Особенности местного самоуправления США

Негосударственное образовательное  учреждение высшего профессионального  образования

«ЗАПАДНО-УРАЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ  И ПРАВА»

(НОУ ВПО ЗУИЭП)

г. Пермь

Юридический факультет

(наименование  факультета)

Специальность (направление) ____________________

(название специальности/направления)

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине:__________________________________

         Вариант № _______________

Выполнил(а):

Студент 3 курса

срок обучения 6 лет

Группа  _______________

Никитин Артём  Сергеевич

(ф.и.о.)

Проверил(а):

        _______________________________

          (звание, должность)

_____________  _________________

(личная подпись)         (расшифровка подписи)

Пермь, 2012

                                                 Введение           

Актуальность данной темы вытекает, прежде всего, из необходимости  изучения зарубежных практик в области  муниципального права, в связи с, начавшимся сравнительно недавно, развитием  этой правовой отрасли в России. Изучение и анализ зарубежного опыта  – это неотъемлемая часть процесса воссоздания муниципально-правового  института в нашей стране, где  он, долгое время отсутствовал и до сих пор, находиться в упадке.

Нельзя не заметить, что  Соединённые Штаты Америки, в данном правовом направлении, имеют гораздо более богатый и более позитивный опыт. Несмотря на то, что системы и принципы муниципального права, действующие во многих странах, тесно связаны и часто зависят от уровня развития, в данной стране, иных правовых систем и институтов, что в свою очередь означает, что системы муниципального права одной страны, не могут быть успешно применены в другом государстве, без соответствующих корректировок, опыт зарубежных государств, в любой правовой отрасли, несомненно, нуждается в изучении и анализе.

Целью данной работы является изучение особенностей местного самоуправления Соединённых Штатов Америки, на всех муниципальных уровнях.

Задачами данной работы являются: изучение литературы, по данной теме, общий анализ системы местного самоуправления США и систематизация полученных сведений.

Глава I   Устройств местного самоуправления США.

В большинстве современных  государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны.

Широко признано, что организация  местного самоуправления относится  к основным элементам всей инфраструктуры американской демократии.

Система местного самоуправления и управления в штатах строится на основе административно-территориального деления, а последнее входит в  компетенцию штатов. Поэтому системы  местного самоуправления в разных штатах различны.

Большинство штатов (кроме Коннектикута и Род-Айленда) делятся на графства (это название унаследовано от средневековой Англии, хотя графов в США никогда не было -дворянские титулы были сразу после образования США отменены.

Всего в США более 3 тыс. графств. Их население избирает советы графств и многих должностных лиц – шерифа, отвечающего за общественный порядок, прокурора или атторнея – представителя штата, казначея и др. Под руководством совета и этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом. Коллегиального исполнительного органа совет не образует. Совет решает главным образом вопросы местного бюджета, определяет программы развития¹.

Графства, главным образом, служат для управления внегородской территорией. В состав графств входят муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи и тауны).

Графства  подразделяются на тауны и тауншипы (иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипами – группу примерно однородных поселков)                                                                    Тауншипы и приравненные к ним тауны - существует в 20 штатах. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире - местечками (location).                                                                                                      В мелких административно-территориальных единицах проводятся собрания жителей, на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (совет из 3–5 человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания граждан выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля – ответственного за общественный порядок².                                                      Особую категорию единиц местного управления составляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяют 19 типов основных округов. В наиболее распространенные входят: пожарные, по водоснабжению, охране почв, жилищному строительству, дренажные, санитарные, включая канализационные.

Специальные округа создаются для деполитизации  той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению  тех услуг, которые не предоставляются  органами местного самоуправления.

Границы специальных округов часто не совпадают с границами административно-территориальных  единиц и могут занимать самую  разнообразную площадь: от небольшой  территории до нескольких графств. С  помощью специальных округов  удается частично преодолевать жесткие финансовые ограничения.

В США отсутствует соподчинение между всеми этими единицами  управления. Вместе с тем можно  говорить об определенном доминировании  графств в осуществлении некоторых  муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное устройство и привязанная к нему система  муниципальных органов все больше утрачивает связь с демографической  и экономической структурой их территории, изменяющейся в результате урбанизации, экономических и социальных перемен.

Функционирование местного управления в США, регулируется исключительно штатами. Поэтому местные органы управления создаются в соответствии с законами штатов и их полномочия исходят от штатов. Положения, регулирующие деятельность местного управления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах не одинакова, вследствие чего выделяют две их основные группы:

- конституции, содержащие  небольшое количество норм, относящихся  к местным органам (Алабама,  Миссисипи и др.);

- конституции, характеризующиеся  подробным урегулированием управления.

Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных  органов в предмет конституционного регулирования данной группы штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

Важным элементом правового  статуса местных органов в  США являются муниципальные хартии. Хартия в широком смысле подразумевает  все соответствующие положения  конституции штата, законы и положения  общего права в дополнении к документу.

Большинство муниципалитетов  имеют собственные хартии, разработанные  на основе законодательства штата. Хартию определяют как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности  и привилегии. Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и  отменять эти хартии, если нет соответствующих  ограничений в конституции. Нередко  принятие хартий связано с действием  принципа «home rule»³.

Принцип «home rule» определяется в американской литературе как «правомочность муниципалитета вести свои дела без вмешательства штата». Город сам регулирует полномочия муниципалитета, разрабатывая хартию, которая принимается им либо самостоятельно (референдумом), либо с утверждения легислатуры штата. Теоретически муниципалитет, имеющий хартию самоуправления, в делах чисто местного значения действует самостоятельно, соблюдая лишь запреты, наложенные конституцией и законами штата⁴.

Штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои полномочия на основе принципа данного самоуправления .

Тем самым местным органам  предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата: 1) разрабатывать, принимать и вносить поправки в свою хартию самоуправления; 2) осуществлять все полномочия местного самоуправления, помимо ограничений, которые могут  быть установлены конституцией штата  или обычным законом. Однако, поскольку  до сих пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех  или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности  муниципалитетов довольно условна  и обычно зависит от усмотрения суда (и чаще всего суды решают споры  не в пользу муниципалитетов).

Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве  штатов связано с принятием муниципалитетом  хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать  на основе общих законов штатов.

Кроме вышеперечисленных  источников правового регулирования  полномочий органов местного самоуправления, надо еще отметить роль судебного  прецедента, судебного толкования, которые, как правило, более жестко, чем сами законы, ограничивают права  и самостоятельность муниципалитетов.

Глава II Особенности системы местного самоуправления США

Изучая особенности местного самоуправления Соединённых Штатов Америки, необходимо уделить должное  внимание муниципальным органам  управления.

Как уже упоминалось, выше, многие города в США имеют право создавать свои правительства, которые являются ответвлениями правительства штата. В зависимости от исторических и других конкретных условий муниципальное правительство может создаваться, если граждане потребуют от законодательного собрания штата разрешение на оформление района в качестве административной и юридической единицы. При этом штат разрабатывает устав и тем самым предоставляет правительству города, где существуют ассоциированные властные полномочия.

С целью поддержать концепцию  самоуправления многие штаты включают в свои законы и конституции положения  о самоуправлении. Тем самым штат предоставляет местной администрации  право самой вести свои дела. Самоуправление предусматривает право на администрацию, определение типа правления и  разработку, и осуществление программ, но при условии соблюдения конституции  Штата и других законодательных  ограничений.

 Структуры муниципального  управления определяют разделение  полномочий и ответственности  между выборами и назначаемыми  должностными лицами города.

Огромные размеры американских городов делают задачу городского управления достаточно сложной. Например, лишь семь штатов в США имеют население, превышающее по численности население  Нью-Йорка. Часто говорят, что после  Президента страны самый сложный  и ответственный пост занимает мэр  Нью-Йорка.

Объем работы органов городского самоуправления растет быстрее, чем  растут сами города.

Это объясняется двумя  основными причинами:

1) вводятся новые виды  обслуживания, потребность в которых  возникает у населения⁵;

2) перенаселенность городов  и увеличение их размеров требуют  возрастания затрат на развитие  скоростного городского транспорта, развитие санитарного надзора,  строительство школ и т.д.

 В настоящее время  муниципальное правительство Соединенных  Штатов имеет четыре основные  формы: мэр - совет, совет - управляющий,  комиссия и Городское собрание.

Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в настоящее  время находится в состоянии  упадка. Ее отличительной чертой является то, что совет графства выполняет  как законодательные, так и исполнительные функции, а в отдельных штатах - и судебные. В этой форме не предполагается наличие высшего должностного лица. При комиссионной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных (commissioners), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В качестве недостатков этой формы  называются бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов  только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.

Форма «совет - менеджер»  преобладает на западе и в некоторых  южных штатах. Для этой формы характерно назначение советом на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Он подбирает необходимых  лиц на важнейшие посты в муниципальном  аппарате, разрабатывает программу  его деятельности и контролирует ее реализацию. За советом остаются полномочия по принятию постановлений  по наиболее важным вопросам стратегического  характера, установлению уровня налогов  и утверждению бюджетных ассигнований.

Форма «мэр - совет» впервые  появилась в 1835 г. В целом функции  выборного руководителя аналогичны функциям менеджера из предыдущей формы, но выборный руководитель имеет еще  и формальный статус главы территории. Его политическая роль и влияние  значительно выше.

 Он наделяется правом  вето на решения совета графства, имеет полномочия предлагать  на рассмотрение совета основные  направления политики графства, выступать от имени графства  с публичными заявлениями. Форма  «мэр - совет» воспроизводит построение  органов федерации и поэтому  носит условное название федеральной.  Известны две разновидности этой  модели (по аналогии с президентской  республикой и парламентской): «сильный  мэр - слабый совет», «слабый мэр  - сильный совет».

Система «слабый мэр - сильный  совет» характеризуется следующими основными чертами: «сильный» совет  достаточно многочисленный - от 5 до 50 членов и более. В рамках совета обычно создаются  комитеты по отдельным направлениям городского управления. На один из комитетов  возлагаются полномочия по подготовке муниципального бюджета. Предложения  комитетов, как правило, принимаются  без обсуждения. Совет осуществляет не только нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного  аппарата, но и занимается многими  оперативными вопросами управления. Ему принадлежит право назначать  чиновников на наиболее важные посты  в муниципальном аппарате.

«Слабый» мэр избирается советом и наделяется некоторыми полномочиями (например, правом вето). Но у него отсутствуют широкие  права в административных вопросах. Он может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные полномочия по контролю за деятельностью этого  аппарата. Позиции мэра ограничивает и то, что наряду с ним избирается еще ряд должностных лиц, которые  наделяются определенными административными  полномочиями, но формально независимы от мэра и совета.

«Слабый» мэр председательствует в совете, осуществляет представительские  и контрольные функции. Для этой системы характерна загрузка муниципальных  советов «административной вермишелью», т.е. большим количеством текущих  вопросов.

Сейчас система «слабый  мэр - сильный совет» существует в  основном в мелких поселениях. На практике узкие полномочия «слабого» мэра нередко компенсируются его политическим влиянием, если он является видным партийным  деятелем. Таким образом, «слабый» в  соответствии с действующей системой мэр фактически может являться местным  диктатором, контролирующим через возглавляемый  им партийный аппарат избрание советников и основную массу назначений на муниципальные  должности.

Более характерной для  городского управления является система  «Сильный мэр - слабый совет». Совет  при этой системе немногочисленный - 7-9 человек. Он играет, по существу, вспомогательную  роль при мэре. Совету отводится  пассивная роль критика, а в некоторых  случаях - механического одобрения  проектов, исходящих от администрации.

«Сильный» мэр, как правило, избирается непосредственно населением. Он сосредоточивает в своих руках  почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Единолично назначает и  освобождает от должности руководителей  департаментов и служб муниципалитетов, составляет проект бюджета и организует его исполнение. Налагает труднопреодолимое  вето на решения совета. Официально является политическим лидером и  юридическим главой муниципальной  администрации, влияет на формирование политической позиции муниципалитета. Избираемые наряду с мэром другие должностные лица имеют меньшее  влияние, чем при системе со «слабым» мэром.

Главным недостатком этой системы считается то, что большая  концентрация власти (полномочий) у  мэра создает основу для напряженных  отношений между мэром и советом.

Городское собрание, почти  не встречающееся за пределами штатов новой Англии, представляет собой  форму местного самоуправления, начало которой было положено в колониальный период. Это чистая форма прямой демократии, ведь каждый избиратель обладает возможностью участия в законодательном  процессе, выражая собственное мнение, предпринимая попытки убедить других граждан и голосуя по вопросам общественной жизни⁶. В новой Англии таун (город) является основной формой управления в сельской местности и небольших городах. Таун - административный район, куда входят деревни на его территории, а также незастроенное пространство. За исключением тех случаев, когда муниципалитет получает статус самоуправляемой единицы, таун (город) осуществляет большую часть функций, которые в других районах выполняются графством. По мере роста населения района, в эту форму могут вноситься изменения. По новому плану, известному как Представительное городское собрание, городские избиратели выбирают определенное число граждан (обычно 100 или более), которые представляют их на собраниях. Это не лишает любого избиратели возможности присутствовать на обсуждении и участвовать в их работе, однако правом голоса обладают лишь представители. В районах, использующих Представительное городское собрание, выборщиков и других служащих, кроме того, избирают для проведения в жизнь местных законов.

Как правило, на городских  собраниях выбирают правление выборщиков, обычно состоящее из трех-пяти человек, осуществляющих оперативное руководство  городскими делами между собраниями, несущих ответственность за городское  имущество, выдающих лицензии, руководящих, другими городскими служащими и  созывающих специальные городские  собрания.

Начальник канцелярии, казначей, податной инспектор, констебль, совет  управляющих школы и другие служащие выбираются избирателями или назначаются  выборщиками.

Участники городского собрания зачастую избирают финансовый комитет, который готовит городской бюджет. Перед проведением городских  собраний, как очередных, так и  чрезвычайных, выпускается варрант - официальный документ, в котором  говорится о дате, времени и  месте проведения собрания, повестки дня, а также санкционируется  собрание. Подготовка и выпуск варранта, как правило, является ответственностью выборщиков. Достоинства и недостатки. По мнению сторонников городского собрания, эта структура является чистейшей  формой демократии, потому что дает возможность всем зарегистрированным избирателям принять участие  в любом заседании. За исключением  структур ежегодных собраний, организационно городское собрание напоминает Совет  во главе со слабым мэром, за исключением  того, что мэра нет вообще, есть Председатель совета, и не у кого нет права  вето. Все чаще выборщики избирают менеджера и поручают ему обычные  административные задачи. Кроме того, существуют определенные сложности  с этой формой управления. Органам  городского управления сложно заниматься перспективным планированием, посещаемость зачастую чрезвычайно низка, потому что граждане не могут или не хотят  тратить время на собрания, нередко  оно длится несколько дней. Кроме  того, трудно добиться понимания гражданами сложных вопросов, а также ответственного подхода к голосованию по повестке дня.

Трудной задачей может  стать подготовка варранта с информацией  о встрече, особенно в том, что  связано с бюджетом, каждая статья бюджета становится отдельным пунктом  повестки дня. Несмотря на эти трудности, городское собрание до сих пор  является жизнеспособной формой местного самоуправления во многих регионах.

Некоторые регионы справились со сложностями, создаваемыми этой формой управления, назначив городского управляющего или помощника по административным делам для повседневного руководства.

Эти и другие признаки позволяют  говорить о наличии системы сдержек  и противовесов в отношениях исполнительного  и представительного органов.

Все многообразие форм и  методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления можно разделить на два типа - прямой и косвенный. К прямому  типу контроля американская теория и  практика относит требования о предварительном  одобрении штатом действий местных  органов управления; назначение или  смещение штатом местных должностных  лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддержание различных  стандартов путем осуществления  штатом инспекций; временную замену местной администрации штатным  агентом; передачу функций местного управления администрации штата.

Косвенный административный контроль включает в себя следующее: предоставление местным органам  советов и информации; требование административных агентств штатов к  местным органам управления предоставлять  им доклады по самым различным  вопросам; пересмотр решений местных  органов управления; предоставление местному управлению целевой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблюдения определенных требований и  стандартов⁷.

Судебный контроль штатов над местным управлением осуществляется путем вынесения судами штатов или  местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу органа местного управления о  выполнении требований истца; судебного  запрета решения или иного  незаконного действия местных органов  и их должностных лиц.

Из всего вышеперечисленного, становиться очевидно, что местное самоуправление играет большую роль в США. На службе в его органах занято более половины работников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупности равны приблизительно 40 % федерального бюджета, хотя в местные бюджеты отчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы. Полномочия местных органов расширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им передаются социальные вопросы, отягощающие федеральный бюджет и бюджет штата.

                                        Заключение

Местное управление в США  характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов  от центрального правительства и  даже от штатов, отсутствием прямого  подчинения органов местного управления государственной власти.

Опыт США свидетельствует  о том, что местное самоуправление оказывает влияние на федеративные отношения преимущественно через  партийный механизм, а также через  группы давления, представляющие интересы местных властей на федеральном  уровне и в законодательных органах  штатов. В США, как и в большинстве  иных демократических государств, местное  самоуправление как группа давления хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т.п., имеющие  свои представительства в Вашингтоне.

Подобное, широкое и действенное  развитие местного самоуправления, на сегодняшний момент, невозможно в  России, по причине наличия в стране твёрдой вертикали власти, и отсутствия развитого партийного механизма.  Это наносит огромный ущерб муниципально-правовой отрасли в стране и сильно искажает облик страны, как демократического государства.

В данной работе, автором  были рассмотрены особенности местного самоуправления Соединённых Штатов Америки. Была изучена соответствующая литература, был произведен общий анализ системы местного самоуправления Соединённых Штатов Америки, а также  была проведена систематизация полученных сведений.

                                        Список Литературы

1. Лафитский В.И. Контрольные  полномочия Конгресса США // Институты  конституционного права иностранных  государств. М.: «Городец-издат», 2002.

2. Правительство, министерства  и ведомства в зарубежных странах. М.: Юрид. лит., 1994.

3. Правовые системы стран  мира, Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. 2-е изд.  М.: Изд-во НОРМА, 2001.

4. Чиркин В.Е. Конституционное  право зарубежных стран: Учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005.

5. Шумилов В.М. Правовая  система США. М.: ООО «ДеКА», 2009.

6. Материалы сайта www.wikipedia.ru

7. Материалы сайта www.urisconst.ru

8. Старцев. Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах. М.: Приор, 2007.

                                              Оглавление

Введение……………………………………………………………………..2

Глава I    «Устройств местного самоуправления США»………………….3

Глава II   «Особенности системы местного самоуправления США»…….8

Заключение…………………………………………………………………..16

¹ По материалам: Лафитский В.И. Контрольные полномочия Конгресса США // Институты конституционного права иностранных государств. М.: «Городец-издат», 2002.

² По материалам: . Правовые системы стран мира, Энциклопедический справочник / Отв. ред. А.Я. Сухарев. 2-е изд. М.: Изд-во НОРМА, 2001.

³ Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.: Юрид. лит., 1994

⁴ По материалам сайта www.urisconst.ru Ссылаясь на статью Сухомлинского В.А.

⁵ Здесь и далее – по материалам: Шумилов В.М. Правовая система США. М.: ООО «ДеКА», 2009

⁶ По материалам сайта: www.urisconst.ru

⁷ По материалам сайта: www.wikipedia.ru