Международный опыт противодействия коррупции на примере Нидерландов

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ  И  НАУКИ РФ

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

УЛЬЯНОВСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ

Институт  экономики и бизнеса

Факультет управления

Кафедра экономического  анализа и государственного управления

РЕФЕРАТ

по служебной этике и конфликту интересов на тему:

«Международный опыт противодействия коррупции на примере Нидерландов»

Выполнил:

 студентка 1 курса магистратуры

специальности «Государственное и 

муниципальное управление»

Сурцева Ю.А.

Ульяновск, 2012

Оглавление

1. Введение.

Сегодня, оценивая уровень  коррупции в мире, можно говорить об условной градации всех стран на две большие категории - те, которые  успешно справляются с этой проблемой, и те, для которых коррупция  представляет неразрешимые трудности.

Идея вычленения антикоррупционных программ, доказавших на практике свою эффективность, представляет огромные перспективы для заимствования положительного зарубежного опыта, особенно в условиях отсутствия, как известно, отечественного реально действующего механизма борьбы с коррупцией.

Достаточно чистыми  в отношении коррупции странами, которые входят в первую двадцатку  по рейтингу коррумпированности,  сформировавшими  на государственном уровне антикоррупционную  стратегию, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Великобритания, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.

Некоторые особенности  организации антикоррупционной  деятельности в вышеуказанных странах сводятся к следующему. Коррупция осознаётся правительствами этих стран как серьёзная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Поэтому усилия по ограничению коррупции в этих странах масштабны и, как правило, институциализированы.

2. Система борьбы с  коррупцией в Нидерландах.

Например, система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает, в частности, следующие ключевые процедурные и институциональные меры.

- Система мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках. Система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передается в министерства внутренних дел и юстиции.

- Система наказаний  за коррупционные действия, при  этом основной мерой является  запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например, пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.

-  Система поощрений позитивных действий должностных лиц, направленная на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно.

- Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

- Постоянная отчётность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий - наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.

- Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система указывает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.

         - Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.

         - Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят их независимые расследования. В то же время клеветнические сообщения приводят к утере общественного доверия и репутации соответствующих источников информации. Тем самым предотвращается в значительной степени безответственность в подготовке разоблачительных материалов.

3. Противодействие коррупции  в Голландии.

Давайте теперь обратимся  к Голландии и рассмотрим особенности  менталитета общества, сумевшего  создать себе репутацию одного из наименее коррумпированных в мире. Исторически Нидерланды - христианское государство, причем веками в нем доминировала кальвинистская направленность, самая жесткая и бескомпромиссная с точки зрения моральных норм разновидность протестантизма. И по сей день на этой кальвинистской христианской доктрине во многом основаны моральные предпочтения граждан. Однако, поскольку голландцы веками бороздили мир в качестве торговцев и предпринимателей, существует, как они сами считают, некоторое противоречие между двумя сторонами их характера: викария и торговца. В качестве примера можно привести судебное разбирательство деятельности одного голландского продавца оружия, который нарушал все международные законы и договоренности и продавал самое страшное оружие всякому, кто был готов платить за него. При этом в своем родном городке он был уважаемым членом реформаторской церкви, дьяконом и исповедником для людей, столкнувшихся с моральными дилеммами.

Своеобразный пример национальной «гибкости» - знаменитая толерантность голландской политики в отношении наркотиков. В Голландии, к примеру, имеют место случаи, когда полицейский следователь проживает с женщиной, владеющей сетью кофе-шопов, где любой старше 18 лет может приобрести легкие наркотики. Но при этом торговец, снабжающий наркотиками кофе-шопы и исправно выплачивающий налоги со своего нелегального бизнеса, вполне может быть арестован и осужден.

В этой стране существуют и другие любопытные обычаи. Например, представитель муниципалитета может  быть председателем местного футбольного  клуба, который спонсируется строительной организацией, которая в свою очередь выполняет работу по контракту для этого муниципалитета. Само собой разумеется, что решение о том, кто будет выполнять строительные работы, принимается «заинтересованным» лицом. Нельзя сказать, чтобы это было официально разрешено, но тем не менее, случается довольно часто.

Помимо гибкости, толерантности  и определенной степени разумного  конформизма жители этой страны обладают еще одним важным качеством - независимостью и высоким чувством собственного и национального достоинства. «Мы, - говорят голландцы, - ненавидим власти и центральные решения и предпочитаем гибкость и компромиссы в политике, в воспитании детей и в экономике. В нашей стране диктатура невозможна, мы живем рядом с морем, и, если кто-то вздумает подвергнуть нас политическому насилию, мы можем сесть в лодку, поднять паруса и уплыть, например, в Северную Америку».

3.1 Коррупционные скандалы в Голландии

В Голландии есть и  свои нашумевшие скандальные истории. Так в 2000 г. министр внутренних дел, отвечающий за честность гражданских служащих, подал в отставку, будучи обвинен в растрате общественных денег во время пребывания на посту бургомистра Роттердама. И, хотя судебных разбирательств не было, он был вынужден вернуть муниципалитету Роттердама $ 3000, поскольку было доказано, что он потратил деньги на личные цели. Не правда ли, для московских масштабов смешная сумма, но все равно - коррупция!

В 1995 г. состоялось парламентское  разбирательство дела о ввозе  в страну большого количества наркотиков, разрешенного полицией якобы для выслеживания главарей нескольких криминальных организаций. Главарей не нашли, наркотики также исчезли. Зато было обнаружено, что полиция финансирует свои акции криминальными деньгами, компенсируя нехватку правительственного финансирования. В ответ парламент издал закон, запрещающий гражданским лицам действовать под тайным прикрытием в рамках полицейского расследования.

Недавно закончилось  еще одно громкое парламентское  разбирательство. В отчете говорилось, что несколько крупных строительных компаний секретно договаривались о результатах тендеров и заранее сами определяли победителей, таким образом «планируя» распределение контрактов между собой. Доходило до того, что компания, «выигравшая» тендер, выплачивала «компенсацию» «конкурентам», формально проигравшим данный тендер. Очевидно, что они нарушали основной принцип рыночной экономики - принцип независимой соревновательности. Более того, они использовали фальшивые документы и скорее всего подкупали гражданских служащих, снабжавших их нужной информацией.

Помимо громких скандальных историй в стране существует и так называемая бытовая коррупция, то есть регулярно имеющие место случаи коррупции. В большинстве своем речь идет об утечке информации в криминальные организации.

Не редкостью является подкуп тюремных служащих, которые за деньги доставляют заключенным наркотики, спиртное, мобильные телефоны или паспорта. Иногда они даже помогают заключенным бежать из тюрьмы.

Значительное число  преступлений совершается работниками  службы эмиграции, которые за деньги выдают беженцам разрешения на проживание, что позволяет им в дальнейшем легально проживать в Голландии.

Увы, к «бытовым» ситуациям  относится и коррупция, связанная  с наркобизнесом. В этой стране довольно часто проводятся расследования  по ввозу наркотиков в амстердамский аэропорт Схипхол. Расследования обычно начинаются после получения информации из криминального мира о том, что таможня или полицейский были вовлечены в торговлю наркотиками.

3.2 Антикоррупционное законодательство

Голландское общество прекрасно знает о существовании организованной преступности. Более того, в конце 1980-х годов организованная преступность основала один из своих западноевропейских плацдармов именно в Голландии. В сложившихся условиях, в 2001 г. государство было вынуждено принять новое антикоррупционное законодательство, объявив, что основной задачей властей при проведении антикоррупционных мер является защита общественного сектора от влияния преступного мира.

В целях предохранения  общественных институтов от содействия преступности или от вовлечения в процесс отмывания денег, была создана специальная государственная организация. В ее задачу входит предоставление общественным институтам информации о тех компаниях, с которыми они собираются вести дела, а именно кто в этих компаниях ответственные за принятия решений, откуда происходят их капиталы, придерживаются ли они закона и т. д.

Формально закон не допускает  никаких поблажек коррупции среди  гражданских служащих. Взяткодатель и коррумпированный чиновник - оба  подвергаются наказанию, тюремному заключению сроком до четырех лет, а в исключительных случаях - с конфискацией имущества. Дача и принятие подарков, одолжения, предоставление услуг всегда наказуемы, как в момент совершения, так и в процессе осуществления коррумпированных сделок. Нет даже необходимости, чтобы гражданский служащий нарушал свои служебные обязанности, факта принятия «подарка» уже достаточно для возбуждения уголовного дела. На практике, однако, закон не истолковывается так строго.

Несмотря на ряд вопросов, касающихся, скажем, виновности супруга/супруги коррумпированного гражданского служащего или различия между наказуемым и допустимым поведением, новое законодательство предоставило существенно больше возможностей для отслеживания и борьбы с коррупцией. К примеру, поскольку доказать, что «подарок» и действия гражданского служащего связаны напрямую, практически невозможно, принцип причинности был упрощен до того, что простого предположения о связи одного с другим стало достаточно. В свою очередь, дающий взятку может быть арестован не будучи пойман на месте преступления или, как говорят голландцы, «с красной рукой».

Более того, в соответствии с антикоррупционным законодательством 2001 г. за подкуп иностранных гражданских  служащих голландские компании подвергаются такому же судебному преследованию, как и за подкуп госслужащих на территории Нидерландов. До этого национальное антикоррупционное законодательство не рассматривало действия своих граждан за рубежом. Введение поправок, касающихся международной деятельности голландских компаний, было обусловлено требованиями международной конвенции государств - членов OECD.

Несмотря на очевидные  успехи в борьбе с коррупцией в  государственном секторе, общепризнанным слабым местом в голландском законодательстве является практически полное отсутствие преследования коррупции в частном секторе. В законодательстве имеется только один пункт, посвященный этому вопросу, который предполагает наказание тюремным заключением сроком на один год, однако за последние десять лет не известно ни одного случая наказания подобного проступка тюремным заключением. Однако сейчас все больше внимания уделяется этому вопросу, вносятся предложения пересмотреть значение термина «официальный служащий», с тем чтобы наделить этим званием не только работников общественных учреждений, но и сотрудников частного сектора. И, вероятно, вскоре появятся новые поправки к законодательству.

3.3 Организационная структура антикоррупционной деятельности

В Нидерландах существует трехуровневая система борьбы с коррупцией. Подавляющее большинство случаев коррупции государственные организации и институты, такие как тюрьмы, департамент государственных сборов, министерство обороны и т. д., разбирают сами, внутри своих организаций. Для этих целей в большинстве госучреждений существуют собственные отделы внутренних дел (или, иначе говоря, внутренние службы безопасности). Как правило, организации наказывают провинившихся, что называется, не вынося сор из избы, смещением с занимаемой должности, взиманием компенсации за нарушение или увольнением. Так, к примеру, все двадцать пять региональных полицейских подразделений и Национальное Полицейское Агентство имеют необходимые инструменты и штат сотрудников для отслеживания и борьбы с коррупцией внутри своих организаций, они варьируются от крупных отделов внутренних дел до одного полицейского офицера.

Не секрет, что местные  власти часто нанимают частных детективов для расследования, если видят в  этом необходимость.

Следующим важным структурным  уровнем в системе борьбы с коррупцией является так называемая Служба Общественного Обвинения. Служба общественного обвинения имеет девятнадцать региональных офисов, в каждом офисе имеется свой общественный обвинитель, ведущий дела по криминальным расследованиям. Если коррупционные дела попадают в зону внимания службы общественного обвинения, возможны два варианта развития событий. Общественный обвинитель имеет право не предъявлять обвинение, например, в случае если правительственная организация или служба имеет прозрачные правила, касающиеся принятия подарков, или если служащий был уже подвергнут дисциплинарному взысканию своей организацией за нарушение правил. Если же региональный общественный обвинитель решает, что необходимо проведение более глубокого расследования, он докладывает об этом национальному общественному обвинителю, уполномоченному на борьбу с коррупцией. Нужно особо подчеркнуть, что служба общественного обвинения тщательно отслеживает ход проведения криминальной службой всех инициируемых ею дел. С этой целью в каждом региональном офисе имеется свой сотрудник, ведущий дела по расследованиям Rijksrecherche.

Национальный общественный обвинитель, в свою очередь, делает заявку в генеральную прокуратуру, составляющую третий организационный  уровень в системе борьбы с коррупцией. Генеральный прокурор дает указание государственной криминальной полиции (в Голландии она называется «Rijksrecherche») о проведении независимого расследования. Это маленькая полицейская служба, которая проводит расследования, независимо и объективно, подчиняясь непосредственно генеральному прокурору, высшему государственному обвинителю. Собственно говоря, это единственная организация, наделенная полномочиями привлекать к суду в случаях коррупции. Служба имеет маленькое разведывательное подразделение, в чью задачу входит расследование фактов коррупции. Расследования касаются нанесения серьезного наказуемого ущерба репутации тем, кто находится на службе у общества. Rijksrecherche стала национальной организацией в 1996 г. До 2000 г. служба вела от 300 до 400 дел ежегодно, из которых 100 были связаны с коррупцией. После реструктуризации и появления центральной регистратуры, в которую должны поступать все заявки на расследования, количество расследований сократилось до 100-200 в год (30-40 имеют отношение к коррупции). Те 70 дел, которыми прежде занималась служба, теперь находятся в ведении региональных полицейских отделений.

Особое внимание следует уделить тому, как формулируется в Голландии дело о коррупции - как дело о нанесении ущерба репутации.

3.4 Влияние голландской культуры на методы борьбы с коррупцией

Рассуждая о коррупции, принято ссылаться на культуру. Безусловно, культура здесь играет важную роль, но культура, понятая не как атрибут личности, а как социальное понятие, как форма взаимодействия людей в обществе. Разумеется, культура общества влияет на формирование личной культуры, во многом определяя и личную честность. Личная честность, в свою очередь, является важнейшим качеством для руководителя, а хорошее руководство необходимо здоровой организации.

Однако, говоря о национальных особенностях, которые определяют антикоррупционную  политику в Голландии, ссылка на культуру вполне правомерна, поскольку основным принципом национальной антикоррупционной  политики является «стимулирование честности (promotion of integrity)», что имеет непосредственное отношение к общественной культуре.

Ключевое в данном контексте английское слово «integrity»  трудно перевести на русский язык буквально. Значение этого ёмкого слова включает в себя и репутацию, и чувство собственного достоинства, и профессиональную честь, и профессиональную компетентность. В демократической культуре это понятие почти свято, посягательство на «integrity» не менее страшное преступление, чем посягательство на жизнь. Утрата честного имени страшнее потери рабочего места, денег или имущества. Достойный уровень жизни, справедливая оплата труда, наличие демократических прав и свобод это, образно говоря, та пища, которая поддерживает здоровье общественного организма, в то время как «integrity» - это самое мощное «антитело» в борьбе с вирусом коррупции, проникшем в этот организм.

Примечательный факт: Амстердамский университет, проводивший  изучение файлов Rijksrecherche, обнаружил, что  большинство расследований было прекращено за недостатком улик или поскольку факта преступления не было установлено. И тем не менее никто не усомнился в значимости результатов расследования, поскольку в стране, где честность и незапятнанная репутация являются безусловной общественной ценностью и обязательным качеством гражданина, находящегося на службе у общества, защита «integrity» играет не менее важную роль в антикоррупционной политике, чем ее стимулирование.

Выше упоминалось, что  коррупционные дела в этой стране определяются как «дела по нанесению  серьезного ущерба репутации государственного служащего». И это не случайно. Тем самым подчеркивается, что задача следствия не только поймать и наказать коррумпированное лицо, но и защитить репутацию того, кого общество незаслуженно заподозрило в коррупции.

Думается, что в недостатке внимания правоохранительных органов к «гласу народа» или, по-голландски, к общественному обвинению (когда дела государственного чиновника, слывущего в народе взяточником и казнокрадом, не подвергаются ни корпоративному, ни судебному расследованию), заключается одна из причин столь низкого рейтинга России. У народа складывается впечатление, что «все берут», и именно это впечатление отражает рейтинг коррумпированности. Обвинение в коррупции должно быть расследовано, иначе обвиняемый будет вечно окружен грязными слухами и лишится доверия общества. Единственный выход из ситуации - это доказательство либо вины, либо невиновности.

Голландская традиция сотрудничества еще одна важная национальная черта, во многом определяющая и антикоррупционную политику. Благодаря этой традиции независимое расследование - явление в Голландии экстраординарное. В методе борьбы с коррупцией «своими силами», не перекладывая дела на плечи независимого расследования, с точки зрения национального менталитета, нет ничего странного. Это вполне вписывается в голландскую традицию сотрудничества. Кроме того, если бы национальная криминальная разведывательная служба вела независимые расследования во всех случаях коррупции, то ей потребовалось бы значительное увеличение штата, в сравнении с имеющейся на сегодняшний день сотней служащих, что совершенно не реалистично. Голландцы относятся весьма негативно к подобным вмешательствам в «частные дела», тщательно оберегают свою корпоративную неприкосновенность и не позволяют сотрудникам криминальной полиции наведываться в офис без веских на то оснований.

Не приветствуются и  доносы, как нарушающие ту же почитаемую в народе традицию. Вследствие этого  в Голландии расследования редко  начинаются в ответ на донос, хотя доносов предостаточно. Доносчиками в Голландии, как правило, считаются обиженные служащие, жаждущие реванша, или люди, руководствующиеся слухами, но не попытавшиеся обсудить и решить проблемы внутри своих организаций.

Переходим к невмешательству в частную жизнь и неразглашению служебной информации, как немаловажным чертам национальной культуры, столь неудобным для криминальных сыщиков, но лежащим в основе демократической системы. Разумеется, обойдя эти традиции, было бы намного проще собрать информацию и раскрыть преступление. Скажем, помимо материальных ценностей, таких как дорогие вещи, обеды в ресторане и заграничные путешествия, серьезные взятки даются в форме денег. Совсем не обязательно, что деньги сразу приведут к удовлетворению личного интереса дающего взятку, это может быть своего рода «инвестиция» в плодотворные отношения с гражданским служащим, который имеет ценный «товар», такой как информация, право принятия решения или власть. Дающий взятку, разумеется, должен отчитаться за трату в своих расходных книгах и в налоговых формах, обычно эти расходы обозначаются как «расходы на консультацию», «расходы по приобретению», «представительские расходы», «затраты» и т. п. Налоговые инспекторы, имеющие доступ к этой богатейшей для расследования случаев коррупции информации, могли бы играть неоценимую роль в помощи антикоррупционной полиции. Но это является нарушением существующего законодательства, согласно которому налоговый инспектор, в задачу которого входит сбор денег в государственную казну, обязуется не разглашать полученную информацию.

Следующей культурной препоной действиям полиции является общественное мнение в Голландии, утверждающее, что  такие, весьма эффективные с точки  зрения полицейских, методы расследования  коррупции, как внедрение, установка  подслушивающих устройств и иммунитет дающему взятку, не должны использоваться в цивилизованном государстве.

Возможно, эти традиции и мешают расследованию конкретных коррупционных дел, однако в более  общем плане они оберегают  общество от произвола властей, от всесилия каких бы то ни было служб. Ведь, в конце концов, во всех службах работают люди, а люди, как известно, слабы и склонны к греху, включая грех коррупции.

Складывается впечатление, что голландские блюстители порядка  связаны по рукам и ногам культурными  и юридическими табу. И проще назвать то, что они не имеют право делать в отношении своих граждан, чем перечислить методы их борьбы с коррупцией, например:

-    в этой стране  нет национальной организации,  которая вела бы записи всех  случаев коррупции;

- не существует обязательств касательно финансового разоблачения подозреваемых в коррупции;

- в законодательстве мало упоминается о таких вещах, как работа на стороне и дополнительный заработок членов парламента. Кстати сказать, в Голландии не любят говорить о деньгах, и доход считается личным делом каждого. Тоже немаловажная черта национальной культуры.

И последнее - по порядку, но не по значимости. В Европе распространено выражение «going Dutch», оно означает, что если вы идете в ресторан компанией, каждый платит за себя. В приложении к борьбе с коррупцией этот голландский принцип звучит так: никогда не вынуждай других платить за себя, плати сам или пусть платит твоя организация. Если для выполнения своих служебных обязанностей тебе нужны обеды и авиабилеты, за них должен заплатить твой работодатель. Для того чтобы иметь возможность платить за себя и не заботиться о получении подарков «со стороны», служащие должны получать достойную заработную плату от своего работодателя.

Чему учит нас голландский опыт?

Проанализировав все  вышеизложенное, можно прийти к следующим важным выводам.

Во-первых, искоренять коррупцию, которая глубоко проникла во все системы общественного организма, неимоверно трудно. Коррупция напоминает вирус, лекарства от него нет, и побороть его можно только средствами закаливания и оздоровления организма и еще локализацией вирусоносителя, дабы не дать ему беспрепятственно распространяться и заражать здоровые общественные системы.

Во-вторых, никакие жёсткие меры не оздоравливают общественный организм, а лишь увеличивают «мзду», взимаемую чиновниками. Периодически объявляемая компания по борьбе с коррупцией лишь увеличивает риск взяточников.

 В-третьих, важное качество чистых от коррупции организаций, как и демократических обществ в целом, открытость и ясность их политики, прозрачность структур, обсуждаемость происходящих процессов.

В Голландии служащий при устройстве на работу вместе с  контрактом получает официальный список своих обязанностей, он чётко знает, кто является его непосредственным начальником, а также всю цепочку субординации до президента компании. Если принимается какое-либо решение касательно его судьбы, он точно знает, кто конкретно принял это решение и к кому он может обратиться с тем, чтобы опротестовать решение или поблагодарить за него.

В-четвёртых, нужно поставить чёткие разграничения. Да, есть преступники, они сильны и организованны, их сети закинуты не только на Российскую территорию, они простираются далеко за её пределы. И задача государства, по крайней мере, некоррумпированной его части, защитить общество от насилия преступников, заставляющих честных людей жить по «законам» преступного мира, оградить здоровые силы общества от заражения тяжёлым и трудноизлечимым вирусом коррупции.

4. Заключение.

На примере Голландии  можно ясно увидеть, что общество, не управляемое национальным лидером или элитами, а управляющее самим собой, обладает уникальной способностью к самоизлечению от многих социальных недугов, включая коррупцию, не прибегая при этом к репрессивным политико-административным мерам в отношении своих граждан.

Список литературы.

1. http://www.crime.vl.ru/index.php?p=1084&more=1&c=1&tb=1&pb=1
2. http://ria.ru/spravka/20100813/264879055.html
3. http://www.isras.ru/files/File/Vlast/2009/12/Megdunarodnij_opit_protivodejstviya_korrupcii.pdf
4. http://www.gazetaprotestant.ru/2012/01/borba-s-korrupciej-po-gollandski/
5. http://ikondrashin.narod.ru/rus/korrup.htm