Міжбюджетні відносини в Україні

УКООПСПІЛКА

ЛЬВІВСЬКА КОМЕРЦІЙНА АКАДЕМІЯ

КАФЕДРА ФІНАНСІВ І КРЕДИТУ

РЕФЕРАТ

на тему:

МІЖБЮДЖЕТНІ  ВІДНОСИНИ

В УКРАЇНІ

ВИКОНАЛА:

Студентка IV курсу ФІК

Великочоловік Р.

ПЕРЕВІРИВ:

доц. Оліярник В.В.

ЛЬВІВ 2011

План:

1. Загальна характеристика міжбюджетних відносин

2. Фінансове забезпечення місцевого самоврядування

3. Проблеми міжбюджетних відносин в Україні

4. Сучасні умови реформування міжбюджетних відносин

1. Загальна характеристика міжбюджетних відносин

Міжбюджетні відносини в Україні є однією з визначальних складових бюджетного процесу, важливим інструментом удосконалення фінансових відносин між центральними та місцевими органами влади, визначальним чинником економічної  та політичної  стабільності в  України. Актуальність обраної теми визначають сучасні світові тенденції в економіці, роль виваженого державного  регулювання як гаранта фінансово-економічної безпеки країни.

Існуючий  стан та  проблеми  міжбюджетних відносин в Україні слід  розглядати в історичному аспекті. У системі  управління  в бюджетній  сфері  довгий час ігнорувалися нові реалії в Україні після проголошення суверенітету.   Це  позбавляло  місцеві  органи   влади  фінансової  самостійності, призводило до повної залежності розвитку місцевої економіки від можливостей вищих органів влади вирішувати проблеми регіонів.  Проблема  бюджетної  реформи  вийшла  на  перший план.  

Кроком  уперед  стало  ухвалення  Бюджетного  кодексу  України,  який  визначив  принципи  бюджетної  системи  України,   бюджетного  процесу  та  міжбюджетних  відносин,  закріпив  за  місцевими  бюджетами  власні  джерела  надходжень.  21 червня 2001 року з прийняттям Верховною Радою Бюджетного кодексу розпочався новий  етап  розвитку міжбюджетних відносин в Україні. Фактично було законодавчо закріплено якісно нові правила формування місцевих бюджетів та відповідних відносин між центром та органами місцевої влади. 

По-перше, за місцевими бюджетами закріплено як складники доходної частини цілий ряд податків та зборів (загалом 17 видів), які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, тобто є ексклюзивними доходами. Це означає розширення доходної бази відповідних органів місцевої влади. Таким чином, організація руху частини фінансових потоків перейшла на місцевий рівень, що з огляду на традиції концентрації влади та коштів на центральному рівні є надзвичайно важливим.  

По-друге, кодекс закріпив за бюджетами місцевого самоврядування 7 видів податків та зборів і встановив відповідні пропорції їх надходження до місцевих бюджетів. Наприклад, стаття 64 Бюджетного кодексу України закріплює за бюджетами місцевого самоврядування серед інших податків і  податок з доходів громадян. Згідно зі статтею 65 цей податок розподіляється в таких пропорціях: міста Київ та Севастополь – 100% загального обсягу податку з доходів громадян, бюджети міст республіканського та обласного значення – 75% надходжень від податку з доходів громадян, що стягується з громадян даної території, бюджети міст районного значення, сіл, селищ чи територіальних об’єднань – 25%, обласні бюджети – 25%.

По-третє, крім питань, пов’язаних з бюджетним процесом, кодекс передбачає і кілька перспективних напрямів діяльності місцевих органів влади. Йдеться про здійснення внутрішніх запозичень, а за умови, що населення відповідної громади перевищує 800 тис. чол., дозволяється здійснювати і зовнішні запозичення.

Водночас міжбюджетні відносини залишаються напруженою ланкою в бюджетному процесі. Вимагає вдосконалення система бюджетного регулювання, зберігається  недостатня  власна дохідна база  місцевих  бюджетів,  потребує поліпшення законодавче забезпечення розмежування функцій та завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетних видатків.

Міжбюджетні відносини є важливим чинником вирівнювання розвитку адміністративних територій, забезпечення однакових умов доступу громадян до суспільних послуг незалежно від місцезнаходження. Завдання полягає у створенні такого механізму міжбюджетних відносин, що є основою ефективності бюджетів усіх рівнів у частині забезпечення добробуту   населення. Серед вітчизняних і зарубіжних вчених, які вивчають міжбюджетні відносини, варто відзначити О. Василика, О. Кириленко, В.Кравченка, І. Луніну, В. Опаріна, С. Юрія та ін. Висновки і положення, які містяться у працях науковців, враховані при написанні наукової  статті.  Разом з тим, низка проблем у сфері міжбюджетних відносин потребує додаткових досліджень.

Зокрема, ще не знайшов належного наукового узагальнення процес реформування міжбюджетних відносин після набуття чинності Бюджетного кодексу України, подальшої розробки вимагає чинна практика організації міжбюджетних відносин в умовах державного унітаризму України. Наукового аналізу вимагають проблеми чіткого розмежування доходів і видатків  відповідно до повноважень в бюджетній системі та раціоналізації розподілу фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів, зміцнення власної дохідної бази місцевого самоврядування, напрями вдосконалення міжбюджетних відносин. Актуальність подальшого реформування міжбюджетних відносин  в Україні   визначила постановку цілей і задач.
2. Фінансове забезпечення місцевого самоврядування

Через бюджети регіонів, міст Києва та Севастополя здійснюється розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту, завдяки чому вони є важливою складовою механізму регулювання економічного і соціального розвитку визначених територій і держави в цілому. Питома вага місцевих бюджетів у сукупному обсязі фінансових ресурсів держави — це частина перерозподіленого валового внутрішнього продукту через прибутки і витрати зазначених бюджетів. Аналіз статистичних даних переконливо засвідчує тенденцію поступового зростання частини доходів місцевих бюджетів по відношенню до ВВП починаючи з 2006 року і їх стабілізацію на рівні 14,5-14,7% у 2009 —січні-вересні 2010 років. В Україні частка обсягів доходів місцевих бюджетів у структурі доходів зведеного бюджету протягом 2001-2009 років залишається відносно стабільною на рівні 45-48% (за виключенням 2004-2006 років, коли вона коливалася у межах 40-44%).

За 9 місяців 2010 р. до дохідної частини місцевих бюджетів (з урахуванням міжбюджетних трансфертів) надійшло 94,13млрд. грн., що у 2,4 разів більше за відповідний період 2004 р. Проте, слід зазначити, що зростання дохідної бази місцевих бюджетів, значною мірою, відбувалося за рахунок збільшення обсягу трансфертів, питома вага яких у доходах місцевих бюджетів у 2010 р., порівняно з 2004 р., зросла на 18,63% і становила 52,73%. Крім того, кризова ситуація в економіці, зниження рівнів виконання планових показників надходжень свідчать про появу тенденції до зменшення обсягів надходжень до місцевих бюджетів.

Таблиця 1

Доходи місцевих бюджетів України за 2004-2010 рр.

Аналіз структури фактичних надходжень до місцевих бюджетів засвідчив зростання у 2010 році порівняно із 2005 роком питомої ваги податкових надходжень на 5,8%, зменшення на 1,9% неподаткових та на 3,4% доходів від операцій із капіталом. Частка надходжень із цільових фондів залишалася стабільно низькою і коливалася від 4,7% у загальному обсязі в 2008 році до 2,1% у 2010 році.

В основу наведеного у табл. 2 розподілу основних доходних джерел покладається принцип, що найвагоміші з них впливають на обсяг трансфертів — чим більше надходження від них, тим менше трансфертів може бути отримано. З одного боку, це зменшує утриманські настрої місцевих бюджетів відносно державного, але з іншого — не створює зацікавленості місцевих органів у ефективному стягненні податків на доходи фізичних осіб та інших надходжень із першого кошика.

Таблиця 2

Доходи місцевих бюджетів у 2006-2010 роках

Складається ситуація, коли зусилля місцевих органів влади з активізації економічної діяльності в регіонах щодо підвищення рівня зайнятості та, відповідно, збільшення надходження податку з доходів фізичних осіб до місцевого бюджету призводять до зниження обсягу дотації вирівнювання або збільшення суми коштів, що мають бути перераховані з місцевого до державного бюджету.Питома вага податку з доходів фізичних осіб зросла у 2010 році на 5,3% порівняно із 2006 роком, абсолютна різниця становила 23,3 млрд. грн. Частка єдиного податку у структурі податкових надходжень до місцевих бюджетів зменшилася на 2,8%, проте у 2010 році їх сума зросла на 0,22 млрд. грн. порівняно із 2006 роком. Відповідно низькою є частка дохідних джерел місцевих бюджетів із другого кошика, якими місцеві органи влади можуть розпоряджатися самостійно, виходячи з пріоритетів розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Так, динаміка сум надходжень від плати за землю була позитивною і у 2010 році порівняно із 2006 роком зросла на 5,92 млрд. грн. при одночасному збільшенні за вказаний період її питомої ваги у структурі податкових надходжень на 5,35%. Обсяги надходжень місцевих податків (включених нами до групи інших податків) протягом 2006-2010 років характеризувалися незначними обсягами, їх питома вага зменшилася з 2,6% у 2006 році до 1,4% у 2010 році.

3. Проблеми міжбюджетних відносин в Україні

Досліджуючи  проблеми  та  особливості  механізму    міжбюджетних    відносин  в  Україні,  потрібно  підкреслити,  що  однією  з  найважливіших   проблем  є  створення   оптимальної   моделі   організації  міжбюджетних    відносин  в  країні.    Тому  розглянемо  основні  засади,  що стосуються   моделей  організації    міжбюджетних    відносин    та  вибору  такої  моделі  для України. Модель  міжбюджетних  відносин являє собою  інституціональний підхід до визначення організаційних основ  взаємовідносин   між  державними  і  місцевими  органами  влади,   що  пов’язаний з політикою уряду або регіональної адміністрації у вирішенні  питання  розподілу доходів і видатків за рівнями бюджетної системи.

Світова  практика  організації  міжбюджетних    відносин  ґрунтується  на двох основних моделях:  бюджетного   федералізму  та бюджетного  унітаризму. Ключовим фактором, що складає основу моделі організації  міжбюджетних відносин в країні, є форма державного устрою. Бюджетний    федералізм як модель організації міжбюджетних відносин існує в країнах з   федеративним державним устроєм. Бюджетний федералізм – це модель  організації міжбюджетних відносин у багаторівневій бюджетній системі, у  якій законодавчо визначаються бюджетні права та обов’язки федерації та  суб’єктів федерації, правила їх взаємодії на всіх стадіях бюджетного   процесу. Кожен рівень бюджетної системи є самостійним,  володіє   власними  фінансовими  ресурсами і виконує закріплені за ним бюджетні   повноваження. Бюджетний федералізм як модель організації  міжбюджетних відносин передбачає:

-  значну   автономію  бюджетів  різного  рівня;

- договірно-правовий   характер  відносин  центру  та  суб’єктів  федерації;

- чітке розмежування фіскальних та видаткових повноважень місцевих бюджетів;

- закріплення  за   кожним  рівнем   управління  достатніх  фінансових  ресурсів  для  фінансування  своїх  повноважень;

- організацію міжбюджетних відносин за активної ролі у визначенні їх моделі не тільки центральної влади, а й регіональної та місцевої через механізм консультацій та переговорів.

У  свою  чергу,  фактично  протиставлена попередній моделі   організації  міжбюджетних    відносин інша - бюджетний  унітаризм. Ця модель організації міжбюджетних відносин  передбачає:

- основні принципи організації міжбюджетних відносин визначаються центральною владою;

- центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг на всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси;

- місцевій та регіональній владі, як правило, відводиться досить пасивна роль. 

Україна  є   унітарною  державою,  тому  логічно  було  б  прийняти  унітарну модель відносин на принципах бюджетного унітаризму. Проте   побудова моделі міжбюджетних відносин на основі принципів бюджетного    федералізму має багато преваг. Ця теорія надає можливість вирішити  питання,   які  функції  держави   ефективніше   виконувати   централізовано,  а виконання яких функцій можна передати місцевим органам влади.    Реформування міжбюджетних відносин в Україні слід здійснювати з   урахуванням принципів теорії бюджетного федералізму. Фінансову  децентралізацію необхідно здійснювати з одночасним підвищенням відповідальності місцевих органів влади за прийняття ними рішень.

Необхідно заповнити прогалини у законодавчому регулюванні міжбюджетних відносин. Зокрема доцільно було б створити  окремий законодавчий акт, який би регламентував здійснення контролю та аудиту за доцільністю та ефективністю витрачання коштів місцевими органами влади.

Важливо знайти оптимальний  варіант побудови  децентралізованої моделі  міжбюджетних відносин  в  унітарній   країні,  використовуючи  позитивні  сторони  роботи  місцевого  самоврядування  та  розширюючи   бюджетну  самостійність,  що  гарантується  законом.

Місцеве  самоврядування  є  однією з   умов   успішного  здійснення   демократичних перетворень в Україні. Самоврядування повинно  узгоджуватися  з  діяльністю   центральних  органів.   До  повноважень органів місцевого   самоврядування  належить  широке  коло  питань,   зокрема: володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю; місцеві фінанси; формування, затвердження і виконання місцевого бюджету тощо.

Потреби зміцнення засад місцевого самоврядування, фінансів місцевих органів влади зумовлюють необхідність використання у   формуванні оптимальної моделі міжбюджетних відносин окремих принципів, що притаманні концепції субсидіарності, що охоплює такі аспекти:

- влада більш високого рівня, зокрема державна, може втручатися у фінансові справи влади більш низького рівня лише в разі, якщо вона продемонструвала і_довела_свою_нездатність_вирішувати_проблеми;

- державна влада зобов’язана надавати фінансову допомогу органам влади місцевого рівня, причому така допомога має сприяти фінансовій автономії місцевої влади__та_розширенню_її_повноважень;

- чіткий розподіл повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, включаючи_і_фінансову;

- співробітництво (партнерство) різних рівнів влади.

Таким чином, з урахуванням унітарного державного устрою та сучасних тенденцій розвитку міжбюджетних відносин у розвинутих країнах в Україні доцільно будувати міжбюджетні відносини на засадах бюджетного унітаризму в поєднанні з окремими принципами бюджетного федералізму та   концепції субсидіарності. Остання враховує можливості кожної владної структури вирішувати проблеми найбільш ефективним чином за умови максимальної її наближеності..до.місця…подій.

Бюджетні  відносини   характеризуються   широкою   сферою  впливу,    високою  мірою   дієвості  та  гнучкістю.  Система  бюджетних  методів  управління    формується   не  як задана  назавжди система  важелів,   а  являє  собою їх динамічну сукупність, що постійно розвивається і  перетворюється  відповідно  до  зміни  цілей   і завдань    регіонального  розвитку.    У  цій   системі  можна  виділити такі  інструменти: фінансова  допомога; податкова  і тарифна  політика.

Фінансова  допомога  здійснюється   у вигляді  грандів,  надання  позик,   видачі  гарантій   по  позиках.

Податкова  і тарифна   політика – зменшення  чи збільшення  місцевих  податків   або  відстрочки  їх  виплати,  звільнення від  зборів,  вирівнювання   ставок  податків.

Аналіз стану фінансування видатків та недостатній рівень наповнення  бюджетів усіх рівнів у сучасних умовах виявляє негативні тенденції в  Україні.  Місцеві  бюджети  України недостатньою  мірою забезпечують  можливості  реалізації  функцій  і завдань,  які  покладаються  на  місцеві  органи влади.  Зокрема,   головною  метою  місцевого    самоврядування   є  поліпшення якості життя місцевого співтовариства. Підвищення  ефективності    функціонування  місцевих підприємств пропонується як один   із  дієвих  методів  збільшення  прибутків   місцевих  бюджетів.  Розгляд практики   трансформаційних  процесів  в Україні  дозволяє  зробити  висновки,  що  для  становлення  місцевих  бюджетів значення  мають  такі  категорії, як поточні  бюджети; бюджети  розвитку, видатки; власні  та  закріплені  доходи; місцеві  податки  і збори.  

Саме  місцеві  податки  і  збори  мають  забезпечити  фіскальні  передумови   самостійності  місцевих  бюджетів   у частині  формування   їх  доходів. Місцеві органи самоврядування, використовуючи бюджетні важелі,  можуть активним чином впливати на розміщення підприємств різних  галузей господарства, розвиток соціальної інфраструктури  регіонів тощо.  Тому  реформування міжбюджетних відносин повинно відбуватися в  напрямі зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів. Місцеві органи влади  повинні володіти фінансовими джерелами, достатніми для організації   управління економікою своєї території, а також володіти відносною  самостійністю в управлінні податками та іншими обов’язковими платежами,  що  надходять  до  відповідного бюджету.

Можна зробити висновок, що міжбюджетні відносини в економіці   України потребують подальшого вдосконалення з метою розширення  ресурсної бази органів місцевого самоврядування та запровадження  децентралізованого варіанта міжбюджетних відносин. Формування  ефективного  механізму міжбюджетних  відносин в Україні  можливо  при  чіткому  розподілі   повноважень  різних  органів  влади  і посиленні    відповідальності  за  здійсненням фінансування  видатків, а також при  створенні  діючих  механізмів стимулювання  місцевих  органів  влади  до  пошуку  нових  джерел  бюджетних   доходів  через  стимулювання  розвитку  господарського   комплексу  регіону. Місцеві органи повинні бути  зацікавлені у нарощуванні власної  дохідної   бази. 

Розширення повноважень місцевих органів влади та місцевого самоврядування в Україні  зумовлює необхідність забезпечення самодостатності бюджетів різних рівнів, поліпшення правових відносин і підвищення ефективності функціонування бюджетної системи.

Слід відзначити, що реформування міжбюджетних відносин може бути ефективним лише за умови визначення оптимального розподілу бюджетних надходжень між окремими ланками бюджетної системи країни   та здійснення повноцінної адміністративної реформи, невід’ємною складовою якої має бути встановлення оптимального адміністративно-територіального поділу з детальним визначенням повноважень центральних органів влади та органів місцевого самоврядування, а також їх чітким розмежуванням.

4. Сучасні умови реформування міжбюджетних відносин

Необхідність реформування системи міжбюджетних відносин визначена законодавчо. Сучасними найгострішими проблемами у сфері міжбюджетних відносин є:

1. Невідповідність між зобов’язаннями за видатками місцевих бюджетів та джерелами фінансування. У структурі дохідних джерел місцевих бюджетів частка трансфертів значна (до 44%), причому вона виявляє тенденцію до зростання: з 1998 р. вона зросла з 14,3% більше ніж у три раза. Для порівняння: в інших країнах частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів є набагато нижчою, наприклад, у Румунії – 10,8%, Словаччині – 19,0%, Словенії – 20,9%, Латвії –28,1%, Болгарії – 33,0%, Чехії – 35,0%, Польщі – 40,2%. Відповідно, в Україні знижувалась частка податкових надходжень місцевих бюджетів: від 74,8% у 1998 р. до 43,3% у 2010 р., що також не сприяло зміцненню фінансової самостійності місцевого самоврядування. Відтак, власними та закріпленими дохідними джерелами забезпечується трохи більше 50% видатків, можливість фінансування інших видатків залишається не прогнозованою і залежить від вищих органів влади, від обсягу наданих трансфертів. Це спричиняє неефективність використання бюджетних коштів. Загалом у країні зростає кількість місцевих бюджетів регіонального рівня, які отримують кошти із державного бюджету. Якщо на початку 1990-х рр. таких регіонів було 13–15, на початку 2000-х рр. – близько 20, то сьогодні 26 регіонів (усі, крім м. Києва) є бюджетними реципієнтами.

2. Нерівномірне співвідношення “дотація – субвенція” у структурі трансфертів, переважаюча частка дотацій та субвенцій на соціальний захист. Найбільшу питому вагу у складі трансфертів займають дотації вирівнювання (табл. 1). У 2010 р. їх частка становила 57,1% захищених трансфертів загального фонду і 48,7% усіх трансфертів (для порівняння – 13,9% у 1998 р.). Дотація, яка є нецільовим трансфертом, з одного боку, дає місцевим органам змогу витрачати кошти на власний розсуд. Незважаючи на те, що вибір напрямів використання дотацій вирівнювання може визначатися місцевими органами влади самостійно, на їх рішення істотно впливає необхідність забезпечення бюджетних програм з фінансування благ і послуг, що надаються за рішенням центральних органів влади. Однак, з іншого боку, переважне використання дотацій формує загрозу розпорошення коштів серед непріоритетних для відповідної території чи місцевості напрямів видатків. У структурі субвенцій близько двох третин становлять субвенції на виконання державних програм соціального захисту населення, крім надання житлових субсидій і пільг населенню для оплати житла та комунальних послуг, натомість субвенції на соціально-економічний розвиток займають невелику частку.

Таблиця 1

Перерахування трансфертів до місцевих бюджетів у 2010р.

(за даними Державного казначейства України)

Незначна увага владних структур до вказаних проблем призводить до посилення утриманських настроїв окремих регіонів відносно держави, незацікавленості у збільшенні виробничих потужностей інших регіонів, неефективного розподілу коштів та їх витрачання.

3. Нормативна неврегульованість забезпечення видатків на соціальні потреби. Видатки на соціальні потреби не повинні бути видатками місцевого значення, оскільки місцеві органи не можуть впливати на рішення про їх надання чи ненадання. Нині у видатках місцевих бюджетів більше 70% спрямовуються на виконання державних функцій, таких як надання послуг у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, мистецтва, фізичної культури та спорту. Такі видатки враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Відповідно, на виконання власне функцій місцевого розвитку – забезпечення функціонування житлово-комунального господарства, утримання дорожньої системи, управління комунальним майном, регулювання земельних відносин і фінансування программ природоохоронного значення (тобто видатків, які не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів) – залишається незначний обсяг коштів.

4. Диспропорції співвідношення обсягів першого і другого кошика доходів місцевих бюджетів. Обсяг трансфертів, які має змогу отримати місцевий бюджет, залежить від того, скільки зібрано коштів (доходів місцевого бюджету), що враховуються при визначенні трансфертів. Відповідно, доходи місцевих бюджетів поділяються на дві групи, згідно із статтями 64 і 69 Бюджетного кодексу України:

– доходи, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (перший кошик), або закріплені доходи, із них найбільшу питому вагу мають податок на доходи фізичних осіб та єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва (далі – СМП);

– доходи, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (другий кошик), або власні доходи, із них найбільшу питому вагу мають плата за землю, податок із власників транспортних засобів. В основу такого розподілу дохідних джерел покладено принцип, що найвагоміші дохідні джерела впливають на обсяг трансфертів – чим більше надходження від них, тим менше трансфертів може бути отримано. З одного боку, це зменшує утриманські настрої місцевих бюджетів відносно державного, а з іншого – не створює зацікавленості місцевих органів у збиранні податків на доходи фізичних осіб та інших надходжень із першого кошика.

5. Неефективна децентралізація бюджетної системи. Підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів та децентралізація управління бюджетними коштами визначені як один із способів перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Бюджетна децентралізація передбачає, з одного боку, визначення раціональних обсягів і структури бюджетних повноважень, а з іншого – повне їх забезпечення ресурсною базою.