и продаже облигаций выигрышных займов. Операции с облигациями процентных займов и казначейскими обязательствами проводятся постоянно. [9]

Внешние облигационные  займы на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионное вознаграждение. Межправительственные займы обычно являются безоблигационными. Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях (уровень процента, валюта предоставления и погашения займа, другие условия).

Ключевыми методами регулирования государственного долга являются:

1. Оптимизация государственных заимствований.

Данный подход представляет собой программу по оптимизации  заимствований, в рамках которой  осуществляется маневрирование внутренними  и внешними займами. Оптимизация касается не только формирования долга, но и его обслуживания, включая такие меры, как:

• обеспечение эквивалентности текущих долгов и будущих налогов;
• сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания;
• реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования;
• проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга;
• осуществление операций по выкупу дорогих выпусков ГКО за счет средств, привлеченных при размещении евробондов.

2. Удлинение государственного внутреннего долга.

Данный метод является одним из ключевых в системе управления государственным долгом и связан с процессом замещения «коротких» и «дорогих» долгов на «длинные» и «дешевые». Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств и снижение доходности по государственным ценным бумагам.

3. Реструктуризация задолженностей бюджету экономических субъектов (предприятий и организаций).

Этот метод в нормальной экономической ситуации должен применяться  ограниченно (индивидуально). Однако сложная  экономическая ситуация в реальном секторе обусловливает необходимость  активного использования данного метода, чтобы не допустить полной остановки стагнирующего реального сектора производства, поскольку долги многих предприятий сейчас значительно превышают годовые объемы реализации продукции и перешли в категорию «безнадежных».  
Сложность использования метода связана с тем, что списание или прощение долгов со стороны государства подрывают государственную налоговую и финансовую политику. К числу ключевых составляющих относятся:

• ускоренная процедура банкротства;
• обращение взыскания на дебиторскую задолженность должников бюджету;
• пересчет пеней и отсечение долгов на определенную дату.
4. Контроль за заимствованиями субъектов РФ.

В настоящее время  регионы активно проводят политику заимствований, однако многие из них  зачастую не в состоянии платить  по уже имеющимся обязательствам. Неконтролируемый рост региональных заимствований приводит к росту дефицита расширенного правительства (включающего в себя федеральное правительство и местные органы власти, а также все государственные внебюджетные органы).  
Это обусловливает необходимость выработки эффективных способов и решений по обеспечению контроля за данным процессом со стороны федерального центра.

5. Временная передача имущества предприятий-должников в управление государственных органов.

Данный подход должен применяться в тех случаях, когда имеется возможность извлечения с помощью этого имущества доходов, которых может хватить для погашения задолженности. Сложность его использования связана с неотработанностью правового механизма временной передачи собственности (имущества) в управление другим собственникам при сохранении правосубъектности настоящего его владельца. Однако у московского правительства такой опыт имеется.

6. Продажа дебиторской задолженности на федеральных и региональных аукционах. 
   Реализация этого подхода связана с необходимостью разработки и внедрения в практику механизма продажи коммерческим банкам «плохих» долгов их клиентов на открытых торгах, путем прямых переговоров с потенциальными покупателями, путем обмена долгов на акции должников, в крайних случаях – банкротства и ликвидации должников.
7. Покупка государством «плохих» долгов.

В данном варианте государство  обменивает долги по сниженной цене на свои долгосрочные облигации. При этом должны приниматься во внимание приоритеты структурно-инвестиционной политики.

8. Проведение взаимозачета долговых требований и обязательств. 
   Система методов управления государственным долгом в силу многоплановости объекта имеет внутренние связи. Реализация каждого метода затрагивает и другие, что требует их применения не в разорванной схеме, а в системе, способной обеспечить малозначимость негативных последствий одних методов и мультипликативный эффект от действия других.  
   Для управления долгом целесообразно использовать методы разработки современных бизнес-планов, построенные на объективных законах движения средств, их оборота и возвратности. Такой бизнес-план должен формироваться для отдельных видов (сегментов) государственных заимствований. [13]

Целью управления государственным  долгом являются выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема долга на экономически безопасном уровне. Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста.

Ниже будет  рассмотрено современное состояние  в области государственного долга РФ, а также перспективы его погашения.

 

 

2 СОВРЕМЕННОЕ  СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПОГАШЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНЕШНЕГО ДОЛГА

 

В последние  годы, благодаря благоприятной конъюнктуре  мировых сырьевых рынков, а также  грамотной политике правительства в монетарной и фискальной сферах, добившись также существенных улучшений в отношениях с Западом, долговое бремя России значительно сократилось. Оно снижается как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП, в то время, как обслуживание внешнего долга осуществляется исключительно за счет внутренних ресурсов, при этом если раньше долговые выплаты связывали всю экономику страны и являлись для нее непосильным грузом, то теперь благодаря гибкой фискальной политике они не являются столь обременительными; правительство может себе позволить производить досрочные выплаты по долгам и расходы на другие секторы экономики.

Под государственным внешним долгом понимаются долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженные в иностранной валюте.

Государственный внешний долг Российской Федерации включает следующие задолженности[13]:

1. Задолженность официальным кредиторам, т.е. коммерческим банкам западных стран, которая регулируется Парижским клубом, который объединяет официальных представителей основных стран - международных кредиторов.
2. Кредиты, предоставленные коммерческими банками западных стран, регулируемые Лондонским клубом, который объединяет банкиров-кредиторов на неофициальной основе.
3. Задолженность различным западным коммерческим структурам по фирменным кредитам, связанным с поставкой товаров и оказанием услуг.
4. Задолженность международным финансовым организациям (МВФ, МБРР и ЕБРР).
5. Долги СССР странам – бывшим членам СЭВ.
6. Еврооблигационные займы.
7. ОВГВЗ (облигации внутреннего государственного валютного займа).
8. Кредиты Центрального банка РФ.

Внешний долг России состоит  из двух частей:

1. Долг бывшего СССР, который приняла на себя Россия после распада СССР.
2. Новый долг России, который формировался в основном после 1992 года.

В целом структура  внешнего долга, принятого на себя Россией  в качестве правопреемницы бывшего  СССР, представлена на рисунке 1.

 

Рисунок 1 – Структура внешнего долга, принятого от бывшего СССР.

Структура нового российского долга представлена на рисунке 2. Данные приведены по состоянию на 1 февраля 2010 года. [20]

 

Рисунок 2 – Структура российского внешнего долга на 1 февраля 2010 года.

 

Структура внешних заимствований за период с 1 января 2008  по 1 февраля 2010гг. представлена в приложениях 1-4. [20]

Внешний государственный долг России на 1 января 2010 года уменьшился на 3 млрд. долларов и достиг 37641 млн. долларов. В 2009 году на 1 января внешний государственный долг РФ составлял 40,6 миллиарда долларов.

В начале февраля 2008 года Россия полностью погасила внешний долг Международному банку экономического сотрудничества (МБЭС) в размере 118,4 миллиона долларов. Кроме того, в 2007 году Минфин досрочно погасил долг перед США в объеме 343 миллиона долларов и принял решение о погашении долга бывшего СССР в 470 миллионов долларов перед Объединенными Арабскими Эмиратами.

Задолженность по еврооблигационным займам в 2010 году снизилась до 26,2 млрд. доллраров по сравнению с 27,7 млрд.долларов в 2009 году.

В 2000 г. Российской Федерации  удалось договориться с Лондонским клубом о списании 1/3 задолженности бывшего СССР. Это была успешная операция, которую не удалось осуществить с Парижским клубом. Оставшиеся 2/3 задолженности Лондонскому клубу были переведены в еврооблигации согласно Постановлению Правительства РФ от 23.06.2000 г. № 478 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов» [5], и таким образом задолженность Лондонскому клубу больше не выделяется в статистике.

В общем объеме долговых обязательств по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, основной объем долга составляют обязательства перед странами-членами Парижского клуба кредиторов. К обязательствам Российской Федерации перед Парижским клубом кредиторов относится задолженность по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованными правительственными страховыми организациями. За период с 1 января 2005 г. по 1 июля 2006 г. задолженность перед Парижским клубом кредиторов была снижена на 23,2 млрд. долл. или практически в 2 раза.

Россия перестала быть страной-дебитором клуба ровно  через 8 лет после финансового  кризиса 1998 года и достигла цели, поставленной правительством РФ и впервые сформулированной в «Долговой стратегии Российской Федерации на 2003-2005 годы», т.е. досрочной выплаты «наиболее крупной, политически значимой и сложно управляемой категории государственного внешнего долга - задолженности перед Парижским клубом кредиторов».

Погашение реструктуризированных  в рамках Парижского клуба долговых обязательств прошло в два этапа - в июле-августе 2005 года была досрочно погашена задолженность на общую сумму 15 млрд. долларов, а 21 августа 2006 года Внешэкономбанк перевел 23,7 млрд. долларов в счет полного погашения долга РФ перед странами-членами Парижского клуба кредиторов. Платеж состоял из досрочной выплаты 22,3 млрд. долл., в том числе 1 млрд. долл. составляла премия странам-кредиторам за то, что они досрочно согласились принять долги. Большая часть премии (700 млн. долл.) досталась Германии. Остальные 300 млн. долл. поделили Франция, Нидерланды и Великобритания.

Таким образом, Россия полностью  рассчиталась по реструктурированному долгу бывшего СССР. Как утверждается в пресс-релизе Минфина, общая экономия средств федерального бюджета на процентных платежах за период до 2020 года превысит 12 млрд. долл. за счет досрочного погашения.

Задолженность перед странами-членами Парижского клуба уменьшилась с 1,4 млрд. долларов до 0,9 млрд. долларов. Задолженность перед странами, не входящими в Парижский клуб, в 2009-2010гг. изменилась незначительно.  За этот период произошло снижение данной задолженности на 1 млрд. долларов (с 1,9 млрд. долларов  в 2009 году до 1,8млрд. долларов в 2010 году). Такое же изменение произошло с объемом задолженности перед странами, входившими в бывший Совет экономической взаимопомощи, на 1 января 2010 года эта задолженность составила 1,3 млрд.долларов, что на 1 млрд.долларов меньше, чем в 2009 году.