Налоговые и неналоговые доходы бюджета

ГЛАВА 8. Налоговые  и неналоговые доходы бюджета 

8.1. Сущность и  функции налогов 

Налоги возникли с появлением государства как  один из методов мобилизации денежных средств. На ранних этапах исторического  развития они взимались с населения  и имели либо натуральную форму, либо форму трудовых повинностей. Вместе с доходами в виде дани, контрибуции (т. е. неналоговыми доходами) государство  покрывало налогами свои расходы. Но с увеличением территорий, ростом экономической и политической мощи государство начинает взимать налоги со своих подданных. С развитием  товарно-денежных отношений налоги приобретают преимущественно денежную форму. 

Таким образом, налоги как экономическая категория  имеют исторический характер. Они  менялись вместе с развитием государства. Современное государство, экономика  которого основана прежде всего на рыночных отношениях, должно обеспечивать те интересы общества, решение которых  слабо регулируется рынком или находится  за пределами рыночных отношений. В  состав таких интересов включаются: 

• необходимость  удовлетворения общественных потребностей (управление, оборона, обеспечение правопорядка, безопасность, социальные расходы и  т.п.); 

• необходимость  регулирования экономической деятельности субъектов хозяйствования, наносящих  вред окружающей среде, и т.д.; 

• долгосрочные капиталовложения и переложение повышенных рисков с экономических субъектов на государство (например, освоение космоса). 

Решение этих задач  и обеспечивается через налогообложение. 

Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный  платеж, взимаемый с организаций  и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях  финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных  образований. 

Таким образом, к  признакам налогов относят: 

• легитимность (налоги взимаются только с законных операций), 

• индивидуальную безвозмездность  для налогоплательщика, 

• принудительность. 

Элемент налога —  понятие, используемое при изучении конкретных налогов. Различают следующие  элементы налога, без которых налог  не может считаться установленным. 

Налогоплательщик  — организация или физическое лицо, на которых возложена обязанность  уплачивать налоги. 

Объект налогообложения  — имущество, прибыль, доход, стоимость  реализованных товаров (выполненных  работ, оказанных услуг) либо иное экономическое  основание, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристики, с  наличием которой у налогоплательщика  законодательно связано возникновение  обязательств по уплате налога. 

Налоговая база —  стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения. 

Налоговый период —  календарный год или иной период времени применительно к отдельным  налогам, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется  сумма налога, подлежащая уплате. 

Налоговая ставка —  величина налоговых начислений на единицу  измерения налоговой базы. 

Порядок исчисления налога. 

Порядок и сроки  уплаты налога. 

Функция налога —  это проявление его сущности в  действии, способ выражения его свойств. 

Фискальная функция (от лат. fiscus — императорская казна) — основная функция налогов. Она  предполагает, что налоги являются доходом государства и формируют  доходную часть бюджетов разных уровней. 

Регулирующая функция  заключается в воздействии налогов  на многие стороны общественно-экономических  отношений. Налоги способны оказывать  влияние на платежеспособный спрос, предложение, инвестиции, ресурсосбережение. Налоги в состоянии создавать  или разрушать экономические  условия для деловой активности, охраны окружающей среды и т. д. Развитые рыночные государства сознательно  используют регулирующую функцию налогов  в качестве одного из элементов экономической  политики. 

Поскольку налоги являются основным источником формирования бюджетных  доходов, проблемы налогообложения  всегда были в центре внимания государственных  органов и работающих по их заданию  экономистов — ученых и практиков. 

* * * 

Теоретические исследования в области налогообложения нашли  отражение в следующих монографиях  российских ученых: 

•               Н.И. Тургенев. Опыт теории налогов (1818); 

•               В.Н. Твердохлебов. О реформе прямых налогов (1916); 

•               А.А. Tpuвyc. Налоги как орудие экономической  политики (1925); 

•               П.П. Гензель. Влияние налогов на народное хозяйство            СССР (1928); 

•               Г.Л. Морьяхин. Налоговая система  СССР (1952); 

•               Г.Л. Рабинович, М.А. Иваньков. Налог  с оборота и его роль в финансовом механизме (1982); 

•               В.А. Сорокин. Платежи предприятий  в бюджет (1983); 

•               Т.Ф. Юткина. Налоговедение (1999). 

8.2. Налоговая система  и классификация налогов 

Прямые и косвенные  налоги. Систему налогов, поступающих  в бюджеты разных уровней, можно  классифицировать по разным признакам: по объектам обложения, по характеру  построения налоговых ставок, по использованию  и т. д. Исходя из объектов обложения  различают прямые и косвенные  налоги. 

Прямые налоги —  это налоги, взимаемые государством непосредственно с доходов или  имущества налогоплательщика, например, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль с организаций, налог на имущество. 

Исторически прямое налогообложение возникло как наиболее ранняя форма изъятия в доход  государства части доходов налогоплательщиков. Прямые налоги подразделяются на реальные и личные. 

Реальные налоги уплачиваются с отдельных видов  имущества, товаров или деятельности независимо от финансового положения  налогоплательщика. 

Личные налоги учитывают  финансовое положение налогоплательщика  и взимаются у источника дохода или по декларации. 

Косвенные налоги взимаются  в виде надбавки к цене товара, с  оборота реализации товаров, работ  и услуг. К ним относятся акцизы, НДС, фискальные монополии, таможенные пошлины. 

Универсальным косвенным  налогом является налог на добавленную  стоимость, им облагаются все товары, работы и услуги. 

Индивидуальными акцизами облагаются отдельные виды товаров, услуг или обороты на определенной стадии воспроизводства (например, налог  с продаж). 

Фискальная монополия  — специфический вид косвенного налога на товары, производство или  реализация которых являются исключительной монополией государства. Как правило, государство монополизирует производство и реализацию товаров массового  потребления — табак, спички, соль и т. п. Фискальная монополия может  быть полной или частичной. При полной монополии государство монополизирует и производство, и реализацию определенного  вида, при частичной — монополизирует или только производство, или только реализацию какого-то товара. Государственная  фискальная монополия считается  тяжелым косвенным налогом, поскольку  в результате ее применения происходит удорожание товаров массового потребления, что сказывается на жизненном  уровне населения. В Российской Федерации  этот вид косвенного налогообложения  не применяется. 

Таможенные пошлины  — косвенные налоги, применяемые  во внешнеэкономической деятельности. 

Во всех странах  налоговые доходы бюджетов построены  на основе разумного сочетания прямых и косвенных налогов. 

Формирование рыночных отношений в России потребовало  коренного и быстрого изменения  форм мобилизации доходов бюджетов разных уровней. 

Налоговые доходы бюджета. В 90-е годы была разработана новая  налоговая система, в которой  использован отечественный и  зарубежный опыт. Основные черты налоговых  доходов бюджетов проявляются в  следующем: 

1. Налоговые доходы  базируются исключительно на  правовой основе. Все налоги и  сборы вводятся и отменяются  только органами государственной  власти, при этом фискальные полномочия  органов каждого уровня четко  оговорены законом. 

2. Налоговое законодательство  предусматривает четкое разделение  налогов по уровням государственной  структуры. 

3. Налоговое законодательство  предусматривает разделение налоговых  поступлений в бюджеты разных  уровней на закрепленные и  регулирующие. 

4. Налоговая система  построена по единым принципам,  единому механизму взимания налогов.  Налоговый контроль за правильностью  исчисления, своевременностью и  полнотой уплаты налогов осуществляется  со стороны налоговых органов  и органов налогового контроля. 

5. Разделение полномочий  в сфере применения налогового  законодательства между федеральным  центром и регионами соответствует  федеральному характеру Российского  государства и демонстрирует  единый подход к проблемам  формирования доходной базы нижестоящих  бюджетов на всей территории  Российской Федерации. 

Вместе с тем  сложившийся механизм формирования доходной базы бюджетов разных уровней  на основе налоговых поступлений  нуждается в улучшении, что связано  прежде всего с несовершенством  налоговой системы. Налоговая система  была разработана в сжатые сроки, что повлекло за собой множество  погрешностей и противоречий в налоговом  законодательстве. Был нарушен принцип  стабильности установления налогов  и их пригодности для различных  категорий налогоплательщиков, многочисленные налоговые лазейки позволяли  на законном основании уклоняться от уплаты налогов, что значительно  сужало доходную базу бюджетов разных уровней. Процесс налогового законотворчества не прекращался за все годы проведения налоговой реформы и привел к  тому, что в настоящее время  в стране действуют более 900 законов, подзаконных актов, инструкций, разъяснений, которые регулируют вопросы налогообложения. 

С 1992 г. произошли  кардинальные изменения в сфере  экономики и политики. Многочисленность налогов и высокий уровень  налогообложения стали тормозом для развития производительных сил, побуждает хозяйствующие субъекты применять способы уклонения  от налогов, в результате чего бюджет недополучает значительные средства, снижается собираемость налогов  и растет недоимка. В настоящее  время в Российской Федерации  насчитывается более 3 млн. предприятий  и организаций. Примерно третья часть  из них — это предприятия, которые  прошли регистрацию, но не предоставляют  отчетности и не платят налоги («мертвые души»). Из реально действующих пред­приятий 75% платят налоги нерегулярно или  не в полном объеме, а также имеют  задолженность по тем или иным видам налоговых платежей. 

Важнейшее направление  реформирования существующей в Российской Федерации налоговой системы  связано с созданием и введением  с 1998 г. Налогового кодекса РФ, призванного  заложить правовой фундамент и основы налогообложения на длительный срок, создать такой налоговый механизм, который являлся бы важнейшим  фактором экономического роста, с одной  стороны, и позволил бы наделять бюджеты  разных уровней достаточными финансовыми  ресурсами, с другой. 

Наиболее сложен и актуален, вызывает массу споров и противоречий вопрос о разделении налогов по уровням бюджетной  системы. 

В Налоговом кодексе  РФ предусматривается значительное сокращение числа налогов, он отменяет многие неэффективные и нерыночные налоги. Налоговый кодекс призван  регулировать принципы построения и  функционирования налоговой системы  Российской Федерации, порядок установления, изменения и отмены федеральных  налогов, принципы установления региональных и местных налогов, он определяет правовое положение налогоплательщиков, налоговых органов и органов  налогового контроля. Правоотношения, возникающие в процессе налогообложения  по федеральным, региональным и местным  налогам, регулируются исключительно  Налоговым кодексом, а также иными  актами налогового законодательства, которые будут приняты в соответствии с Налоговым кодексом. 

Налоговый кодекс разделяет  бюджетные доходы по уровням государственной  структуры и устанавливает принципы ясности, предсказуемости, единства и  справедливости налоговой системы  и налоговый федерализм. 

В соответствии с  первой частью Налогового кодекса Российской Федерации в зависимости от установления и зачисления средств в определенные бюджеты налоги и сборы подразделяются на федеральные, региональные и местные. Такое разделение налогов связано  с федеративным устройством России, соответствует мировой практике и позволяет обеспечить бюджеты  разных уровней своими собственными источниками доходов. 

Федеральные налоги — основа налоговой системы. Перечень федеральных налогов, объекты налогообложения, виды льгот и ставок, плательщики, порядок взимания налогов и зачисления их в бюджет и внебюджетные фонды  устанавливаются законодательными органами Российской Федерации в  порядке, предусмотренном соответствующими процедурами принятия законодательных  актов Государственной Думой  РФ, Советом Федерации РФ и Президентом  РФ. 

Порядок принятия подзаконных  актов, уточняющих и детализирующих налоговые законы, регламентируется Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 «Об утверждении  правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Правилами предусмотрено, что к  нормативным правовым актам относятся: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Они  подлежат внесению в Государственный  реестр нормативных актов, который  ведется Министерством юстиции  РФ, и соответственно имеют свой индивидуальный номер и дату государственной  регистрации. Также подлежат регистрации  все вносимые изменения и дополнения. При нарушении указанных требований нормативные документы как не вступившие в силу применяться не могут. 

В состав федеральных  налогов и сборов входят: 

• налог на добавленную  стоимость; 

• акцизы на отдельные  виды товаров (услуг) и отдельные  виды минерального сырья; 

• налог на прибыль (доход) организаций; 

• налог на доходы от капитала; 

• подоходный налог  с физических лиц; 

• взносы в государственные  социальные внебюджетные фонды; 

• государственная  пошлина; 

• таможенная пошлина  и таможенные сборы; 

• налог за пользование  недрами; 

• налог на воспроизводство  минерально-сырьевой базы; 

• налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; 

• сбор за право пользования  объектами животного мира и водными  биологическими ресурсами; 

•               лесной доход; 

•               водный налог; 

•               экологический налог; 

•               федеральные лицензионные сборы. 

Федеральные налоги и сборы вводятся в обязательном порядке и должны взиматься на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем в отношении этих налогов определенные права предоставлены  не только федеральным органам, но и  субъектам Федерации. Это касается регулирующих налогов. Однако компетенция  субъектов Федерации ограничивается рамками той доли ставки, которая  приходится данному субъекту Федерации. Так, по налогу на прибыль с юридических  лиц определена ставка до 30%, которая  распределяется между федеральным  и региональными бюджетами следующим  образом: 11% — федеральный бюджет и не свыше 19% — бюджета ре­гионов. В пределах закрепленной за ними ставки субъекты Федерации вправе устанавливать  дополнительные льготы и создавать  свой режим налогообложения. 

Большинство федеральных  налогов и сборов являются регулирующими  бюджетными доходами. 

Порядок бюджетного регулирования может быть установлен непосредственно в налоговых  законах, специальным законодательством  и путем установления нормативных  отчислений от регулирующих доходов  по каждому субъекту Федерации при  утверждении федерального бюджета. Кроме того, в соответствии с отдельными соглашениями между федеральным  центром и регионами для некоторых  субъектов Российской Федерации (например, Татарстан, Башкортостан) могут быть установлены иные правила организации  межбюджетных отношений, в том числе  специальные налоговые режимы. 

Между федеральным  и региональными бюджетами распределяются: 

• налог на прибыль  организаций; 

• налог на добавленную  стоимость; 

• акцизы на отдельные  виды товаров и отдельные виды минерального сырья; 

• подоходный налог  с физических лиц; 

• платежи за пользование  природными ресурсами; 

• налоги, зачисляемые  в дорожные фонды.  

Региональные налоги и сборы обеспечивают региональные бюджеты (республики, края, области, АО) собственными источниками финансирования своих расходов. Региональными налогами и сборами являются: 

• налог на имущество  организаций (регулирующий налог, частично зачисляемый в местные бюджеты); 

• налог на недвижимость; 

• дорожный налог; 

• транспортный налог; 

• налог с продаж; 

• налог на игорный  бизнес; 

• региональные лицензионные сборы. 

Региональные налоги и сборы устанавливаются законодательными органами субъектов РФ. Субъектам  РФ предоставлены широкие полномочия в сфере установления конкретных элементов налогообложения: налоговых  льгот, налоговых ставок, порядка  и сроков уплаты. Кроме того, субъект  РФ вправе устанавливать свои собственные  формы отчетности по конкретным региональным налогам и сборам. Если субъект  Федерации по какой-либо причине  не реализует свои права, то, как  правило, применяются предельные ставки и льготы, установленные федеральным  законодательством. 

Местные налоги и  сборы представляют собой обязательные платежи юридических и физических лиц, поступающие в местные бюджеты. Они являются методом мобилизации  финансовых ресурсов местных органов  управления и поступают в местные  бюджеты и специальные фонды. 

В развитых капиталистических  государствах местные налоги и сборы  получили широкое развитие, на их долю приходится до 80% от всех поступлений  в местные бюджеты. В Российской Федерации поступление местных  налогов и сборов в доходную часть  бюджетов городов и районов не одинаково и зависит от специфики  территории, ее населенности и уровня развития. Доля местных налогов и  сборов колеблется от 0,7 до 17%, и они  не способны полностью покрыть финансовые потребности территорий. 

К местным налогам  и сборам относятся: 

• земельный налог; 

• налог на имущество  физических лиц; 

• налог на рекламу; 

• налог на наследование или дарение; 

• местные лицензионные сборы. 

В большинстве зарубежных стран местные органы управления не имеют права налогового законотворчества. Местное налогообложение должно быть санкционировано или одобрено центральной властью. Такой порядок  позволяет реализовать принцип  единства налогообложения на всей территории государства, обеспечивает одинаковую систему налоговых правоотношений для всех категорий плательщиков. Аналогичный порядок стал действовать  и в Российской Федерации после  вступления в силу первой части Налогового кодекса РФ. В соответствии с Кодексом (ст. 12. п.5) региональные и местные  налоги не могут устанавливаться  сверх данного перечня. Вместе с  тем пред­ставительные органы местного самоуправления обладают в отношении  местных налогов и сборов теми же правами, что и представительные органы власти субъектов РФ в отношении  региональных налогов и сборов. 

Бюджеты субъектов  Российской Федерации и местных  органов самоуправления не имеют  собственной доходной базы, достаточной  для покрытия своих бюджетных  расходов. Недостаток средств в бюджетах разных уровней вызывает и финансовые противоречия между регионами, которые  проявляются в борьбе за регулирующие источники доходов и разного  рода дотации из федерального бюджета. Более 50% поступлений в федеральный  бюджет обеспечивают несколько регионов, в том числе г. Москва, Ханты-Мансийская АО, Московская область, Санкт-Петербург, Свердловская область, Самарская область, Нижегородская область. Определенную роль в снижении зависимости местных  бюджетов от централизованно выделяемых средств и наделения их дополнительными  источниками финансирования бюджетных  расходов сыграл Федеральный Закон  от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации». 

В соответствии с  этим Законом определены доли федеральных  налогов и доли налогов субъектов  Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются  налогоплательщиками в местные  бюджеты. К ним относятся: 

1) часть подоходного  налога с физических лиц в  пределах не менее 50% в среднем  по субъекту Российской Федерации; 

2) часть налога  на прибыль организации в пределах  не менее 5% в среднем по субъекту  Российской Федерации; 

3) часть налога  на добавленную стоимость по  товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов  и драгоценных камней, отпускаемых  из Государственного фонда драгоценных  металлов и драгоценных камней  Российской Федерации) в пределах  не менее 10% в среднем по  субъекту Российской Федерации; 

4) часть акцизов  на спирт, водку и ликеро-водочные  изделия в пределах не менее  5% в среднем по субъекту Российской  Федерации; 

5) часть акцизов  на остальные виды подакцизных  товаров (за исключением акцизов  на минеральные виды сырья,  бензин, автомобили, импортные подакцизные  товары) в пределах не менее  10% в среднем по субъекту Российской  Федерации. 

Кроме того, органам  местного самоуправления предоставлено  право получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов  Российской Федерации налоги с филиалов и представительств, головные предприятия  которых расположены вне территории данного муниципального образования. 

Конкретные размеры  минимальных долей в процентах  федеральных налогов, которые закрепляются на постоянной основе за местными бюджетами, определяются органами власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится данное муниципальное  образование. Доли указанных налогов  рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей  органы власти субъекта Российской Федерации  могут устанавливать нормативы  отчислений в местные бюджеты  от регулирующих доходов на краткосрочной (на планируемый финансовый год) и  долгосрочной (не менее чем на три  года) основе. 

Если в границах территории муниципального образования  имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных  бюджетов разграничиваются между ними на основании закона субъекта Российской Федерации. За каждым муниципальным  образованием закрепляются на постоянной основе собственные налоги и сборы, а также другие местные доходы. В отношении внутригородских  муниципальных образований такое  закрепление регламентируется уставом  города. 

Подавляющая часть  местных налогов и сборов поступает  в местные бюджеты и используется исключительно для финансирования расходов, предусмотренных местными бюджетами. Однако в отдельных случаях  федеральным законодательством  могут быть предусмотрены нормативные  отчисления от местных налогов и  сборов в вышестоящие бюджеты. Так, например, земельный налог зачисляется  на бюджетные счета соответствующих  органов местного самоуправления, однако часть данных средств централизуется в федеральном бюджете для  финансирования общегосударственных  мероприятий по улучшению и восстановлению земель. Доля средств, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, устанавливается  в процентах к сумме земельного налога и арендной платы за сельхозугодья  по субъектам Российской Федерации  ежегодно при утверждении Федерального бюджета. 

8.3. Неналоговые доходы  бюджета 

Доходы бюджетов разных уровней формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также доходов целевых внебюджетных фондов. Объем поступлений неналоговых  доходов и их виды устанавливается  в соответствующих бюджетах. 

Состав неналоговых  доходов определяется Бюджетным  кодексом РФ и включает: 

1. Доходы от использования  имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности,  в том числе: