Надзор как способ обеспечения законности. 2

1 Надзор как способ обеспечения законности

  Надзор как  способ обеспечения законности  в деятельности органов исполнительной  власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных  государственных органов за деятельностью  не подчиненных им органов  или лиц с целью выявления  нарушений законности. При этом  оценка деятельности поднадзорного  объекта дается только с точки  зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие  от контроля, вмешательство в  текущую административно-хозяйственную  деятельность поднадзорного исполнительного  органа (должностного лица) не допускается.

    Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюдении спе­циальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, т. е. при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.

    Основными  чертами надзора являются:

  • органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены;

   • в  процессе контроля могут применяться  меры дисциплинарного воз­действия  в отношении виновных лиц;

   • в  соответствии с действующим законодательством  органы контроля занимаются проверкой  различных сторон деятельности  подконтрольных объектов. 

     Различаются  две организационные формы надзора  в сфере управления:

- надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего на основе поступивших к ним заявлений, жалоб, дел;

- надзор, который осуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такая функция является главной или важнейшей (например, система государственных комитетов санитарно-эпидемиологического надзора, Государственный антимонопольный комитет и др.).

     Деятельность  органов надзора надведомственна (распространяется на все поднадзорные объекты независимо от ведомственной принадлежности).

     Различаются  два вида надзора: прокурорский  и административный. 

2. Надзор как способ обеспечения законности и его виды 

2.1Прокурорский надзор

     Прокуратура  РФ — это единая федеральная  централизованная система органов,  осуществляющих от имени РФ  надзор за исполнением действующих  на ее территории законов. Это  ее основная функция. Надзор  имеет своей целью обеспечение  верховенства закона, единства и  укрепления законности, защиту прав  и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом  интересов общества и государства.  Сущность прокурорского надзора  состоит в действиях прокуроров  по выявлению, пресечению, устранению  и предупреждению нарушений законов  государственными и общественными  образованиями.

     Общий прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты перечисленных органов и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. При этом органы прокуратуры не обладают так называемой административной властью.

    Необходимо иметь в виду, что надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента РФ.

     Предмет  прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти в рамках общего надзора определен Законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. (в редакции Федерального закона от 10.02.99 г.):

   соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций,

    - соответствие законам издаваемых ими правовых актов,

   - соблюдение прав и свобод граждан, юридических лиц, общественных объединений,

     - исполнение законов судебными приставами, которые находятся в системе органов юстиции.

 Прокурор:

   -вправе проводить проверки на подконтрольных организациях при наличии сведений о нарушении закона;

   -координирует  деятельность правоохранительных  органов по борьбе с преступностью;

   -проверяет  жалобы на нарушения прав и  свобод граждан, законность административного  задержания.

     Законом  обусловлены формы реагирования  прокурора на нарушения законности:

   - протест на противоречащий закону правовой акт - направляется в орган, его издавший, или в суд (содержит требование отмены или приведения в соответствие с законом опротестованного акта). По общему правилу это не приостанавливает его действие;

   - представление (реагирование на факты нарушения закона) - вносится в орган, который полномочен принимать меры по устранению этих нарушений. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию.

   - постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении - направляется в уполномоченный орган;

    - предостережение о недопустимости нарушения закона – направляется должностному лицу в целях предупреждения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

2.2 Административный надзор

     Административный  надзор как способ обеспечения  законности и дисциплины представляет  собой особый вид государственной  деятельности специально уполномоченных  органов исполнительной власти  и их должностных лиц, направленный  на строгое и точное исполнение  органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими  организациями, а также гражданами  общеобязательных правил, имеющих  особо важное значение для общества и государства.

     Административный  надзор - специальный вид правоохранительной  деятельности ряда органов государственного  управления. Субъектами административного  надзора являются органы федерального  надзора (федеральный горный и  промышленный надзор, надзор РФ по ядерной и радиационной безопасности), государственные инспекции (ГАИ-ГИБДД). Они могут применять меры административного принуждения.

     Полномочия  органов, осуществляющих административный  надзор:

   1) по предупреждению правонарушений: требовать устранения обнаруженных правонарушений, беспрепятственно посещать поднадзорные объекты, давать разрешения на строительство, производство продуктов питания, досматривать транспортные средства;

   2) по пресечению  правонарушений: выносить предписания  о приостановлении работ, запрете  эксплуатации технически неисправных  транспортных средств;

   3) по привлечению  к ответственности виновных лиц:  возбуждают и рассматривают дела  об административных правонарушениях,  налагают административные взыскания;

   4) по нормотворчеству:  самостоятельно или совместно  с другими органами разрабатывают  и утверждают правовые, технические  нормы, правила.

     Иногда  смешивают два понятия административный  надзор и надведомственный контроль, однако они имеют различия:                                            Во-первых, по их содержанию. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.                                                                                                                           Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта.                                                              При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти — привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.                               В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:                                                                                 а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц незави­симо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора (правил пожарной безопасности);

   б) административный  надзор распространяется на определенный  круг граждан, должностных лиц,  юридических лиц и по конкретным  вопросам (за соблюдением гражданами  правил приобретения, хранения и  использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными  за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования);

    в)  персонифицированный административный  надзор (ОВД в отношении некоторых  граждан, освобожденных из мест  лишения свободы).

     Контрольные  полномочия обычно касаются конкретных  органов и их должностных лиц,  предприятий, учреждений, организаций,  общественных объединений и не  распространяются на граждан.

   В-четвертых,  административный надзор и контроль  различаются по субъектам, их  осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Государственный таможенный комитет), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

    Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся государственные комитеты (например, стандартизации и метрологии) и некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования, Федеральная служба безопасности). 

   В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах (проверка знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью).

     Организационно  административный надзор представляет  процесс последовательно осуществляемых  этапов или стадий: предварительный  — анализ информации о поднадзорном  объекте, разработка и доведение  до объекта надзора соответствующих  норм, правил его функционирования; текущий — включающий систематическое  и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе  которых выявляются нарушения,  применяются меры пресечения, восстанавливается  нарушенный порядок, решается  вопрос о необходимости привлечения  виновных к ответствен­ности; заключительный — состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

    Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой (оформление и выдача гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону).

   В-шестых, административный надзор и контроль  характеризуют особые методы  их осуществления. Для административного  надзора основным методом является  непосредственное постоянное наблюдение  за соответствующими объектами,  проверка по заявлениям и жалобам,  а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля  значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы  и др. 
 

   В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют администра-тивно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомото-транспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

    С  учетом изложенного, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

   - отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

   - возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

   - невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

   - наличие специального объекта надзорной деятельности — норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами; 

   - возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

   - строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

    Итак, административный надзор — это  особый вид государственной управленческой  деятельности, осуществляемой специальными  органами исполнительной власти  в отношении организационно не  подчиненных им органов, предприятий,  учреждений, организаций, должностных  лиц и граждан по поводу  исполнения ими общеобязательных  норм, правил, стандартов, требований  с использованием комплекса мер  административного принуждения  с целью предупреждения, выявления  и пресечения правонарушений, восстановления  установленного порядка и привлечения  виновных к административной  ответственности.

     К  федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся: Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России), Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России), различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).

     Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у Государственного таможенного комитета или Министерства по налогам и сборам. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями. 

     Деятельность  органов административного надзора  направлена на соблюдение специальных  норм, действующих во всех или  многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных  границ. Цель — обеспечить безопасность  граждан, общества, государства,  а также надлежащее качество  продукции, услуг и работ. 
 

3. Государственный надзор: понятие, виды, характеристика

Государственный надзор – функция специальных  государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению заточным и неуклонным соблюдением  законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемая по подведомственным данным органам вопросам в отношении  неподчиненных им юридических и  физических лиц.

Виды государственного надзора: административный и прокурорский.

Административный  надзор – вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением  и применением юридическими и  физическими лицами правовых норм в  сфере государственного управления.

Особенности административного  надзора:

является особой разновидностью государственного контроля;

осуществляется  специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами;

деятельность  по надзору осуществляется систематически;

цель – обеспечение  правопорядка и общественной безопасности в сфере государственного управления;

между субъектами и объектами надзора отсутствует  организационная соподчиненность;

осуществляется  в отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий, общественных объединений и их должностных  лиц и граждан;

осуществляется  при помощи определенных методов;

оценка объекта  дается только с позиции законности.

Методы осуществления  административного надзора:

постоянное наблюдение;

периодические проверки;

обследование  поднадзорного объекта;

истребование  и анализ документов;

изучение обращений  граждан и юридических лиц, публикаций в средствах массовой информации о нарушениях законности в сфере  государственного управления.

Административный  надзор осуществляют:

специальные федеральные  надзоры (Федеральная служба по надзору  в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная  служба по надзору в сфере здравоохранения  и социального развития, Федеральная  служба по надзору за соблюдением  законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного  наследия, Федеральная служба по надзору  в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в  сфере природопользования, Федеральная  служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору);   государственные инспекции, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти (инспекции, наделенные надведомственными полномочиями): Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственный противопожарный надзор МЧС России и др.).

Полномочия органов, осуществляющих административный надзор: получение информации; применение мер  административного предупреждения; применение мер административного  пресечения; привлечение к административной ответственности; регистрация и  учет; выдача разрешений (лицензий); нормотворчество.

Отличия государственного контроля и административного надзора:            органы контроля обладают большими правомочиями, чем органы, осуществляющие надзор;

объектом контроля выступает как законность, так  и эффективность деятельности; объект надзора – только законность деятельности;

контроль осуществляется в отношении конкретных объектов, а надзор может распространяться как на определенный (персонифицированный), так и на неопределенный круг объектов;

контроль и  надзор имеют разные субъекты осуществления;

контроль и  надзор различаются по методам осуществления: если для надзора характерно постоянное наблюдение, реагирование на заявления  и жалобы, то арсенал методов государственного контроля гораздо шире. 

Прокурорский  надзор в сфере государственного управления - деятельность органов (должностных  лиц) прокуратуры РФ по надзору за исполнением федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов  РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами Конституции  и законов, а также соответствием  законам издаваемых ими правовых актов.

Надзорная деятельность прокуратуры осуществляется:

за исполнением  законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, а также за соответствием  законам издаваемых ими правовых актов;

соблюдением прав и свобод граждан этими органами и должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и  некоммерческих организаций;

исполнением законов  администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих  назначаемую судом меру принудительного  характера, а также администрацией мест содержания задержанных и заключенных  под стражу.

Формы реагирования прокурора на нарушения законности:

протест прокурора;

представление прокурора;

постановление прокурора;

предостережение о недопустимости нарушения закона. 
 

Прокурор или  его заместитель приносит протест  на противоречащий закону правовой акт  в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обращается в суд в установленном порядке, где протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок с момента  поступления, о чем сообщается прокурору, его принесшему.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Прокурор, исходя из нарушения закона должностным  лицом, выносит мотивированное постановление  о возбуждении уголовного дела или  производства об административном правонарушении.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии  сведений о готовящихся деяниях  прокурор или его заместитель  объявляет в письменной форме  должностным лицам предостережение  о недопустимости нарушения закона.

4. Судебный контроль за законностью в сфере государственного управления

Судебный контроль за законностью в сфере государственного управления – это деятельность органов судебной власти, состоящая в правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, по защите прав, свобод и законных интересов граждан и иных субъектов, по привлечению виновных лиц к ответственности. 

Субъектами судебного  контроля являются федеральные суды, (Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных округов, автономной области, районные суды общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ и суды субъектов РФ) (конституционные (уставные) суды, мировые судьи). 

Судебный контроль в сфере государственного управления осуществляется:

- при рассмотрении жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;

- рассмотрении дел об административных правонарушениях (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.);

- рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях;

- проверке законности нормативных правовых актов;

- рассмотрении дел, возникающих из гражданско-правовых отношений;

- рассмотрении уголовных дел;

- рассмотрении жалоб юридических лиц.

5. Общественный контроль за законностью в сфере государственного управления.

Общественный  контроль за законностью в сфере  государственного управления представляет собой одну из форм отправления демократии, состоящую в реализации прав граждан  и общественных объединений участвовать  в управлении делами государства, наблюдении за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, их должностных лиц по соблюдению ими законности, прав и свобод граждан и их объединений.