Местное самоуправлние – проблемы и перспективы

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

1 Понятие местного самоуправления

Одной из основ конституционного строя  Республики Казахстан, определяющей организацию  управления на местном уровне наряду с местным государственным управлением, осуществляемым местными представительными и исполнительными органами, является закрепленное в статье 89 Конституции Республики Казахстан признание местного самоуправления, обеспечивающее самостоятельное решение  населением вопросов местного значения.

Ситуация вокруг законодательного обеспечения местного самоуправления достаточно сложная. Начиная с 1996 года, Правительством Республики Казахстан вносились ряд законопроектов, однако до сих пор отдельный специальный закон не принят. Главными причинами этому можно назвать концептуальную неопределенность, отсутствие четко выработанной  модели местного самоуправления, которая была бы приемлема для реального внедрения в Республике Казахстан.

Для осуществления конструктивного  управления становлением и развитием  местного самоуправления необходим понятийный аппарат, отвечающий объективной реальности, построение которого невозможно без понимания природы местного самоуправления.

Современная наука установила, что  самоорганизация – это объективное  явление любой материи. Для социальных систем это свойство проявляется в виде самоорганизующихся, самоуправляемых сообществ. Тогда самоуправляемое сообщество в рамках отдельной территории следует понимать как объективное явление жизни общества и одну из форм его самоорганизации.

Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же, как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.

Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что оно является объективным  явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же, как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества [1].

Основываясь на этой трактовке термина «местное самоуправление», есть основание утверждать, что самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития реализовалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к современным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественно полезных дел, которые было выгоднее (эффективнее) решать не всем членам сообщества (племени, рода, общины), а доверить их решение отдельным его членам.

В результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства, поэтому можно считать, что государства  «вырастали» из самоуправляемых  сообществ путем их объединения  и преобразования. Другими словами, примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Отсюда обоснованный вывод: эволюция первых примитивных форм территориального самоуправления неизбежно должна была привести к образованию государств и современных форм местного самоуправления (как властного института), сохранив при этом общественные формы самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления.

Таким образом, современное местное  самоуправление, как форма самоорганизации  населения, несет на себе как признаки государства, так и признаки общественных институтов, т.е. имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом. В двойственном характере свойств местного самоуправления находится ключ  к пониманию природы местной власти и, одновременно, это является источником непрекращающихся споров по поводу реального статуса местной власти. В зависимости от условий, от угла зрения, местное самоуправление может проявлять себя как государственный институт, осуществляя отдельные государственные полномочия, так и самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения.

«Принцип самоуправления – один из наиболее древних и  универсальных среди тех, что  применяются в управлении. Он отвечал  потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного  времени, оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастало его взаимное отчуждение с государством, усложнялись и задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления»[2, с.10].

Таким образом, государственное  управление имеет ту же природу, что  и самоуправление, а где-то даже и  производно от него, но в связи с  масштабностью и достаточно длительным периодом существования государства (независимо от его формы) со всеми  атрибутами (органы, властные полномочия, аппарат принуждения и т.д.) изначальная его сущность несколько абстрагировалась. 

С появлением государств роль и место первых примитивных  форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для местного самоуправления начался длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственном устройстве.

Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате многовекового диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства. С этой точки зрения современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главная задача которого – согласование их интересов.

В процессе формирования форм и принципов осуществления местного самоуправления определяющую роль в этом играло государственное устройство и уровень социально-экономического развития государства в целом.

На одном  этапе своего исторического развития государство подавляло местное  самоуправление путем огосударствления местной жизни. В эти периоды государство было достаточно мощным для того, чтобы, потеснив местное самоуправление, взять решение местных дел на себя. В другие периоды, когда местное самоуправление набирало силу, беря на себя решение местных, а также часть государственных вопросов, органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных вопросов. Такое перераспределение полномочий, в целом, укрепляло государство и становилось источником его преображения и развития на новом качественном уровне.

Таким образом, государство, точнее сказать, государственные  институты, при определенной социально-экономической  ситуации в конкретный исторический период либо имели тенденцию к  подавлению (сворачиванию) местного самоуправления, либо способствовали (не препятствовали) его развитию.

Эта периодичность  находит свое подтверждение на многочисленных примерах отечественного и зарубежного  исторического опыта. В настоящем  контексте мы не анализируем природу  государственных циклов развития (природу государственных кризисов). Очевидно, что их основу составляют многие факторы, но главными, по-видимому, являются периоды смены экономического порядка и государственных режимов.

С нашей точки  зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно, в социально-экономической сфере. Таким способом  государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий «сбрасывает» на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения своей жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрану правопорядка, управление государственными финансами, национальную безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и др. Всегда, когда в государстве системный кризис, выходом из него способствовало именно самоуправление. Особенно наглядно это проявилось в двадцатые годы в России, когда власть действительно ничего не могла сделать, все было отдано на нижний уровень – широчайшие полномочия местной власти были именно в 20-х годах.

Однако при  определении сущности местного самоуправления нельзя допускать другой крайности. Оно не является альтернативой сильной государственной власти. Являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе, местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства. Осуществляя решение местных вопросов жизнеобеспечения, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства. Поэтому развитое местное самоуправление является признаком сильного государства

Отсюда вытекает фундаментальное свойство местного самоуправления: государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности, то есть необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

Приведем преимущества и выгоды местного самоуправления, сформулированные авторитетом российской муниципальной школы Л.А.Велиховым в 1928 г. в работе «Основы городского хозяйства». Во-первых, местные нужды лучше и ближе всего знакомы и понятны местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное  самоуправление развивает в гражданах  самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к интенсивному развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всей  территории государства, а не стягивается  искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное  самоуправление связывает администрацию  с населением. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в  управлении, гражданин готов содействовать  ему всеми силами как своему собственному делу.

В-пятых, местное  самоуправление дает гражданам ближайшее  практическое знакомство с общественными  делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики [3, с.245].

В современном  европейском понимании, местное  самоуправление рассматривается как  определенная гарантия демократического режима. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении «… органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»[4].

Но для Казахстана и других молодых республик бывшего  СССР местное самоуправление – это не только дань демократии, это форма осуществления публичной власти, форма организации социально-экономических отношений на отдельно взятой территории, где возникают наиболее важные вопросы. Местное самоуправление - самая близкая к человеку власть. Причем у него должна быть возможность влиять на действия этой власти и чувствовать это влияние. Это власть, которая решает большинство повседневных проблем простого гражданина - от культурно-бытовых вопросов до благоустройства улиц. И от того, насколько эффективно решаются эти вопросы, судят о дееспособности всего государства в целом.

Отсюда следует, что введение местного самоуправления, основанного на всемирно признанных принципах, выгодно для Казахстана с многих точек зрения, и поэтому  центральной задачей государственного строительства должно стать формирование института местного самоуправления и, одновременно, установление такой системы сдержек и противовесов между уровнями власти, при которой были бы обеспечены гарантии местного самоуправления и, прежде всего, гарантии от вмешательства государства в процесс осуществления местного самоуправления, т. е. гарантировалось бы устойчивое развитие местного самоуправления.

Л.А. Велихов, изучая разные течения и школы, связанные  и с развитием города, и с  проблемами города вообще, сформулировал «бесспорные существенные признаки» местного самоуправления, «отличающие его от центральной правительственной власти». Стоит исключить любой из них,  местное  самоуправление в своей сущности перестает существовать.

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. При всей важности этого принципиального различия, указываемого теоретиками государственного права, нельзя не отметить, что точную и определенную границу между двумя понятиями установить трудно. Так, государства несуверенные (например, вассальные) не могут быть признаны действующими вполне самостоятельно, а с другой стороны, самостоятельность некоторых местных самоуправлений (например, графств старой Англии) может быть весьма велика.

Во-вторых, это  разграничение сфер компетенции  властей центральных и местных. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно  к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, плюс те из общегосударственных дел (квартирование войск, мировые судебные учреждения и т.п.), которые государство по закону возлагает на него.

В-третьих, это  более или менее самостоятельные  источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как  об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и обособленные средства к осуществлению своих задач (местное обложение и т.п.)

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует  местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), а посему не может абсолютно служить для разграничения двух понятий.

Эти четыре основополагающих признака с разными вариациями были использованы европейцами, записаны в разных законах и конституциях.

В 20-м столетии были предприняты серьезные попытки  закрепить местное самоуправление, создав определенную защиту от государства  путем предания ему особого статуса, защищенного международными договорами.

Примером такого международного договора может служить Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая  Комитетом министров Совета Европы в июне 1985г., которая на международном уровне закрепила гарантии местного самоуправления. Текст Европейской Хартии о местном самоуправлении опирается на гигантский опыт многовековой борьбы народов Европы за утверждение и укрепление автономии местной власти и в равной степени на многовековой опыт становления и развития многообразных гражданских институтов, независимых во всем, кроме ограничений, налагаемых законом, от государственной власти.

Еще раз подчеркнем, что проблема понимания сути и  роли местного самоуправления в судьбе страны или, другими словами, отсутствие понятной всем стратегии государственного строительства и идеологии реформ, является ключевой проблемой при переходе Казахстана к устойчивому социально-экономическому развитию.

2. Модели организации  местного самоуправления

В зависимости от того, как понимать положение местного самоуправления в государстве, можно выделить, по крайней мере, два аспекта правового подхода:

- право местных территориальных  коллективов на самоуправление  определено государством и оформлено  законодательством. В этом случае  как бы подчеркивается, что жители  не обладают  самостоятельным  независимым от государства правом на управление своей территорией, как это осуществляет государство;

• традиции  организации местного самоуправления в целом старше традиций государства. Многие государства появились на основе объединения населения в целостные нации  или явились различным по форме соединением территорий с их населением и организацией управления в нем. Можно считать, что местные территориальные коллективы и государство равны в своих прошлых и потенциальных правах и существование их вполне может не зависеть друг от друга [5].

Существование того или иного из указанных подходов обусловливает  и соответствующую систему местного самоуправления. Овчинников И.И. упомянул, что по методологии построения местного самоуправления принято различать  системы, где 1) оно дается отдельным местностям и единицам сверху, т.е. государственной законодательной властью, обыкновенно по общему плану и на общих основаниях, иногда же неохотно, медленно, после упорной борьбы, с чередованием более или менее прогрессивных и резко реакционных периодов, и 2) оно строится снизу вверх, причем государства лишь признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление крепко вросло в быт [2, с.11].

Жанузакова Л.Т. считает, что «местное самоуправление не может  быть навязано исключительно «сверху» как система, наделяемая функциями, специально принадлежащих государству, а должно возникнуть «снизу» как плод инициативы самих граждан, их стремления к самоорганизации для решения отдельных вопросов местного характера»[6].

Определим систему (подход) построения местного самоуправления, заложенную в действующей Конституции  нашей страны.

Конституция Республики Казахстан в статье 3 закрепляет положение о том, что единственным источником власти в Республике Казахстан  является народ. Народ осуществляет свою власть в различных формах: непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам, тем самым учреждая государственное управление как в целом в Республике, так и на местном уровне. Конституция Республики Казахстан четко не определяет, что местное самоуправление осуществляет управленческую деятельность. Однако логика структуры Конституции и названия соответствующего ее раздела позволяет сделать вывод, что, согласно п.2 ст.89 Конституции РК местное самоуправление, осуществляемое населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления есть уменьшенная копия реализации власти народа в Республике Казахстан согласно п.2 ст.3 Конституции, но только на местном уровне. Также можно сопоставить п.1 ст.3 и п.1 ст.89 Конституции РК. Если п.1 ст.3 признает народ единственным источником государственной власти, то п.1 ст.89 признает за местным населением право самостоятельно решать вопросы местного значения.

Исходя из формулировки статьи основного закона, можно сделать  вывод, что право на самостоятельное решение вопросов местного значения является по своей природе естественным правом человека и сообщества его компактного проживания. В ст.89 закреплено, что «в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Сапаргалиев Г.С., выделяя среди методов конституционно-правового регулирования метод признания, считает его исходящим из объективного фактора – законодательного  признания естественных прав человека.  Государство именно признает естественные права человека, а не дозволяет. В пункте 2 статьи 12 Конституции Республики Казахстан записано: «Права   и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов». Признание как метод правового регулирования также характеризует демократический и гуманный  характер конституционного права [7]. Поэтому, наряду с признанием естественных прав человека, необходимо говорить и о наличии естественных прав населения или объединения людей. Естественные права возникают у человека в связи с его рождением таковым. Тогда естественное право самостоятельно решать вопросы у объединения людей  возникает в силу появления этого объединения, ведь, как признано, люди на заре зарождения социальной организации жизни объединились именно для достижения общих целей, для решения своих общих интересов. И можно  считать, что  если сегодня существует группа компактно проживающих людей, то существует ее право самостоятельно решать вопросы местного значения, а местное самоуправление, как закреплено в ст.89 Конституции РК, обеспечивает реализацию этого естественного права.

Таким образом, вместе с признанием того, что в Республике Казахстан  единственным источником  государственной власти является народ, в равной степени необходимо признать естественным правом населения конкретного территориального образования, как сообщества людей, право на местное самоуправление. Общество непосредственно участвует в делах государства. На высшем уровне оно осуществляет народовластие, т.е. именно народ обладает властью в обществе. На других уровнях системы управления обществом народовластие реализуется в форме самоуправления.

Для уяснения сущности института  местного самоуправления и в подтверждение вышеизложенного, следует привести определение, сформулированное в Европейской Хартии о местном самоуправлении. В ст.3 Хартии читаем: «…местное самоуправление – это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах  местного населения» [4,ст.3].

Так как основной функцией государства является обеспечение  прав и свобод человека, то, исходя из конституционной нормы о признании местного самоуправления, государство, также  как создает условия для реализации человеком его права на жизнь, на достойное существование и др. естественные права, должно создавать необходимые условия и для того, чтобы местное самоуправление в Республике Казахстан являлось не только правом, но и реальной способностью самостоятельно решать вопросы местного значения.

Еще одним признаком  выбора второй системы построения местного самоуправления в Казахстане является конституционное закрепление границ, в пределах которых осуществляется местное самоуправление - городские и сельские местные сообщества, охватывающие территории, на которых компактно проживают группы населения (п.2 ст.89 Конституции РК). Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993года «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» [8] административно-территориальные единицы подразделяет на две категории: регионы и населенные пункты, и определяет  регион как часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики (ст.2 Закона). Управление в интересах республики исключает существование в областях, районах и аульных (сельских) округах местного самоуправления.

Населенный пункт –  это часть компактно заселенной территории республики, сложившаяся в результате хозяйственной и иной общественной деятельности граждан, с численностью не менее 50 человек, учтенная и зарегистрированная в установленном порядке и управляемая местными представительными и исполнительными органами (ст. 2 Закона). Определение населенного пункта, сформулированное в Законе, за исключением одного признака, о котором будет идти речь ниже,   в целом полностью соответствует  территориальным границам, где признается местное самоуправление. Следовательно, местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения населением всех населенных пунктов. Согласно Закону, к городским населенным пунктам (по формулировке статьи Конституции – городское местное сообщество) относятся города республиканского, областного и районного значения, а также поселки; к сельским – все остальные населенные пункты независимо от их административной подчиненности. Как было указано выше, система, где местное самоуправление строится сверху вниз, предполагает наделение этим правом отдельные местности и единицы.

Следует обратить внимание на то, что одним из признаков, определяющим населенный пункт, согласно Закону, является управление местными представительными  и исполнительными органами. О местном самоуправлении речь не идет. Это обстоятельство можно объяснить отсутствием в Конституции Республики Казахстан 1993 года нормы о местном самоуправлении, а Закон об административном устройстве Республики Казахстан был принят до принятия действующей Конституции в декабре 1993г. На этот момент необходимо обратить внимание при подготовке и принятии нового закона об административно-территориальном устройстве или внесении изменений и дополнений в действующий.

Исходя из вышеизложенного, следует, что местное самоуправление  должно быть создано на всех без исключения территориях компактного проживания населения (иначе – населенных пунктах), т.е. в городах, поселках, селах и аулах. Все территории, на которых расположены разные населенные пункты, а именно области, районы и сельские округа, есть объекты иерархического управления органами государственной местной власти.

Признаком, опровергающим систему  построения местного самоуправления сверху вниз, является также и тот факт, что в Республике Казахстан население наделяется правом самостоятельно решать вопросы местного значения не государственной законодательной властью, ни каким другим органом или должностным лицом, а признается Конституцией, принятой на республиканском референдуме, являющемся высшей формой непосредственной  демократии.

Таким образом, конституционные нормы  закладывают систему, предполагающую построение местного самоуправления в  Республике Казахстан по принципу «снизу вверх», где государство законодательно признает естественное право всех граждан независимо от места проживания самостоятельно решать вопросы местного значения.

3. Местное самоуправление  и его соотношение с государством  и обществом

При определении сущности местного самоуправления в Казахстане следует также исходить из его  двойственного государственно-общественного (смешанного) характера. По мнению Жанузаковой Л.Т., говорить о местном самоуправлении как о некоем самостоятельном, полностью независимом от государства явлении, совершенно нет оснований. Государство, признавая местное самоуправление, добровольно уступает ему часть своих полномочий по решению вопросов местной жизни, легитимирует его деятельность, создает условия для формирования финансовой и экономической базы местного самоуправления. Также государство контролирует деятельность органов местного самоуправления как в части соблюдения законов, других нормативно-правовых актов, прав и свобод граждан, так и в части целевого использования выделенных государственных бюджетных средств [6]. Кроме того, территория местного сообщества является государственной территорией, местные жители – гражданами государства, статус местного самоуправления закрепляется органами государственной власти, местные дела не могут расходиться с единой государственной политикой.

Конституция Республики Казахстан четко не оговаривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но уже само название VII раздела Конституции позволяет заключить, что местное самоуправление и его органы не являются составной частью государственного механизма, а представляют собой самостоятельный уровень и специфическую форму решения местным населением своих проблем и реализации местных интересов.

Таким образом, на территории Казахстана существует система государственного управления и система местного самоуправления.

Выделение самостоятельного института местного самоуправления, отделение его от органов государственной  власти предполагает определенную самостоятельность  функционирования органов управления на низовом уровне. Подобная организация взаимоотношений различных управленческих уровней требует осмысления, поскольку местное самоуправление имеет свою специфику, особенности. Самостоятельность органов местного самоуправления, однако, не означает, что она полностью исключается из сферы воздействия вышестоящих государственных органов. На современном этапе государство, признавая самостоятельность местных органов, сохраняет за собой («под свою ответственность») право надзора за законностью этих решений. При этом следует подчеркнуть, что местное сообщество здесь выполняет именно государственные функции по решению местных вопросов, делегированные этим же государством, под своим надзором. Это – государственный характер местного самоуправления. Он же, определяется тем, что законодательством Республики Казахстан местный уровень управления  признан наравне с республиканским и региональным, и создается он по условиям (законам), инициированным государством в интересах местного населения. Поэтому система местного самоуправления создается и функционирует в соответствии с государственной социально-экономической политикой.

Профессор Ащеулов А.Т., приводя законодательную базу основ  местного самоуправления в Казахстане на началах общественности – обязанность  государственных органов создавать  необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, запрет их незаконного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления – называет ряд особенностей местного самоуправления, которые следует различать применительно к статусу органов государственной власти или организаций и способу деятельности общественных объединений. Подчеркивается, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, и управление местными делами осуществляется не в составе этой системы, а местными сообществами через территориальные формы непосредственной демократии (это свойство отграничивает местное самоуправление от государственных структур и способов его функционирования). При этом местное самоуправление принимает на себя значительную часть общественных дел, имеющих государственное значение (управление муниципальной собственностью, организация охраны общественного порядка и др.).