Международный опыт функционирования контрактных систем

Международный опыт функционирования контрактных  систем

Для целей обеспечения  государственных нужд во многих зарубежных странах используются технологии управления единым циклом планирования, размещения и исполнения государственных контрактов (контрактные системы). Характерными особенностями национальных контрактных систем является широкое применение методик планирования обеспечения государственных нужд, мониторинга цен, библиотек типовых контрактов, механизмов контроля исполнения контрактов, процедур оценки результатов исполнения государственных контрактов, специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами.

В целом ряде стран существуют специально уполномоченные органы власти, составляющие организационное ядро национальных контрактных систем.

Перечень функций национальных контрактных систем различных стран представлен в таблице 1.

Таблица 1. Перечень функций  национальных контрактных систем.

Анализ данных, представленных в таблице 1, показывает, что практически во всех государствах, включенных в исследование, реализуются элементы управления процессом обеспечения государственных нужд. В ряде стран, таких как США и Великобритания, сформированы и функционируют целостные национальные контрактные системы, включающие в себя механизмы управления всем жизненным циклом государственного заказа (планирование-размещение-исполнение). В странах Европейского союза детально регламентированы процедуры размещения государственного заказа. Эти правила носят обязательный характер для исполнения всеми странами-членами ЕС.

Особый интерес представляет опыт Австралии и Новой Зеландии, которые приступили к созданию национальных контрактных систем в настоящее время.

1. Опыт функционирования федеральной контрактной системы США

Контрактная система  США создана в 1921 году и является одной из старейших государственных  контрактных систем.

В США объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США. Участниками  ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - Federal Acquisitions regulations), которые содержат более 4300 тыс. норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Организационная структура ФКС США

ФКС США характеризуется  разветвленной организационно-функциональной структурой, ядром которой является Офис государственного заказа США, координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Офис государственного заказа США учрежден в 1974 году как структурное подразделение Административно-бюджетного управления США и уполномочен осуществлять функции по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры в органах федеральной власти в ранге заместителя руководителя министерства, ведомства по государственному заказу. Должность контрактного офицера предусмотрена в структуре управления каждого государственного заказчика.

Основные функции контрактного офицера заключаются в следующем:

- мониторинг исполнения государственного контракта;

- обеспечение исполнения положений государственного контракта;

- утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам;

- изменение государственного контракта;

- закрытие государственного контракта.

Непосредственный контроль деятельности подрядчика ведет технический представитель контрактного офицера. Именно технический представитель готовит все предложения по ключевым решениям контрактного офицера и выполняет следующие основные функции – проведение инспекций с целью принятия или отказа в приемке выполняемой работы, а также представительство интересов государства по контролю за деятельностью подрядчика.

В структуре ФКС США, важную роль играют сертифицированные публичные бухгалтеры (certified public accountants). Создание такого института связано с тем, что разветвленная структура государственных контрактов требует постоянного мониторинга. Основной задачей публичных бухгалтеров является своевременная идентификация рисков увеличения сметы государственного контракта, а также оперативный мониторинг затрат в ходе исполнения государственных контрактов. Сертифицированные публичные бухгалтеры представляют государственному заказчику поквартальные отчеты.

Подрядчики ведут детальный  план-график исполнения государственного контракта, позволяющий, в том числе, сопоставлять достигнутый результат  с информацией о произведенных  затратах.

Планирование  обеспечения государственных нужд в США

Интеграция закупок  в бюджетный процесс начинается на самых ранних стадиях посредством  составления предварительных планов закупок (AAP – Advance Acquisition Program). Законодательство детально регламентирует процесс составления AAP, который, помимо других элементов, должен также включать в себя оценку потребностей в бюджетных средствах, обоснование источника их происхождения и составление графика выделения необходимых средств при осуществлении закупки. Дополнительные ограничения на финансирование закупок определяются частью 32.7 FAR. Так, например, государственным служащим запрещено осуществлять или выдавать разрешения на проведение закупок (заключение контрактов) без письменного подтверждения ответственных финансовых органов о наличии достаточных средств на эти цели (статья 32.702 FAR).

Основным инструментом процесса планирования государственных закупок является составление прогнозных планов¹. При составлении прогнозного плана закупок в рамках предварительного планирования менеджер должен «составить команду, состоящую из экспертов, которые в дальнейшем будут отвечать за основные аспекты осуществления закупок - контрактацию, юридическое сопровождение, бюджетные вопросы, техническую документацию»². Таким образом, уже в рамках составления предварительных заявок, планы закупок должны содержать точные стоимостные оценки предстоящих закупок при реализации отдельных проектов, которые в дальнейшем будут интегрированы в бюджет.

Прогнозные планы ориентированы, прежде всего, на крупные закупки  как товаров, так и работ/услуг (для каждого министерства и ведомства устанавливается свои пороговые значения)³. Более мелкие закупки осуществляются из операционного бюджета (текущих расходов) министерств, определяемого исходя из аналогичных расходов прошлых периодов.

Общая схема планирования выглядит следующим образом.

Структурные подразделения  министерств и ведомств составляют прогнозные планы закупок и направляют их вышестоящим структурным подразделениям.

На уровне министерства служба по закупкам суммирует все  входящие заявки и формирует предварительный план закупок. Служба по закупкам имеет право утвердить входящие заявки, отклонить их, или потребовать уточнения потребности. Затем предварительный план закупок направляется на утверждение.

Руководитель министерства, ведомства утверждает предварительный план закупок, тем самым, превращая его в утвержденный план закупок. В случае необходимости, утвержденный план закупок может быть дополнен новыми заявками или принят новый план закупок.

Утвержденные планы  закупок министерств и ведомств становятся основой для составления федерального бюджета на предстоящий период.

Утвержденные закупочные планы министерств и ведомств играют и другую важную роль. Поскольку  они являются документами общего пользования (помещаются на сайты министерств в сети Интернет), то через них потенциальные поставщики товаров (работ, услуг) могут заранее узнать о предстоящей закупочной деятельности государственных органов, что заметно расширяет круг возможных участников и способствует развитию конкуренции на рынке государственных закупок.

Частным случаем прогнозных планов можно считать PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) – систему планирования, программирования и бюджетирования, принятую для проведения закупок  в системе Министерства обороны  США.

На этапе планирования PPBS основной акцент делается на операционные вопросы и, в целом, повторяет процесс составления прогнозных планов по отдельным проектам. На втором этапе – программировании – специалисты разбивают отдельные проекты на составные части и увязывают их с шестилетним финансовым планом Министерства обороны США, известном как План обороны на предстоящие годы (FYDP – Future Years Defense Plan). На третьем этапе – бюджетирования - финансисты осуществляют привязку отдельных элементов плана обороны к бюджетным планам министерства, которые в агрегированной форме направляются Президенту, а затем утверждаются Конгрессом США.⁴

Процесс составления  и подачи прогнозных планов в рамках системы предварительного планирования обеспечивается специальными информационными ресурсами. В частности, функционирует федеральный портал FAAPS (Прогнозная система предварительных планов закупок).⁵ Портал выполняет двойную функцию. С одной стороны, он обеспечивают унификацию формы всех вводимых в него предварительных заявок, что облегчает процесс их дальнейшей обработки. С другой стороны, портал является депозитарием, на базе которого происходит процесс агрегирования заявок для их последующего включения в предварительный план расходной части федерального бюджета. Нормативные документы министерств предусматривают, чтобы предварительные планы закупок (а) обязательно были занесены в базу данных FFAPS; и (б) пересматривались и уточнялись в системе FAAPS не реже, чем каждые 6 месяцев.⁶

Формы и модели государственных контрактов в США

Библиотека контрактов, которая используется в рамках ФКС  США, насчитывает более 100 детально регламентированных видов государственных  контрактов, которые можно разделить  на следующие типы:

- проведение прикладных НИОКР, приобретение и создание новейших видов технологий, создание, испытание и эксплуатацию систем вооружения и военной техники;

- фундаментальные исследования;

- промышленное производство серийной продукции;

- инженерно-строительные и архитектурно-технические  работы;

- поставки стандартных товаров или сырья;

- предоставление финансовых услуг (банковские кредиты, залоги, инвестиционное участие, страхование);

- оказание юридических и консалтинговых услуг;

- транспортное обслуживание;

- управление федеральной собственностью;

- жилищно-коммунальные услуги (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение и проч.).

Используются две принципиально  разные экономические модели государственного контракта – контракты твердой  цены и контракты возмещения затрат. Используются и гибридные контракты – например, так называемые «результативные» контракты (предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене), а также контракты комплексного поощрения (в данном случае используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра – затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата).

Используется унифицированные формы государственных контрактов, каждая из которых должна включать в себя следующие части:

1. Преамбула.
2. Требования к товарам, работам, услугам.
3. Содержание работы.
4. Упаковка и маркировка.
5. Порядок проведение контрольных инспекций и последующей приемки результатов работы.
6. Показатели качества, схемы обеспечения качества товаров, работ и услуг, требования к надежности.
7. Порядок администрирования контрактом (структура управления и обязательства каждой организационной единицы, порядок учета затрат и расчетов).
8. Уникальные контрактные обязательства.
9. Контрактные оговорки.

Федеральный контракт в  американской практике выполняет более  широкий спектр функций в сравнении  с обычным представлением о таком  документе. Помимо стандартных разделов, в него включаются положения экономической, промышленной, внешнеторговой политики федерального правительства. Например, это могут быть положения трудового законодательства, касающиеся распорядка трудового дня, равного права на труд, ограничения приобретения комплектующих в отдельных странах, обязательства приобретения отдельных комплектующих и материалов, необходимых для изготовления изделий по государственному контракту централизованно в рамках Администрации общего обслуживания США.

Таким образом, федеральная  контрактная система США является дополнительным элементом проведения экономической и правоприменительной политики (последнее - на основе «подключения» не только административной и уголовной, но и контрактной ответственности).

Мониторинг  государственных контрактов

Акт «Об Офисе государственного заказа США», принятый 1974 году, потребовал от Административно-бюджетного управления создать систему сбора информации о федеральных государственных контрактах. Федеральный банк данных о государственных контрактах был создан в 1978 году. Пользователями информации из банка данных является Конгресс, Счетная палата США, исполнительные органы государственной власти, а также широкая общественность. Модернизация программно-аппаратной структуры Федерального банка данных о государственных контрактах была проведена в 2003 году. По ее результатам Web-сайт Федерального банка данных позволяет генерировать как стандартные отчеты, а также конструировать свои отчеты, выбирая наиболее интересные пользователю отчетные показатели.

Текущие тенденции  развития ФКС США

В настоящее время в США проводится реформа ФКС, основными направлениями которой являются:

Первое, сокращение использования контрактов с возмещением затрат (как наиболее подверженных рискам увеличения сметной стоимости). В соответствии с Инструктивным письмом Административно-бюджетного управления США в большинстве случаев должен применяться государственный контракт с фиксированными ценами. В то же время, в тех случаях, когда специфика закупаемого товара, работы, услуги, изделия обуславливает высокий уровень неопределенности, несомненной является целесообразность использования контракта с последующей компенсацией затрат. Однако, в настоящее время государственные заказчики применяют такой тип контракта и для закупок стандартной продукции, что недопустимо.

Второе, привлечение потенциальных исполнителей на основе извещений о заинтересованности, к формированию технических требований.

Третье, использование механизма конкурентных переговоров в целях проведения предварительного due diligence (комплексной экспертизы) проекта, для выполнения которого планируется заключение государственного контракта.

Четвертое, проведение закупок комплексных услуг в отличие от закупки составляющих работ и сырья. При этом орган исполнительной власти должен провести анализ с целью разграничения в технических требованиях стандартизируемой и нестандартизируемой продукции с целью снижения уровня неопределенности и диверсификации типов контрактов, используемых для достижения задач проекта/программы. Например, если ведомство реализует сложный проект, необходимо выделить стадию предпроектных работ (контракт с компенсацией затрат (так называемый контракт оплаты времени и материалов), разработки проекта (контракт затраты-плюс-премия) и серийное производство (контракт с фиксированной ценой). При этом, необходимо отметить, что наилучшей альтернативой является реализация такого проекта в рамках единого гибридного государственного контракта⁷.

Пятое, определение уровня неопределенности на базе формализованных методик и использование контрактов с возмещением затрат только в случае высокого уровня неопределенности. В случае использования такого типа контракта предусматривается формирование рабочей группы органа исполнительной власти, состоящей из контрактного офицера, менеджера проекта, технического заказчика работы в целях разработки формализованной системы стимулов, обеспечивающих экономию затрат и повышение качества предоставляемых товаров, работ и услуг.

Шестое, отслеживание результатов деятельности и репутационной истории подрядчика посредством создания соответствующей информационной среды. Для этого создана автоматизированная информационная система мониторинга предыдущей результативности поставщиков, определены должностные лица, ответственные за ведение ведомственных учетных систем мониторинга результативности деятельности подрядчиков. Начиная с 1 февраля 2010 года, Офис государственного заказа США проводит регулярные оценки степени соблюдения правил ведения ведомственного сегмента информационной системы результативности подрядчиков⁸.

Реализуется также комплекс мероприятий, направленных на отбор подрядчиков, способных предоставлять наиболее качественные товары, работы, услуги, для чего проверятся прошлая деятельность подрядчиков перед подписанием нового контракта с ним.

2. Контрактная система Великобритании

Целью контрактной системы  Великобритании является сопровождение  планирования, размещения и исполнения государственного контракта на протяжении всего его жизненного цикла. Особенностями контрактной системы Великобритании являются:

централизованный характер, который состоит в наделении специально уполномоченного органа исполнительной власти (Управление по делам государства, подведомственное Казначейству (Office of Government Commerce – OGC)) полномочиями по предварительной оценке необходимости и рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ. В силу централизованного характера национальной контрактной системы Великобритании ключевую роль в ней играет Управление по делам государства,  далее описывается работа этой организации;

«сервисный» характер контрактной системы, в которой Управление по делам государства не только уполномочено на проведение единой государственной политики в области государственного заказа, но и призвано оказывать отраслевым органам исполнительной власти услуги по отбору проектов, сопровождение процесса размещения государственного заказа, управлению контрактами.

Функционал Управления разбит на три бизнес-единицы:

«Программы и проекты»;

«Государственные закупки»;

«Государственное имущество».

Функциями бизнес-единицы  «Программы и проекты» являются:

- оценка программ и проектов;

- методическое и нормативное правовое обеспечение процедур разработки и реализации программ и проектов;

- реализация общенациональных программ подготовки проект-менеджеров, занятых в государственном секторе;

- подготовка отчётов о результативности исполнения государственных контрактов⁹;

- обеспечение распространения лучшей практики по управлению программами и проектами;

- ведение реестра рисков исполнения государственных контрактов;

Функциями бизнес-единицы  «Государственные закупки» являются:

-классификация государственных нужд; 

централизованное размещение закупок  стандартной продукции заранее  определенной номенклатуры;

- организация совместных закупок различных органов исполнительной власти Великобритании с целью достижения экономии на масштабе;

- проведение общенациональных программ обучения специалистов отраслевых органов  исполнительной власти, ответственных  за размещение государственного заказа;

- нормативно-правовое и методическое обеспечение процедур размещения государственного заказа;

- оценка степени зрелости процессов  размещения государственного заказа в  отраслевых органах исполнительной власти;

- методическое обеспечение государственных заказчиков, ведение библиотек типовых государственных контрактов.

В 2008 году общий размер расходов на государственный заказ составил 204 млрд. фунтов стерлингов. В настоящее время проведена классификация государственных нужд стоимостью 110 млрд. ф. ст. К апрелю 2010 года поставлена задача провести классификацию не менее 80% общих средств, направляемых на государственный заказ. Такая постановка задачи позволит всем государственным организациям категорировать их расходы на должном уровне детализации.

В рамках национальной контрактной системы Великобритании централизованно закупаются стандартные товары и услуги. Реализована т.н. схема централизации по принципу «закупки третьим лицом». Например, группа по закупке энергетических ресурсов, созданная на базе министерства обороны Великобритании, обеспечивает более 85% от общего объема приобретаемой электроэнергии во всем общественном секторе, достигая существенного снижения цен. В соответствие с годовым отчетом Управления по делам государства, «закупка третьим лицом» энергоресурсов, продуктов питания, транспортных услуг, программного обеспечения, строительных услуг позволила сэкономить в 2008 году 1,4 млрд. фунтов стерлингов. К марту 2011 года поставлена задача централизованно размещать не менее 80% от общего размера средств, направляемых на закупку стандартных товаров, работ и услуг.

Оценка качества процессов размещения государственного заказа в отраслевых органах исполнительной власти осуществляется в рамках подготовки ежегодных «Обзоров зрелости процессов обеспечения государственных нужд органа исполнительной власти». Целью проведения таких обзоров является идентификация резервов улучшения процедур и процессов обеспечения государственных нужд на уровне департаментов и исполнительных агентств.

По результатам проведенных «Обзоров» формируется также соответствующая программа повышения квалификации для уполномоченных сотрудников департаментом и агентств. Эта программа осуществляется в соответствие со среднесрочной стратегией «Развитие человеческого потенциала в государственных закупках».

Функциями бизнес-единицы  «Государственное имущество» являются:

- ведение электронного регистра государственной  собственности;

- проведение национальной программы  рационализации использования государственного имущества;

- оценка эффективности использования государственного имущества.

Объединение в рамках одного органа исполнительной власти трех ключевых бизнес-процессов, касающихся обеспечения государственных нужд в товарах, работах и услугах  позволяет выстроить сквозной процесс  управления государственным контрактом, управлять и отслеживать ход удовлетворения конкретного запроса государственных органов в товарах, работах и услугах от момента обоснования государственной нужды до момента эксплуатации созданного объекта. В рамках деятельности Управления по делам государства, контракт последовательно передается от бизнес единицы «Программы и проекты» (с сохранением за ней функции по последующему мониторингу соответствия итоговых результатов государственного контракта положенных в его обоснование материалов), в бизнес-единицу «Государственные закупки» и далее, в бизнес-единицу «Государственное имущество».

Управление по делам государства реализует следующие функции, существенным образом влияющие на эффективность удовлетворения государственных нужд:

- обоснование и мониторинг государственных контрактов;

- разработка рекомендаций по использованию  библиотеки государственных контрактов;

- управление крупнейшими государственными контрактами.

Обоснование и  мониторинг государственных контрактов. В качестве ключевой технологии мониторинга Управление по делам государства применяет так называемую схему многоступенчатой фильтрации заказов до момента их утверждения (OGC Gateway process). Каждый государственный контракт рассматривается в рамках данной модели на всех этапах его жизненного цикла:

- обоснование необходимости государственного контракта;

- стратегия снабжения;

- стратегия размещения;

- организационная схема исполнения государственных контрактов;

- проекты договоров, технических заданий;

- результаты этапов исполнения государственных контрактов;

- результаты исполнения государственных  контрактов;

- результаты эксплуатации созданных  объектов.

Система мониторинга  основана на классификации государственных  контрактов на следующие группы: