Планирование и прогнозирование развития законодательства

 

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ

Факультет управления

Кафедра теории и истории  государства и права

Специальность: Государственное управление и право

 

 

РЕФЕРАТ

 

по дисциплине: Теория государства  и права

на тему: Планирование и  прогнозирование развития законодательства

 

 

Студент

1 курс, ГУП-1    _____________   В.В.Бычко

Руководитель

____________   _____________   ____________

 

 

 

Минск 2011

                                       

 

                                                   Содержание

Введение………………………………………………………………..3

1. Прогнозирование………………………………………………………4

          а) Принципы прогнозирования……………………………………….6

б) Требования к  прогнозированию…………………………………...8

в) План прогнозирования……………………………………………..10

г) Методы прогнозирования…………………………………………..11

2. Планирование………………………………………………………….12

а) Виды планирования, факторы  законодательной деятельности….13

б) Виды планирования. Стадии планирования……………………...17

Заключение…………………………………………………………….19

Список используемых источников…………………………………...22

 

 

                                    Введение

Выбранная тема «Планирование и прогнозирование развития законодательства » представляется довольно интересной. Изучение этой темы позволяет понять, для чего нужно планирование и прогнозирование законодательства. Какую роль они играют в правотворчестве.

Стоило выбрать эту тему потому что в данный момент времени она довольно актуальна. Эта тема может помочь получше разобраться в правотворчестве.

В этой работе исследуются  виды планирования и прогнозирования, их методы, принципы,факторы, а также порядок планирования законодательства.

Основной упор в работе следует сделать на планирование. Так как оно является важным составляющим правотворчества.

Так как тема звучит «Планирование  и прогнозирование развития законодательства» будет уместным начать с определения понятий «прогноз», «прогнозирование» и «планирование».

 

                                       1.Прогнозирование

Прогноз (от греч. πρόγνωσις  — предвидение, предсказание) —  предсказание будущего с помощью  научных методов, а также сам  результат предсказания.

Прогноз — это вероятностное  суждение о будущем состоянии  объекта исследования (последнее  научное определение).

Прогноз — это научная  модель будущего события, явлений и  т.п.

Прогноз - это расчет неизвестного экономического показателя по заданным факторам на основании модели.

Прогнозирование, разработка прогноза  в узком значении —  специальное научное исследование конкретных перспектив развития какого-либо процесса.

Прогнозы делятся на :

по срокам:

-краткосрочные;

-среднесрочные;

          -долгосрочные;

-дальнесрочные.

По масштабу:

-личные;

- на уровне предприятия (организации);

-местные;

-региональные;

- отраслевые;

-мировые (глобальные).

К основным методам  прогнозирования относятся:

-Статистические методы (Стати́стика — отрасль знаний, в которой излагаются общие вопросы сбора, измерения и анализа массовых статистических (количественных или качественных) данных. Статистика разрабатывает специальную методологию исследования и обработки материалов:

-массовые статистические наблюдения;

-метод группировок, средних величин, индексов, балансовый метод;

-метод графических изображений;

- другие методы анализа статистических данных);

-Экспертные оценки  ( Экспертное оценивание — процедура получения       оценки проблемы на основе группового мнения специалистов (экспертов). Совместное мнение обладает большей точностью, чем индивидуальное мнение каждого из специалистов. Данный метод можно рекомендовать для получения качественных оценок, ранжирования – например для сравнения нескольких проектов по их степени соответствия заданному критерию);

-Моделирование ( В силу многозначности понятия «модель» в науке и технике не существует единой классификации видов моделирования: классификацию можно проводить по:

- характеру моделей, по характеру моделируемых объектов;

- по сферам приложения моделирования (в технике, физических науках, кибернетике и т. д) [2].

 

                              а) Принципы прогнозирования

- научность (означает всесторонний анализ закономерностей развития теории права с использованием всего арсенала теоретических и эмпирических методов научного познания)

-законность (базовым принципом теории и практики прогнозирования в правотворчестве и отражает идею законодателя исключить возможность нелегитимного принятия норм права и их применения в ущерб основным правам, свободам и законным интересам граждан)

- конституционализм (образование, формирование и деятельность

законодательных и  исполнительных органов государственной  власти субъектов их полномочия и  ответственность, порядок взаимодействия между собой и с органами государственной  власти основываются исключительно  на Конституции ориентирован на приоритетное обеспечение конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина)

- верховенство  закона (основывается на положениях конституционализма, закрепляет приоритет законодательства как методологической базы правового регулирования и является безальтернативной доминантой по отношению к целесообразности нормативной правовой регламентации)

-гласность (отражает положение, согласно которому деятельность законодательных органов являются открытой и доступной для ознакомления.)

- коллегиальности (означает, что при принятии законов учитывается большинство или определенное количество голосов)

- политического  плюрализма (предполагает, что в качестве депутатов законодательных органов как основных субъектов законодательной инициативы могут быть избраны представители любых легитимных политических партий и общественно политических движений, преодолевшие избирательный барьер, а также выполнившие иные требования законодательства о выборах. Данный принцип отражает наличие множества политических мнений относительно обсуждаемого проекта закона среди депутатов как представителей политических партий и общественных движений, которые, будучи конституционно правовым элементом структуры гражданского общества, оказывают соответствующее влияние на деятельность парламента.)

-плановость (обеспечивает возможность заблаговременно определить степень необходимости принятия той или иной нормы права, наиболее эффективно организовать всестороннее рассмотрение всех вариантов законопроектов, позволяет придать законодательному процессу такие качества, как равномерность и упорядоченность, устранить, с одной стороны, угрозу отставания в правовом регулировании, а с другой – угрозу преждевременного принятия нормативных правовых актов, реализация которых по тем или иным причинам затруднена либо невозможна)

- эффективность (способствует достижению целей правотворчества путем минимизации затратного механизма (стоимостные или иные ресурсы),а главное, достижению социального эффекта от принятия и реализации нормативного правового акта) [4, с. 12-13].

 

                            б) Требования к прогнозированию

1) должны быть исследованы  возможные варианты развития  прогнозируемого объекта (отрасли  права, системы нормативных правовых  актов либо отдельного закона) с целью определения наиболее  оптимального решения;

2) должен быть сделан  опирающийся на фактические и  эмпирические данные расчет позитивных  и негативных последствий решения  проблемы по каждому из возможных  вариантов;

3) необходимо учитывать,  что изменение сложившегося правового  регулирования не только решает  определенные проблемы, но и нередко  связано с появлением определенных  отрицательных моментов. В связи  с этим неотъемлемой частью  прогноза является прогнозирование  эффективности решения, предлагаемого  авторами прогноза;

4) поскольку на результаты  прогнозирования оказывают влияние  взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его  результатов необходимо привлечение  независимых экспертов;

5) в тех случаях, когда  объект прогнозирования затрагивает  интересы широких слоев населения  либо касается жизненно важных  областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования  должно стать изучение общественного  мнения;

6) существенным элементом  прогноза должна стать проверка  предлагаемого законодательного  решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе.

Перечисленные выше позиции  должны являться обязательными правилами  при составлении прогноза.

Прогнозирование должно опираться  на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения. Юридический прогноз не является "вещью в себе". Предмет прогнозирования связан со смежными секторами правового поля, взаимосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза.

В отличие от пояснительных  записок, прилагаемых к законопроектам и отражающих безальтернативную  точку зрения их авторов, прогноз  содержит анализ различных вариантов  законодательного решения проблемы и обосновывает вероятную эффективность каждого варианта [5].

 

                           в) План прогнозирования:

а) определение оптимально полного перечня фактографических данных об объекте прогнозирования;

б) установление источников информации, содержащих в себе данные об объекте прогнозирования (данные правового мониторинга, универсальные  и специализированные базы данных о  законодательстве и правоприменительной  практике, например: данные судебных органов  и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации и др.);

в) анализ и оценка (участниками  рабочей группы или экспертами) полученных данных (количественных, качественных) об объекте прогнозирования в  соответствии с прогностической целью [5].

 

                       г) Методы прогнозирования

- статистический метод (определяет совокупность приемов обработки количественной информации об объекте прогнозирования по принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей характеристик с целью получения прогнозных моделей);

- экстраполяция ( является важным исследовательским методом и характеризуется перенесением прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние);

- метод сравнительного правоведения (целесообразно использовать для определения динамики регулирования общественных отношений на национальном уровне с учетом соответствующих практик зарубежных государств в том случае, если предмет прогнозирования имеет там развитое правовое регулирование).

Уточнение прогноза является необязательным элементом процесса прогнозирования [5].

 

 

 

 

                                      2.Планирование

Планирование — это вид деятельности, связанный с постановкой целей (задач) и действий в будущем. Планирование в самом общем виде подразумевает выполнение следующих этапов:

-постановка целей и задач;

-составление программы действий;

-выявление необходимых ресурсов и их источников;

-определение непосредственных исполнителей и доведение планов до них.

Планирование — оптимальное  распределение ресурсов для достижения поставленной цели.

С  управленческих позиций  планирование – важнейшая базовая  функция, которая определяет цели системы  и способы их достижения. Основное воздействие на объект управления осуществляется именно через планирование [3].

 

     а) Виды планирования, факторы законодательной деятельности

Планирование  (в особенности  перспективное, т. е. на 3 – 5 лет) законоподготовительных работ , нацеленное на совершенствование практически всей системы законодательства , зарекомендовало себя в качестве инструмента, позволяющего решать задачи повышения качества принимаемых законов и других нормативных актов, сократить сроки их подготовки, более организованно проводить упорядочение законодательства. Также перспективное (на 3 – 5 лет) планирование законоподготовительных работ возможно лишь в условиях определённой политической и социально-экономической стабильности [1,c.7].

Есть ещё долгосрочное комплексное планирование. Характерной чертой такого планирования является то, что они включают в себя подготовку наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, как правило, глубокие исследования, проводимые в различных областях : экономика, социология, право и др [1,c. 8].

Имеются также определённые факторы законодательной деятельности. Объективные и субъективные.

К объективным факторам относятся  те факторы, которые не зависят от законодательного процесса , и в  результате взаимодействия которых  возникает проблемная ситуация, требующая  правового регулирования. Эти факторы  возбуждают деятельность законодателя и определяют её конкретные направления. К ним относятся :

-экономический

-политико-правовой

-экологический

-демографический

-социокультурный.

К субъективным факторам относятся  те факторы, от которых зависит способность  субъекта (законотворческого органа) воспринимать проблемную ситуацию, требующую  вмешательства законодателя, и разрешения её путём издания нормативно-правового  акта. Среди них выделяются обеспечивающие:

-программирующий (планирование и прогнозирование развития законотворчества)

-информационный

-организационный

-научный

личностные:

-квалификация

-уровень профессиональной подготовки

-компетентность

-моральные качества

а также :

-политико-правовые

-ценностные

-идеологические установки лиц – участников законотворческой деятельности (депутатов) [1,c. 9-10].

В настоящее время роль обеспечивающих факторов явно недооценивается  в законотворческой практике. Между  тем такой элемент как планирование развития законодательства позволяет  оптимальным образом организовать законодательную деятельность, создаёт предпосылки и необходимые условия для эффективного действия других обеспечивающих, в первую очередь научного и информационного.

В процессе планирования законоподготовительных работ можно максимально учесть системообразующие генетические, структурные и функциональные (системоприобретённые ) связи системы законодательства и целенаправленно воздействовать на систему законодательства в процессе правотворчества, повышать её внутреннюю согласованность. [1,c.10-11]

Одной из важных проблем  планирования развития законодательства является определение оптимальных  сроков планов законоподготовительных работ, которые зависят от целей и задач, решение которых призван обеспечить тот или иной план в каждом конкретном случае. Если план призван обеспечить организацию текущей деятельности правотворческого органа, то, как правило, срок, на который рассчитан такой план, не превышает одного года. Перспективное планирование развития законодательства на срок от 3 до 5 лет вызывается чаще всего необходимостью правового обеспечения программ  социально-экономического развития. Перспективное планирование может быть вызвано также необходимостью проведения крупных правовых реформ, которые могут быть обусловлены:

а) потребность проведения систематизации, кодификации в различных отраслях и институтах законодательства;

б) потребностью приведения законодательства в соответствие с принимаемыми Конституциями.

В работе Леванова С.Ю. «Планирование развития законодательства» предлагается решение. Предлагается готовить и принимать планы развития законодательства на 3-х летний период с последующей их корректировкой (конкретизацией) в планах, принимаемых на один год. Важно, чтобы такое планирование осуществлялось непрерывно ,что внесло бы элемент стабильности в нормотворческую деятельность , способствовало бы большей организованности в этой сфере [1,c.11-12]. 

     б) Виды планирования. Стадии планирования

По объекту планирования все планы подразделяются на :

а) планы подготовки нормативных правовых актов;

б) планы совершенствования ранее издаваемых актов;

в) планы, предусматривающие подготовку как новых нормативных актов, так и совершенствование ранее изданных.

По содержанию все планы  можно подразделить на :

-узко-тематические  (в них включается подготовка проектов нормативных актов и предложений, направленных на совершенствование одной отрасли (института) законодательства);

-комплексные (включают в себя подготовку проектов, относящихся к различным отраслям законодательства) [1,c.12].

Использование  в правотворчестве  такого инструмента как планирование позволяет своевременно подготовить  нормативные акты и приблизить процесс  нормотворчества  к  потребностям общественной жизни. Однако в настоящее  время в некоторых странах  осуществляется только лишь краткосрочное  планирование законодательных работ (на 1 год),что в значительной степени  обедняет возможности планирования в создании компактной и внутренне  согласованной системы законодательства. В связи с этим, в работе обосновывается необходимость и условия подготовки перспективного плана развития законодательства ( до 3 лет) , задания которого могли  бы, по мере готовности, включаться в содержание одногодичных планов [1,c.13].

Планирование можно разделить  на две взаимосвязанные стадии :

а) предплановая;

б) планирование.

Выделение предплановой стадии связано с тем, что принятию решения о подготовке комплексного плана законоподготовительных работ на перспективу должна предшествовать разработка стратегии развития законодательства, которая базируется на прогнозах социально-экономического развития и развития правовой системы.

Стадия планирования включает в себя следующие этапы:

-принятие решения проекта плана;

-публикация проекта плана;

-утверждение плана [1,c.13].

 

 

                                        Заключение

Научное обеспечение планирования подготовки нормативных правовых актов  включает в себя несколько этапов:

1. прогнозирование развития законодательства на ближайшую и отдалённую перспективу;
2. выработка законодательной стратегии;
3. участие учёных и широкой общественности в подготовке и обсуждении проектов планов нормотворческих работ.

Участие учёных и широкой  общественности в процессе реализации плана может осуществляться в  двух основных формах:

1. помощь непосредственным исполнителям, работающим над проектом;
2. подготовка самостоятельных (альтернативных) проектов нормативных актов.

Научное обеспечение процесса подготовки, принятия и реализации плана позволяет выбрать меры, направленные на устранение множественности  нормативных актов, ликвидацию пробелов, учесть системообразующие генетические, структурные и функциональные связи системы законодательства.  Таким образом, научное обеспечение планирования  и прогнозирования развития законодательства позволяет последнему быть средством повышения системности и внутренней согласованности законодательства.

В некоторых странах ряд  факторов  препятствует подготовке перспективного плана развития законодательства в современных условиях:

1. отсутствие долговременных прогностических исследований в различных сферах жизнедеятельности общества, а также развития самого законодательства;
2. отсутствие программы законоподготовительных работ.

Вместе с тем, в условиях относительной политической стабильности , появляется возможность проведения необходимых прогностических исследований , разработки на их основе стратегии  развития законодательства (хотя бы на пять лет) , которая должна найти  своё воплощение в программе развития законодательства.

В основание такой программы  должны быть положены:

1. утверждённые государством показатели социально-экономического развития на ближайшие пять лет;
2. многовекторная внешняя политика государства с её приоритетами на интеграцию с государствами;
3. необходимость приведения всей системы законодательства  с Конституцией.

Чаще всего основополагающим, ведущим фактором является последний. Два первых фактора при изучении их воздействия на развитие системы  законодательства должны всегда соотноситься с третьим. Это связано с тем, что все изменения в системе  законодательства должны проходить  под знаком соответствия положениям и нормам Конституции.

На основе такой программы  появляется возможность подготовить  перспективный (на три года) план развития законодательства ,задания которого, по мере готовности, могли бы составлять (включаться) содержание текущих планов законоподготовительных работ (годовых).

Наиболее распространенными  формами планирования являются:

1. планирование на уровне законодательного органа;
2. планирование на уровне Правительства;
3. Планирование ведомственного нормотворчества.

В Республике Беларусь  настоящее  время, существует потребность в  планировании подготовки нормативных  правовых актов местных Советов  депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов. Такое планирование может осуществляться в двух формах:

1. путём подготовки плана, в котором определяется круг проектов, необходимость которых диктуется планами развития законодательства, правительственных и ведомственных актов;
2. путём подготовки плана, в котором определяется круг проектов, разрабатываемых по инициативе соответствующего местного Совета, его исполнительных и распорядительных органов, для решения вопросов, относящихся к общей компетенции. Возможно появление межгосударственных  планов согласования развития законодательства. Такие планы будут способствовать решению общих региональных проблем по вопросам экологии, экономических отношений, борьбы с организованной преступностью и т.д.

Для выявления круга отношений , возникающих в процессе планирования законоподготовительных работ, выделяются этапы планирования:

1. принятие решения о подготовке плана;
2. подача предложений к проекту плана;
3. подготовка и утверждение проекта плана;
4. публикация проекта плана;
5. утверждение плана.

Содержание каждого из установленных этапов планирования образуют отношения , требующие правовой регламентации. Круг отношений, возникающих  на каждом этапе планирования, может  быть зафиксирован и урегулирован в  Законе о нормативных  правовых актах. Выявление этапов планирования развития законодательства позволило установить круг взаимосвязанных мер (действий) и их очерёдность (сменяемость во времени) в процессе подготовки и  утверждения плана. 

              Список используемых источников

1.Леванов С.Ю. Автореферат   «Планирование развития законодательства»  / Гродненский государственный университет им. Я. Купалы. – Гродно, 1999.[c. 7-16].

2.Электронная энциклопедия  [Электронный источник]. – Режим доступа: http://ru.wikipedia.org. – Дата доступа : 22.11.2011.

3.Электронная энциклопедия [Электронная энциклопедия]. - Режим доступа http://ru.wikipedia.org. – Дата доступа: 22.11.2011.

4. Ломтева В.С. Статья «Прогнозирование в правотворчестве и правоприменении» / М.:РПА МЮ РФ, 2006 . - [с. 12-13].

5. «Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм» / Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. // Журнал российского права. N 8, 2008.