Особенности правового регулирования земельных правоотношений

Содержание 
 

Введение 

     Земля — важнейший для человека объект материального мира. Не будь земли — не было бы человечества со всеми его проблемами.

     Человеческий  гений изобретает невиданные ранее  средства, которые устаревают, на их смену придут более совершенные, которые тоже будут морально устаревать и заменяться новыми изобретениями. Однако всегда самым гениальным явлением будет земля, и ее морально не состарит никакой промежуток времени. Никакой иной объект материального мира никогда не заменит человечеству землю.

     Земля является предметом регулирования  значительного числа отраслей российского  права: конституционного — при определении  на ней государственных границ; административного  — при разграничении территорий между субъектами РФ; гражданского — при совершении сделок с земельными участками; семейного — при решении споров о разделе собственности супругов; финансового — при земельном налогообложении; аграрного — при использовании земель сельскохозяйственного назначения для выращивания сельскохозяйственных культур и т.д. Однако еще в XIX в. юридическая мысль России пришла к выводу, что земельное право должно быть самостоятельной отраслью права¹.

     В каждой из перечисленных отраслей предметом  правового регулирования выступают различные аспекты земельных отношений: пространственно-базисные, имущественные, земельно-производительные и т.д. Для земельного же права как самостоятельной отрасли права специфичным является экономический характер земельных отношений, т.е. использование земли в хозяйственных целях. В связи с этим главные элементы земельно-правового регулирования — это подразделение всего земельного фонда на определенные категории земель и сочетание единого правового режима земельного фонда с правовым режимом этих категорий.

      Земельное право как отрасль представляет собой системно упорядоченную совокупность норм, направленную на регулирование общественных отношений по поводу рационального использования земель и сбережения земли как национального богатства.

      Изучение  земельного права должно начинаться с изучения в первую очередь особенностей его - предмета. Раскрыть предмет отрасли  земельного права — значит раскрыть содержание и характер всех тех земельных  отношений, которые определяются формами  собственности на землю. В предмет  земельного права входят элементы административных, имущественных, финансовых и других отношений из-за специфики объекта  правового регулирования земельного права — земли.

      В моем реферате будет рассмотрено именно специфика предмета земельных отношений. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1 Специфика предмета земельных отношений 

     1.1 Понятие и правовое  регулирование земельных  правоотношений

     Термин "земля" может рассматриваться в различных смыслах. Он может обозначать земной шар как нашу планету, космический объект и часть мирового пространства. В этой смысле земля выступает объектом правового регулирования международного права. Земля может рассматриваться в качестве среды обитания человека, которая охватывает земную и воздушную оболочку земного шара, его недра, поверхность и ландшафт, животный и растительный мир. В этом значении земля является объектом правового регулирования экологического и природоресурсного права. Третий смысл термину "земля" придается, когда она рассматривается в качестве объекта правового регулирования земельного права. Тогда под словом "земля" понимается часть земной коры, ее поверхностный слой, расположенный над недрами, в пределах территории, на которую распространяется суверенитет российского государства. Наиболее ценную часть этого поверхностного слоя составляют почвы. Под ними биологи понимают поверхностный слой земли, обладающий плодородием, насыщенный органоминеральным составом и особым, только ему присущим, профильным типом строения. В земельном законодательстве эта часть земной поверхности, как правило, составляет ее лучшую часть и относится к категории "земель сельскохозяйственного назначения".

     Земельное законодательство регулирует отношения  по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории. Эти  отношения ЗК РФ именует земельными (п. 1 ст. 3). В этом понимании объектом использования и охраны выступают  земли всех категорий и назначения, относящиеся к территории, на которой  Российское государство вправе устанавливать  свой земельный правопорядок. Ее пределы  определены в Конституции РФ, в  которой сказано, что территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ст. 67). Поверхностный слой земной коры в пределах этой территории, за исключением воздушного пространства, признается объектом, по поводу которого в российском обществе складываются общественные отношения, именуемые земельными. Они выступают предметом регулирования земельного права.

     Общественные  отношения, регулируемые российским законодательством, зачастую не имеют четкой отраслевой однородности, их не всегда возможно "расселить" по однородным отраслевым группам, как  студентов по учебным аудиториям. Существует большое число "пограничных" земельных отношений, которые в  равной мере иногда считаются предметом  регулирования другой смежной отрасли. Речь идет, например, о формах земельной  собственности, праве собственности  и иных вещных правах на землю граждан  и юридических лиц, о сделках  по поводу земельных участков. В  юридической литературе высказано  множество аргументов, что эти  правовые институты - составная часть  гражданского права. Мы рассматриваем  подобные отношения в качестве предмета совместного регулирования земельного и гражданского законодательства.

     Этот  наш подход, представляется, соответствует  предписаниям нового ЗК РФ. В нем  сказано, что "имущественные отношения  по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством  о недрах, об охране окружающей среды, водным законодательством, специальными федеральными законами" (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).

     Основу  предмета регулирования земельного права традиционно составляли те отношения, которые характеризуют  статус обладателей земельных участков, их взаимоотношения друг с другом либо с государством и его компетентными органами; отношения, характеризующие правовой режим различных категорий земель, правила ответственности за нарушение земельного законодательства; полномочия государственных органов по перераспределению земельных участков между пользователями, по разрешению земельных споров, по контролю и надзору за правильным и рациональным использованием земельных ресурсов.

     В условиях формирования рыночной экономики  сделана настойчивая попытка  изменить предмет регулирования  земельного права, исключив из него отношения  по поводу земельной собственности  и других вещных прав на землю. Первым шагом к тому были предписания  Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных  отношений и развитии аграрной реформы  в России", в котором сказано, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским  законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного  специального законодательства и настоящего Указа (ст. 1). Как видим, земельное  и природоохранительное законодательство были здесь поставлены в зависимость  от гражданского законодательства. Впоследствии был принят и введен в действие ГК РФ (часть первая). В нем к  объектам гражданских прав отнесены вещи, а в составе недвижимых вещей  указаны земельные участки, участки  недр, обособленные водные объекты  и все, что прочно связано с  землей.

     Гражданское законодательство, как известно, определяет правовое положение участников гражданского оборота (ст. 1 ГК РФ). Оно основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора. Эти  принципы важны и необходимы при  осуществлении гражданского оборота  имуществом, товарами, продукцией, и  не в полной мере приемлемы при  определении земельной правоспособности субъектов гражданского общества. Правовой режим земель и правоспособность собственников, владельцев, пользователей  и арендаторов земельных участков должны преимущественно определяться с учетом природной, экологической и социальной сущности земли. Эти факторы способно учесть только земельное законодательство. Гражданское законодательство должно регулировать лишь общие правила совершения сделок с земельными участками, когда они детально не раскрываются в земельном законодательстве либо специальных федеральных законах о правовом статусе некоторых природных объектов. 

1.2 Особенности земли как объекта правового регулирования.

     В Российской Федерации вся земля  находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делится на категории.

     Специфика в определении «Земля»:

     1. Земля не является продуктом человеческого труда — она

продукт самой природы. Отсутствие стоимости земли не исключает ее денежной оценки в целях наиболее эффективного использования. Земля — важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском, лесном хозяйстве и пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов.

     Из  сказанного вытекают следующие особенности  правового регулирования земельных  отношений:

а) земля  обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими свойствами. Для каждого человека она составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе. В силу этого основными субъектами земельной собственности должны быть граждане Российской Федерации. В случае, когда земля выступает как важнейший природный ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь о ней должна идти как о компоненте природы, биосферной категории.

     Когда же речь идет об отношениях, возникающих  при хозяйственном

использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения понятия земли как пространственного операционного базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической категории;

б) деятельность государственных органов, организаций  и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений;

в) распоряжение землей на данной территории реализуется  через органы местного самоуправления (их администрации), в результате чего должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными;

г) в  земельном праве не полностью  применяются сроки исковой давности, предусмотренные для гражданских, административных, уголовных и иных правоотношений. Так, если ранее самовольный захват земельного участка мог повлечь за собой уголовную ответственность, то теперь за это предусмотрена лишь административная. Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состоянием земель посредством мониторинга, который необходимо осуществлять в целях:

• своевременного выявления и прогнозирования развития негативных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработки и реализации мер по предотвращению этих процессов;
• оценки эффективности этих землёохранительных мероприятий; информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны земель, которое должно включать: регулярные наблюдения за состоянием земель, количественными и качественными показателями; сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений; создание и ведение банков данных; оценку и прогнозирование изменения состояния земель.

Государственный контроль за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их рациональным использованием проводится в целях соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков требований закона.

     2. Земля — важнейший компонент окружающей среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит в отношении орудий и средств производства.

     При рациональном использовании земли  ее плодородие постоянно возрастает, что в свою очередь влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права. Они должны регулироваться нормами земельного права, а нормы гражданского права необходимо учитывать только в части, не урегулированной нормами земельного права.

     Как известно, в новый ГК РФ включена гл. 17, посвященная земельным отношениям. С правовой и экономической точек  зрения, ценность земли определяется особенностями, спецификой свойств  и признаков, отличающих ее от других имущественных объектов. Это означает, что отношения отныне должны регулироваться и гражданским законодательством. Однако согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения основываются на административном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся исключительно в сфере земельного законодательства.

     Есть  еще одна тонкость в проблеме определения  соотношения норм земельного и гражданского законодательства. Дело в том, что ст. 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, устанавливают, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, а земельное законодательство — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства. Конституция РФ (ст. 5, 9, 35, 71, 72 и др.) и принятые в ее развитие нормативно-правовые акты, в частности Указ Президента РФ от

16.12.1993 № 2144 ≪О федеральных природных ресурсах≫, положили начало делению неделимой ранее окружающей среды на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную, частную, общую и др. Гражданское право не обладает правовым инструментарием учета многообразия и специфики земли как объекта земельных отношений. Оно определяет единые унифицированные правила гражданского оборота и собственности на землю без учета ее уникальных специфических особенностей.

     Конституция закрепила процесс ≪овеществления≫ всех природных

ресурсов  и окружающей среды в целом, а  ГК РФ в ст. 130, 214 и др. объявил все природные ресурсы имуществом со всеми вытекающими из этого последствиями. Таким образом, было произведено изъятие всех природных ресурсов и всей окружающей среды в целом из сферы земельного и экологического права и включение их в сферу действия гражданского права.

Особо следует отметить, что ч. 1 ст. 9 Конституции  РФ устанавливает, что земля и  другие природные ресурсы используются и сохраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а ч. 2 ст. 9 передает эти объекты в частную и иные формы собственности. Разве это не парадокс? Следует также подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права на природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов России, законные интересы, право каждого на благоприятную окружающую среду. В России с 1990 г. проводится земельная реформа, в результате которой на смену административным методам правового регулирования земельных отношений пришли экономико-правовые, конституционно закрепила многообразие форм земельной собственности и хозяйствования на ней, признание земли имуществом, введение платности землепользования, способствовала формированию земельного рынка и обусловила принятие нового земельного и гражданского законодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.

     Исследуя  вопрос о соотношении гражданского и земельного права, следует отметить, что при регулировании земельных отношений необходимо использовать понятийный аппарат и основные принципы, установленные гражданским законодательством, а в земельном законодательстве должна отразиться тенденция земельных отношений, вытекающая из того факта, что земля является особым объектом, который охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому перед земельным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.

     В силу специфических свойств земли  ее оценка в денежном исчислении не соответствует действительной стоимости  и, возможно, будет долго отставать  от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли. В условиях рыночной экономики цена земельных участков определяется исходя из спроса и предложения и имеет постоянную тенденцию к росту.

     Все это породило необходимость учета  земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей; требуются критерии рациональности землепользования на всех землях с помощью кадастровых оценок. С учетом указанного обстоятельства устанавливается и налогообложение. Например, налоги устанавливаются и изменяются в зависимости от состояния земельных участков, а не по результатам хозяйственной, деятельности (ст. 3 Закона РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 ≪О плате за землю≫ (в ред. от 24.12.2002)1).

3. Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере различных отраслей права:

• государственного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (местной администрацией) особый режим использования земель;

• административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т.п.;

• гражданского, нормы которого особенно расширили сферу правового регулирования земельных отношений после принятия нового ГК РФ в 1994 г. В него включено большое количество норм, регулирующих земельные отношения по принципам гражданского права. Восстановление категории ≪недвижимое имущество≫, т.е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки др. — все это должно способствовать возрастанию роли норм гражданского права в регулировании земельных отношений. В связи с проводимой земельной реформой, принятием нового земельного законодательства, Конституции РФ, ГК РФ, который разрешает

сделки  с землей, формирует земельный  рынок, вопрос о признании имущественного элемента в земельных отношениях приобретает особое значение. ГК РФ восстановил категорию земельной недвижимости. Но земля — недвижимость особого рода, которая требует особого правового регулирования, отличающегося от регулирования другого имущества. Беспредел в регулировании большей части земельных отношений гражданским правом основан на ошибочном определении, данном в ст. 128 и 130 ГК РФ, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей.

     Поэтому требуется работа над изменением ГК РФ и приоритета земельного права  в регулировании земельных отношений  перед нормами гражданского права. Для того чтобы выйти из тупика, в который зашли цивилисты, им необходимо дать в ГК РФ четкое определение понятия вещей. В ст. 128 следует указать, что вещами являются предметы материального мира или духовной культуры — продукты человеческого труда, а не самой природы, удовлетворяющие потребности людей и не имеющие устойчивых экологических связей, которыми≫ как невидимой паутиной, окутаны все природные объекты, входящие в состав окружающей среды.

       В существенных коррективах нуждается  и ст. 130 ГК РФ ≪Недвижимые и движимые вещи≫ (в ред. от 17.12.1999)1. ≪К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, здания и сооружения≫.

     Все высказанные соображения по этому  вопросу свидетельствуют о том, что ГК РФ регулирует имущественные отношения и не учитывает особенности земли как природного ресурса, которая не является в полной мере объектом имущественных отношений.

     4. Земля является абсолютно недвижимой, а все остальные вещи — относительно недвижимые, так как они в принципе переместимы при желании человека.

     Представляется, что недвижимость — земля, а все, что находится на земле, движимое имущество. Эти две составные части — недвижимость и движимое имущество — должны иметь каждая свой самостоятельный правовой статус, определенный в законодательном порядке. При этом не следует также забывать об особом объекте недвижимости как об особом роде имущества, где земля играет главенствующую роль.

     Земельный участок и связанные с ним  объекты образуют единый комплекс при единстве собственности на участок и здание, который находится в едином владении, пользовании, распоряжении и хозяйственном пользовании. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 2 Особенности правового регулирования земельных правоотношений

     Происходящие  изменения земельного строя, замена государственной монополии на землю  частной, муниципальной и иными  формами собственности, введение купли-продажи и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали споры о пересмотре соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Законодательный аспект этой проблемы таков: Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 № 2287 ≪О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации≫ (утратил силу) была отменена ст. 62 ЗК РФ. В результате чего образовался правовой вакуум в сфере регулирования земельных отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Президента Российской Федерации от 27.10.1993 № 1767 ≪О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в России≫ проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 этого Указа гласит, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. К сожалению, земельное законодательство долгое время оставалось без правового инструмента— Земельного кодекса, своеобразной земельной конституции. Поэтому наметился переход от принципа приоритета земельного права к гражданскому. В ГК РФ нормы о земельных отношениях построены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопустимость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет ограничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.).

     Между тем ГК РФ должен регулировать земельные  отношения лишь

в той  мере, в какой они не урегулированы  нормами земельного права. Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования земель в соответствии с целевым назначением, сильным государственным контролем за соблюдением этой обязанности.