Местное самоуправление Украины

Оглавление

                                             Введение

Создания суверенного  правового демократического и социального  Украинского государства происходит вместе со становлением гражданского общества. Одним из важнейших элементов  взаимосвязи государства и общества есть местное самоуправление - общественно-политический и правовой институт, который приобретает все большего значения как демократическая форма организации публичной негосударственной власти на местах.

Статья 7 Конституции  Украины говорит о том, что  в Украине признается и гарантируется местное самоуправление.

Вопросом местного самоуправления посвященный раздел 11 Конституции  Украины. Статья 140 Конституции Украины  определяет местное самоуправление как право территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселков и городов - самостоятельно решать вопроса местного значения в рамках Конституции и законов Украины.

Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной  в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельского, поселкового, городского совета и их исполнительные органы.

В нынешнее время тема местного самоуправления в Украине  есть очень актуальной, так как  от успешного его развития во многом зависит будущее нашего государства. Поэтому местное самоуправление привлекает к себе внимание. Общественное отношение в сфере осуществления территориальной общиной власти на местах стало объектом рассмотрения в работе.

Целью исследования в  работе было изучения так называемого института самоуправления в Украине. Исходя, из этого я поставил перед собою такие исследовательские задачи:

1. Проследить исторический  путь становления идей местного  самоуправления в Украине.

2. Рассмотреть действующую  систему самоуправления в Украине.

3. Осветить существенные  проблемы, которые возникают при  осуществлении самоуправление.

4. Проанализировав состояние  местного самоуправления в нынешнее  время, сделать выводы относительно  его дальнейшего развития.

Для достижения поставленных задач было изучено законодательство Украины относительно местного самоуправления, рассмотренная соответствующая научная литература, статьи в периодических изданиях. При написании работы основным источником было, конечно ж, законодательство, как украинское, так и международные правовые акты. Они являются основной базой для исследования темы, так как именно они определяют осуществления на практике определенных функций и задач самоуправления.

Основной правовой базой  исследования стали Конституция Украины, Законы Украины "Про местное самоуправление в Украине", "О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских председателей ", "Про местные государственные администрации".

1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ

Идеи  местного самоуправления основываются на давних самобытных и самоуправляющихся  традициях украинского общества, которые берут свои истоки еще  из времен существования территориальной  соседской общины. Местное самоуправление развивалось в разных формах и под влиянием разнообразных факторов. В частности, Киевская Русь имела достаточно развитую к тому времени городскую систему, основной чертой которой было общественное самоуправление. Развитию и процветанию Киевской Руси оказывали содействие местные княжества, хотя в дальнейшем расширения автономии привело к распаду государства.

Важным шагом в развития самоуправления не только в Украине, но и во всей Европе было распространения  Магдебургского права - права городов  на самоуправление. Это приводило  к экономическому возрастанию регионов. Впервые на Украине это право приобрели города Галицко-Волынского княжества в 1339 году. В 16-17 веке Магдебургское право получили большинство городов Украины. Оно регулировало такие сферы:

• устанавливало порядок выборов;
• определяло функции органов самоуправления, суда, купеческих объединений, цехов;
• решало вопросы связанные с торговлей, опекой, наследованием;
• определяло наказания за преступления;
• узаконивало неравенство в правах, в зависимости от пола, происхождения, вероисповедания.

К сожалению, в 1831 году украинские города были лишены права на самоуправление. Магдебургское право было ликвидировано  Указом Николая 1. В Киеве оно было ликвидировано в 1835 году.

Своеобразных форм приобретает  местное самоуправление во времена существования Украинского казацкого государства, которое было обусловлено его полково-сотенным устройством (XVІІ-XVІІІ ст.). Полки и сотни одновременно были воинскими и административно-территориальными единицами и пользовались военно-административным самоуправлением.

После подписания в 1654 г. договора между Украиной и Московским государством начинается процесс постепенной  ликвидации украинских форм местного самоуправления.

В Украине вводится комендантская  система, которая предусматривала  административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления со стороны русских комендантов.

В дальнейшем в Украине  устанавливались общеимперские  формы местного самоуправления. После  земской реформы в 1864 г. вводится региональное самоуправление (земские  собрания на уровне губернии).

В 1870 г. была осуществлена реформа местного самоуправления, которая  предусматривала создание городских  дум и их исполнительных органов - управ, во главе с городским председателем.

В 17-18 веках появились  учения про природные права общества, в соответствии с которыми оно будет равной и независимой от государства частью мира. Таким образом, теоретики природного права увидели в местном самоуправлении самостоятельную форму публичной власти, полем деятельности, которой были местные дела, интересы, которые поднимают териториальные общины.[4,c.6 ]

В Украине идеи местного самоуправления в их природно-правовой интерпретации пропагандировались такими общественно-политическими  деятелями, как Н. Драгоманов, И. Франко, М. Грушевский, а также украинскими народниками конца 19 - начала 20 века. Так, в программе Российско-украинской радикальной партии, созданной в 1890 году под идейным влиянием М. Драгоманова, одним из главных задач партии рядом с обеспечением основных прав человека указывался на необходимость достижения автономии территориальных общин.

Идея децентрализации  власти и поиска соответствующих  форм местного самоуправления были ведущими в творчества большинства представителей прогрессивной украинской интеллигенции  того времени. Популярность идеи децентрализации власти среди украинских ученых и политиков имела свои объективные причины. Во-первых, это была своеобразная реакция на чрезмерную централизацию, которая существовала в условиях Русской империи. Во-вторых, децентрализация считалась мерой, которая отворачивает от возможного авторитарного перерождения власти в условиях независимой Украины. И, в-третьих, в самый раз "в конце 19-го начала 20-го веков в некоторых развитых странах состоялось реформирования механизмов в осуществлении публичной власти на основаниях реального местного самоуправления, которое не могло не отразиться на позициях украинской политической мысли. Практические проблемы конституционно-правового развития местного самоуправления в Украине возникали, главным образом, во время его становления конституционным государством. Первая попытка такого становления относится к временам казацкого государства, где изобиловали идеи децентрализации и созданию Конституцию П. Орликом в 1710 году. В этой Конституции в характерных для того времени формулах обобщается практика местного самоуправления и устанавливаются нормы обращения. Понятно, что тогдашнее местное самоуправление нельзя приравнивать с современным, но фактом есть то, что Конституция 1710 года уделяет ему внимание.

Со временем практические проблемы конституционно-правового развития местного самоуправления в Украине возникли в связи с формированием конституционной системы УНР.

В широко известных ныне Универсалах Украинского Центрального Совета (1917-1918 гг.), что заложили основы украинской государственности, значительное внимание отводилось вопросом местного самоуправления как составной части нового демократического конституционного порядка.

Так, в 3-му Универсале ЦР речь шла о демократизации и расширении прав местного самоуправления как органов высочайшей административной власти на местах". Появление 4-го Универсала в секущие 1918 г. прибавила к действующей системе местного самоуправления еще и "Совета рабочо-сельских и солдатских депутатов".

"В провозглашенной  29 апреля 1918 г. Конституции УНР закреплялась определенная система местного самоуправления, которую соответственно ее ст. 5 составляли "земли, волости и общины", а их отношения с государством строились по принципу: "не поднимая единой своей власти, УНР предоставляет своим землям, волостям и общинам право широкого самоуправления, придерживаясь принципа децентрализации".[4,c.17]

Политические режимы, которые выступали правопреемниками УНР 1918 года (Гетьманат, Директория), так  или иначе, использовали идеи местного самоуправления, как с политической, так и с законодательной целью. Идея широкого самоуправления возрождается до конца 1920 г., когда обрабатываются два официальных проекта Конституции УНР. В этих проектах местное самоуправление включало систему общин, волостей, уездов и высших единиц самоуправления. На уровне общин и волостей выборы в органы самоуправления были прямыми.

Но, несмотря на это, Центральный  Совет испытал поражение, одной  из главных причин которой было отсутствие административного аппарата.

Итак, конституционные акты и проекты 1914-1920 гг. с их организацией местного самоуправления не воплотились в жизнь - в ноябре 1920 г. УНР прекратило свое существование, но они имеют определенное значение для обогащения современной конституционной теории местного самоуправления, опыта муниципального строительства.

После установления на востоке  Украины большевистского режима в 1917-1920 гг. система местного самоуправления была ликвидирована. На украинских землях, оккупированных после первой мировой  войны Польшей, Чехословакией и Румынией, местное самоуправление в разнообразной мере сохранилось, но везде оно находилось под контролем колониальной администрации. В годы второй мировой войны и на этих землях местное самоуправление было ликвидировано фашистскими оккупантами.

В Украинской ССР после победы большевиков власть на местах формально перешла к местным Советам рабочих, крестьян и солдатских депутатов, которые выступали органами диктатуры пролетариата, а со временем - местными органами власти социалистического государства.

Исторический опыт работы местных Советов, например 20-30-х лет, свидетельствует о том, что по своему правовому статусу эти Советы и их исполком были инстанциями единого централизованного аппарата самоуправления и не могли выполнять функции местного самоуправления в следствии отсутствия самостоятельности как материально-хозяйственной, так и управленческой. Советы были чисто государственными структурами с жестким вертикальным подчинением.

После принятия Конституции  УССР (1937 г.) происходит переименования Советов рабочих и других депутатов в Совет депутатов трудящихся, а с принятием Конституции УССР 1978 г. - последних у Совета народных депутатов. Переименования Советов не сделало их ближе к европейским требованиям: сохранилась все та же иєрархическая пирамида Советов - от местных к Верховной раде УССР, которое при этом ничего не решали и были лишь фасадом для территориальной вертикали всевластного партийного аппарата.

В советской науке  и практике термин "местное самоуправление" до конца 80-х лет не употреблялся. Только в начале 1990 г. под влиянием перестройки был принятый закон СССР "Об общих принципах местного самоуправления и хозяйства в СССР". [4,c.20]

Соответственно этому  закона система местного самоуправления включала Советы народных депутатов  и органы территориального общественного самоуправления. При этом Советы определялись как главная инстанция этой системы. Вместе с тем они остались элементом централизованной системы органов государственной власти, где продолжал действовать принцип демократической централизации. Изменения в законодательстве про местные Совета не были подкреплены соответствующими поправками в Основном Законе - Конституции.

Начало реального построения местного самоуправления в Украине  было положено принятием Верховной  радой Украинской ССР Декларации о государственном суверенитете Украины, которая провозгласила распределение власти по демократическому принципу на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно местные Советы могут быть только негосударственными представительными органами местного самоуправления. А уже 7.12.1990 г. Закон УССР "Про местные советы народных депутатов УССР и местное самоуправление' провозгласил демократические принципы местного самоуправления.

26.03.1992 г., в связи с  учреждением в 1991 г. института  Президента Украины как главы государства и исполнительной власти, был принят новый Закон Украины "Про местные Совета народных депутатов и местное и региональное самоуправление'.

Дальнейшее развитие самоуправления в новейшей истории  Украины связанное с идейными противоречиями политических сил в стране, которые углубляются экономическим кризисом. Но все же компромиссы были найдены и 21.05.1997 г. был принятый закон Украины "Про местное самоуправление". Но теперь, в отличие от предыдущих, он уже подкреплен и защищен Конституцией Украины 1996 года, который дает возможность надеяться только на дальнейшее закрепление и осуществления принципов самоуправления на практике.

2 СИСТЕМА САМОУПРАВЛЕНИЯ  В УКРАИНЕ

2.1 Органы местного  самоуправления.

Прежде чем рассматривать систему самоуправления, нужно указать основные основы, на которых оно осуществляется:

• народовластие;
• законность;
• гласность;
• коллегиальность;
• объединения местных и государственных интересов;
• выборность;
• правовая, организационная и материально-финансовая самостоятельность в границах полномочий, определенных нынешним и другими законами;
• подотчетность и ответственность перед территориальными общинами их органов и должностных особ;
• государственная поддержка и гарантия местного самоуправления;
• судебная защита прав местного самоуправления (ст. 4 Закона Украины "Про местное самоуправление в Украине").[10,c.1]

Систему местного самоуправления можно рассматривать как полный механизм осуществления власти на местах, механизм, который обеспечивает реализацию функций местного самоуправления.

Структура местного самоуправления самостоятельно определяется территориальной общиной  или представительным органом местного самоуправления в границах, предусмотренных  Конституцией Украины и действующим  законодательством. Структура местного самоуправления какой-нибудь территориальной самоуправляющейся единицы включает:

• соответствующую территориальную общину, которая решает вопросы местного значения с помощью форм прямого волеизъявления граждан;
• представительный орган местного самоуправления (сельский, поселковый, городской совет);
• соответствующего сельского, поселкового, городского председателя;
• исполнительные органы местного самоуправления;
• городские советы, которые создаются в городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета;
• районного и областного совета, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов;
• органы самоорганизации население.

Первичный субъект в  структуре местного самоуправления - так называемые территориальные общины жителей села или города, которые решают вопросы местного значения по форме прямого волеизъявления:

• городской референдум;
• выборы депутатов соответствующего местного совета и предусмотренных законом должностных лиц местного самоуправления;
• общие сборы граждан по месту проживания;
• коллективные и индивидуальные обращения жителей города к органам и должностных лиц местного самоуправления;
• общественные слушания;
• участие в работе органов городского самоуправление и работа на выборных должностях городского самоуправления;
• другие, не запрещенные законом формы.

 Предметом местного  референдума может быть любой  вопрос, отнесенный законом к  ведению местного самоуправления. Решения , принятое местным референдумом, не требует какого-нибудь утверждения государственными органами и оно обязательно к выполнению соответственно Советом, местными органами государственной исполнительной власти, предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами, если оно не противоречит закону.

Общие сборы граждан  созывают в населенных пунктах по месту жительству, которые не являются самостоятельными административно-территориальными образованиями.

Конституционное закрепление  права территориальных общин  на непосредственное участие в местном  самоуправлении отвечает современным мировым политическим и научным стандартам и пониманиям о демократии.

Местное самоуправление может эффективно функционировать  лишь при условии оптимального объединения  непосредственной и представительной демократии. Согласно с ст. 140 Конституции Украины, местное самоуправление осуществляется территориальной общиной как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

В Украине к этим органам  относятся сельские, поселковые, городские  Совета, состоящие из депутатов, избранных на основе общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования, а также районные и областные Советы, устанавливая общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов.

Сельские, поселковые и  городские совета называют вторичным субъектом самоуправления, которые подотчетны и подконтрольны территориальным общинам. Советы решают все вопросы, которые касаются местных интересов и потребностей территориальных коллективов и соответственно наделенные полномочиями в рамках компетенции территориального коллектива.

Их юридическое назначение и функции множественные:

• они являются самоуправляющимися органами, созданными территориальными общинами для решения и управление делами общин;
• они выступают и как органы государственной исполнительной власти, осуществляя делегированные им государством полномочия;

• вместе с тем они хозяйственные субъекты, которые реализуют от лица населения административно-территориальных единиц полномочия собственника относительно эффективного управления, использования и распоряжения надлежащего им коммунального имущества.

Конституция Украины  радикально изменила природу этих Советов: они признаются представительными  органами местного самоуправления. Это  означает, что они перестали быть звеном государственного механизма и не входят в систему органов государственной власти. Советы поднадзорные им в вопросах соблюдения Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета министров Украины и председателей местных государственных администраций, а также подконтрольные по вопросам осуществления делегированных законом полномочий органов исполнительной власти. Советы не принадлежат один другому, их полномочия определяются законом, и в рамках этих полномочий они самостоятельные.

Таким образом, можно  выделить 5 групп вопросов, которые, в соответствии с Конституцией и Законом Украины "Про местное самоуправление", правомочные рассматривать и решать сельского, поселкового и городского совета:

1. Вопрос самоорганизации  Совета и формирования его  органов.

2. Вопрос организации и функционирования системы местного самоуправления.

3. Вопрос экономического  и социального развития территории, бюджета, управления коммунальной  собственностью.

4. Осуществления контрольных  функций.

5. Другие вопросы.

"Сельский, поселковый, городской, районный в городе совет проводит свою работу сесийно. Совет в границах своих полномочий принимает нормативные и правовые акты в форме решений.

Для изучения, предыдущего  рассмотрения и подготовки вопросов, которые принадлежат к ее ведению, осуществления контроля за выполнением решения совета, ее исполнительного комитета, совет создает постоянные комиссии по числа депутатов совета на срок ее полномочий в составе председателя и членов комиссии." [10,c.3]

Депутаты сельского, поселкового  и городского Совета избираются каждые 4 года и осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Вместе с тем происходит избрания территориальной общиной председателя Совета. Он есть главным должностным лицом соответствующей общины и не может совмещать свою служебную деятельность с другой должностью, заниматься предпринимательством. Председатель не может быть депутатом какого-нибудь Совета, но на него распространяются полномочия и гарантии депутатов Советов. Председатель возглавляет исполнительный комитет соответствующего Совета и председательствует на его заседаниях. Он представляет территориальную общину в отношениях с другими территориальными общинами, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. В границах своих полномочий сельский, поселковый, городской председатель выдает распоряжения.

Исполнительные комитеты (а также отделы и управления) есть исполнительными органами сельских, поселков, городских, районных в городах  советов. Они подконтрольные и подотчетные  соответствующим Советам, а также органам исполнительной власти в вопросах делегированных полномочий. Исполнительный комитет совета избирается соответствующим советом на срок его полномочий в составе соответственно сельского, поселкового, городского председателя, районного в городе совета - главы соответствующего совета, заместителя председателя по вопросам деятельности исполнительных органов совета, управляющего делами (секретаря) исполкома, секретаря совета по должности, а также руководителей отделов, управлений и других исполнительных органов совета, других лиц.

Функции исполнительного  комитета:

• предварительно рассматривает проекты местных программ развития и других решений, которые вносятся на рассмотрение соответствующего совета;
• координирует деятельность отделов, управлений и других исполнительных органов власти, предприятий, учреждений и организаций, которые принадлежат к коммунальной собственности соответствующей территориальной общины, заслушивает отчеты о работе его руководителей;
• имеет право изменять или отменять акты подчиненных ему отделов, управлений, других исполнительных органов совета, а также их должностных лиц.

Основной формой работы исполнительного комитета есть его  заседания.

Сельский Совет может  решить не создавать исполнительный комитет, если Совет представляет общину, которая насчитывает до 500 человек.

Существуют также Советы на уровне области и областного района, который есть самостоятельным звеном в системе органов местного самоуправления. Они представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов. Эти Советы формируются путем выборов каждые 4 года. Председатель избирается на внутренних выборах соответствующего Совета и возглавляет исполнительный аппарат Совета. Областные и районные Советы отличаются от сельских, поселковых и городских тем, что не имеют исполнительных комитетов. Соответствующие полномочия делегируются им областной, районной государственной администрации. Основные функции областного и районного Совета: утверждения программ социально-экономического и культурного развития и контроль за их выполнением; утверждения районных и местных бюджетов.

Итак, выборные органы местного самоуправления характеризуются тем, что они: а) избираются населением, непосредственно  ему подотчетные и подконтрольные; б) высказывают интересы и в своих  действиях выступают от лица соответствующей территориальной общины, подчиняясь только закону.

2.2 Исполнительная власть на уровне области, района, города Киева и Севастополя.

Исполнительную власть на местах представляют государственные  администрации на уровне области, района, города Киева и Севастополя. Это делает исполнительную власть более демократической и оперативной. Государство делегирует часть своих полномочий местным администрациям, которые, в сущности, держат управление регионами в своих руках и играют важнейшую роль в социально-экономической, политической, культурной, производственной сферах соответствующей территории. Их статус определяется Конституцией и Законом Украины "Про местные государственные администрации".

Средство формирования государственных администраций существенно отличается от формирования местных Советов и их председателей. Председатель местной государственной администрации назначается и освобождается из должности Президентом Украины за представлением Кабинета министров Украины. После этого председатель самостоятельно формирует административный аппарат местной государственной администрации. При этом для назначения на должность первого заместителя председателя необходимое согласие Премьер - министра Украины; заместителей - согласования соответствующего вице-премьер министра.

"Согласно ст. 119 Конституции  Украины основными задачами местных  госадминистраций есть:

• выполнения Конституции Украины и всех других нормативно-правовых актов;
• выполнения разнообразных государственных и региональных программ;
• подготовка и выполнения соответствующих бюджетов;
• взаимодействие с органами местного самоуправления;
• реализация других полномочий.

Так как государственные  администрации это не выборные органы, срок осуществления ними своих полномочий неограниченный. Это решает Президент Украины, перед которым ответственный председатель местной администрации. Государственная администрация в лице ее председателя подотчетна и подконтрольна Кабинету министров Украины и соответствующему Совету, который делегирует часть своих полномочий государственной администрации.

Несмотря на то, что  областные и районные администрации  наделены равными функциями и  полномочиями, государственная администрация  на уровне области все же стоит  выше в вертикале исполнительной власти на местах, так как районы и составляют область, и во многом зависят от областной госадминистрации. Это, прежде всего финансовая поддержка из областного бюджета, внедрения социально-экономических программ развития и др.