Понятие актов прокурорского реагирования

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст.25.1). Путем их применения прокурор реализует такие полномочия, как опротестование противоречащих закону правовых актов, устранение нарушений закона, принятие мер к привлечению виновных к ответственности, предупреждение нарушений закона.

С целью контроля за рассмотрением внесения актов прокурорского реагирования и фактическим выполнением указанных в них требований в прокуратуре ведутся специальные журналы или карточки, в которых указывается, какой акт прокурорского реагирования, по какому поводу, кому и когда был направлен. Там же излагается краткое содержание требований прокурора, делается отметка о получении информации о рассмотрении актов прокурорского реагирования и результатах их рассмотрения.[1]

Государственный контроль и надзор осуществляется также целым рядом других государственных органов - налоговыми органами, органами экологического и санитарного контроля, Государственной инспекцией безопасности дорожного движения, органами противопожарной службы и т.д. Но все эти органы осуществляют свои полномочия в определенных специфических областях, имеют четко очерченные нормативно-правовыми актами поднадзорные и подконтрольные им сферы деятельности. Прокурорский же надзор имеет наиболее широкое предназначение - соблюдение Конституции РФ и всех законов, действующих на территории России, прав и свобод человека и гражданина. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы общественных отношений.

1. Понятие актов прокурорского реагирования

 

Прокурорский надзор – «осуществляемый органами прокуратуры надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением этими органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу».[8]

Важнейшим направлением прокурорского надзора является надзор за законностью правовых актов. В предмет надзора входит законность и обоснованность правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконный характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе. Надзор за соответствием закону правовых актов является одной из основных задач прокуратуры, к решению которой прокуроры должны подходить предельно ответственно и профессионально. Принцип верховенства федеральных законов обусловливает необходимость соответствия им законов субъектов РФ.[1]

Можно сформулировать наиболее распространенные нарушения законности правовых актов. К ним относятся: несоответствие содержания акта объему полномочий субъекта, его принявшего; нарушение процедуры подготовки и принятия акта; неправильное использование понятий и терминов; превышение допускаемой степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм; несоответствие содержания нормативного акта Конституции, законам или другим правовым актам высшей юридической силы.

Сложнее выявить причины, порождающие принятие незаконных актов, тем более что они носят как объективный, так и субъективный характер.

К объективным причинам незаконности нормативных актов можно отнести: сложность правовой природы регулируемых правоотношений; несовершенство федерального законодательства, допускающего неясные, а иногда и противоречивые нормы; отсутствие полной определенности в разграничении полномочий Федерации и ее субъектов; низкий уровень информационного обеспечения процесса законотворчества.

К причинам субъективного характера следует отнести недостаточный профессионализм участников нормотворческой деятельности, а также нередко - противостояние ветвей власти, лоббирование интересов, амбиции представителей государственной власти и местного самоуправления, попытки исключить из сферы прокурорского надзора законотворческий процесс.

Выявление и устранение названных и других причин незаконности нормативных актов позволит существенно улучшить их качество, но, видимо, какие-то недостатки все же останутся. Поэтому так важно установить действенный механизм устранения незаконности правовых актов.[15]

Возложенной на прокуратуру обязанности принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, восстановлению нарушенных прав соответствуют многосторонние правомочия прокурорского надзора. Используя их, прокуроры не только выявляют нарушения прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных объединений, нарушения законов самими объединениями, но и принимают меры к их устранению, привлечению виновных к ответственности.[4]

Правовые меры (средства) прокурорского реагирования, или, как их именуют в юридической литературе, акты прокурорского реагирования, имеют специализированный характер и применяются только по направлениям деятельности с учетом предмета прокурорского надзора. По одним и тем же предметам, в отношении которых осуществляется прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на объединение, могут применяться различные правовые средства. Так, при выявлении несоответствующих законам правовых актов, которые нарушают права граждан, свободу их объединений, прокурор вправе принести протест с требованием об их отмене либо обратиться по этому поводу в суд.

В отношении понятия «средств надзора» есть несколько точек зрения. Под средствами (актами) прокурорского реагирования на выявленные нарушения прав граждан на объединение следует понимать полномочия прокуроров по предупреждению и пресечению нарушений прав человека и гражданина, свободы деятельности их общественных объединений, восстановлению нарушенных прав и свобод, принятию мер по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон.

Проблемным является вопрос соотношения понятий «акты прокурорского надзора» и «акты прокурорского реагирования». Первое понятие значительно шире, поскольку актов прокурорского реагирования на нарушение классически выделяют три (протест, представление, постановление), а к актам прокурорского надзора относят и предупреждение о недопустимости нарушения закона.

Меры прокурорского надзора определены п. 2 и 3 ст. 22, ст. 27, 28 и 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В каждом конкретном случае правовые средства прокурорского реагирования избираются в зависимости от характера допущенных нарушений законов, степени их распространенности и тяжести наступивших последствий.[11]

В целях предупреждения и пресечения нарушений прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных объединений органы прокуратуры применяют следующие правовые средства реагирования: протест, направление в суд заявлений о признании правовых актов недействительными и не подлежащими исполнению, представление, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствуются тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд.

В случае отклонения органом власти субъекта РФ протеста на противоречащий Конституции России правовой акт, принятый по вопросам ведения РФ совместного ведения РФ и ее субъектов, все материалы направляются в Генеральную прокуратуру.

В РФ установлен постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Федерации.[2]

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. Особое внимание в таких случаях уделяется положению дел на объектах военно-промышленного комплекса и предприятиях, имеющих стратегическое значение. В РФ обеспечивается профилактическая направленность прокурорского надзора.

При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.[13]

В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства представляются материалы Генеральному прокурору.

 

2. Виды актов прокурорского надзора

 

Закон «О прокуратуре РФ» предусматривает перечень правовых актов прокурорского реагирования на установленные нарушения закона в порядке общего надзора. К их числу относятся: протест; представление; постановление. Они закреплены в статьях 23 – 25 вышеуказанного закона. Ст. 25.1 закрепляет предостережение о недопустимости нарушения закона. Но, наверное, сложно относить предостережение к актам прокурорского реагирования на нарушения законности. Предостережение лишь предотвращают нарушения, в отличии от протеста, представления и постановления, которые являются актов реагирования на уже совершенное деяние. Поэтому в рамках данной работы необходимо посчитать верным раскрытие лишь вышеперечисленных трех актов прокурорского надзора.

Протест. Условия и порядок принесения прокурором этого правового акта, предъявляемые к нему требования и его реквизиты, определяются законом «О прокуратуре РФ», а также ведомственными указаниями генеральной прокуратуре РФ. Протест приносится на противоречащий или не соответствующий закону правовой акт, изданный органом государственной власти или управления, общественной организацией или объединением, органами государственного или хозяйственного управлениями другими субъектами, поднадзорными прокурору, а также должностными лицами.[3]

 Протест в порядке общего  надзора приносится как прокурором, так и его заместителем. Прерогатива  прокуроров определяется приказом Генерального прокурора РФ №20 от 28 мая 1992 г. в зависимости от компетенции прокуроров различных звеньев органов прокуратуры. Протесты вправе приносить те прокуроры, на которых возложено осуществление надзора за исполнением законов государственными органами и общественными организациями, а также должностными лицами. Так, прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур вправе в пределах своей компетенции принести протест на незаконные правовые акты, принятые местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями и должностными лицами, действующими в пределах территории, поднадзорной специализированной прокуратуре города, района.

 Прокуроры краев, областей и  приравненные к ним прокуроры  приносят протест соответственно  на незаконные правовые акты, принятые краевыми органами исполнительной  власти и управления, региональными  общественными объединениями и  должностными лицами, действующими в масштабе края и области.[12]

 Право опротестования правовых  актов, издаваемых федеральными  министерствами и ведомствами, всероссийскими  общественными объединениями и  должностными лицами, принадлежит  лишь Генеральному прокурору РФ и его заместителям.[5]

При этом следует иметь в виду, что вышестоящему прокурору принадлежит право принести протест на незаконный правовой акт в пределах своей компетенции.

 Так, прокурор области вправе  принять на себя функции районного  или городского прокурора и принести протест на правовой акт, изданный местными, т.е. районными или городскими представительными органами.[13]

 Принесение протеста на противоречащий  закону правовой акт приостанавливает  его действие на период рассмотрения  протеста. Речь идет главным образом  о таких нарушениях закона  как лишение или ограничение  права граждан на труд, социальное  обеспечение, образование и т.д. Когда прокурор направляет протест, он указывает на необходимость приостановления действия опротестованного акта.

 В протесте прокурор излагает  требования об отмене правового  акта или приведении его в  соответствие с законом, прекращении  незаконного действия должностного лица, а также восстановлении нарушенных прав.

 В соответствии со ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ» протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений законности, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.[9]

 Если в соответствии с  ранее действовавшим законодательством о прокурорском надзоре протест прокурора, принесенный в порядке общего надзора, мог быть отозван с рассмотрения как его автором, так и вышестоящим прокурором, то в настоящее время это право сохранено лишь за автором протеста. Это способствует повышению правовой самостоятельности прокуроров, приносящих общенадзорные протесты, и в тоже время способствует повышению их ответственности за качество приносимых протестов.[15]

 Протест прокурора как правовой  документ должен отвечать определенным требованиям по его реквизитам. Наименование акта должно соответствовать Закону «О прокуратуре РФ». Протест содержит: наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия, должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие; содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действие или бездействие должностного лица), указаны нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене или проведение в соответствие с законом опротестованного правового акта; требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин, дата принесения протеста.[8]

Представление прокурора (ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ») – это правовой акт прокурорского надзора об устранении нарушений закона, причин этих нарушений и способствовавших им условий, который вносится в государственный орган, общественную, политическую организацию или должностному лицу, полномочных устранить допущенное нарушение закона и создать условия, обеспечивающие в будущем неуклонное исполнение законов. Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствовавшим. О результатах рассмотрения представления сообщается прокурору в письменном виде. В представлении могут содержаться требования прокурора о привлечении должностных лиц, виновных в нарушении закона, к дисциплинарной, административной или материальной ответственности. Для этого не требуется вынесения специальных постановлений о возбуждении этих видов преследования.[1]

 Направляя представление соответствующему  органу или должностному лицу, прокурор, исходя из требований Закона «О прокуратуре РФ», сообщает, что если представление будет рассматриваться коллегиальным органом.

 Представление, как правило, направляется  тем государственным и должностным  лицам, от которых зависит устранение  нарушений закона и принятие мер по их предупреждению. В вышестоящие государственные органы или вышестоящим должностным лицам представления направляются в тех случаях, когда нарушения закона носят распространенный характер или когда представление прокурора было отклонено, либо по нему было принято неправильное решение.[7]

Представление по своей форме должно соответствовать определенным требованиям: наименование акта определяется ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ» – «Представление прокурора».

 Представление содержит: материалы, послужившие основанием для внесения  представления (результаты проведенной  проверки, обобщение и анализ  материалов о соблюдении законности, итоги расследования преступления  и т.д.); наименование нарушенного  закона и последствия допущенного нарушения; изложение причин и условий, способствовавших допущенному нарушению; предлагаемые меры по предупреждению нарушений закона и устранению причин и условий, способствовавших им; указание на конкретных должностных лиц, виновных в этих нарушениях; предложение прокурора о привлечении их к ответственности; требование о безотлагательном рассмотрении представления и принятии не позднее, чем в месячный срок, необходимых мер по устранению нарушений закона и сообщении прокурору об этом; должностное положение и классный чин прокурора, дата внесения представления; подпись автора представления.[6]

Постановление прокурора. «Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

 Постановление прокурора о  возбуждении производства об  административном правонарушении  подлежит рассмотрению уполномоченным  на то органом или должностным  лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме» - так гласит ст.25 ФЗ «О прокуратуре».[4]

 При этом формулировка Закона  такова, что не предусматривает  права прокурора без возбуждения  административного производства  сообщить о правонарушении и  передать материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. В то же время предоставляет такое право прокурору, одновременно обделяя им его заместителей и помощников, если допущены нарушения прав и свобод человека и гражданина, носящие характер административного правонарушения.[10]

 Прокурор, осуществляя надзорные  функции, не вправе подменять  своей деятельностью иные государственные  органы и должностных лиц, в  том числе и тех, которые осуществляют  контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также уполномоченных применять меры административного воздействия.

 Прокурор не формулирует  в окончательном варианте, выражаясь  терминологией уголовного процесса, обвинение в совершении лицом  административного правонарушения и не вправе налагать на деликтанта административное взыскание.[2]

 Как в уголовном, так и  в административном процессе  прокурор, обнаружив признаки преступления  либо административного правонарушения, должен исполнить одну из основных функций прокурорского надзора - в рамках Закона осуществить соответственно административное преследование лица, допустившего противоправные действия. С точки зрения процессуальной формы преследование начинается с момента вынесения одного из двух указанных в Законе постановлений. При этом Закон наделяет прокурора полномочиями, но вовсе не обязывает прокурора лично проводить административное расследование обстоятельств совершения правонарушения. Для этого существуют следственный аппарат и органы административной юрисдикции. Главная задача прокурора - после возбуждения уголовного либо административного производства обеспечить исполнение соответствующими органами и должностными лицами требований закона на последующих стадиях процесса.

 Прокурор, исходя из характера правонарушений, принимает постановление о возбуждении уголовного преследования или производства об административном правонарушении.

 Постановление прокурора о  возбуждении производства об  административном правонарушении  подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок после принятия постановления, если оно не обжалуется вышестоящему прокурору.[7]

 Прокурор принимает постановление  также и в иных, установленных  законом случаях, в частности, прокурор правомочен принять постановление об отклонении возбуждения уголовного дела и т.д.

 Постановление должно иметь  определенное содержание. В случаях  возбуждения производства об  административном правонарушении  в постановлении должны найти  отражение следующие элементы:

 - наименование постановления с указанием времени, места, кем оно составлено;

 - содержание правонарушения;

 - правовые обоснования ответственности должностного лица;

 - указание на нарушенный закон;

 - требование прокурора о наложении взыскания;

 - предложения прокурора о рассмотрении постановления в срок, указанный в законе, и сообщении прокурору о результатах рассмотрения;

- должностное положение и классный чин прокурора, его подпись.[4]

 Таким образом, дела об административных  правонарушениях, предусмотренных определенными статьями Кодекса, возбуждаются прокурором.

 О возбуждении дела об  административном правонарушении  прокурором выносится постановление, которое должно содержит вышеуказанные  сведения. [6]

 Постановление об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования.[12]

Предписание прокурора – акт прокурорского надзора об устранении нарушений законодательства, выносимый прокурором или его заместителем в случае нарушения законодательства, которое носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе и и.п. и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено. Предписания направляются государственным органам, иной организации, д.л. или и.п., допустившим нарушения законодательства, вышестоящему государственному органу, вышестоящему д.л., правомочным устранить такое нарушение.

Предписание должно содержать:

1)указания на акт законодательства, который нарушен, характер допущенного правонарушения;

2)предложение прокурора по его  устранению.[4]

Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем уведомляется прокурор. Государственный орган. Иная организация, д.л. или и.п. могут обжаловать предписания вышестоящему прокурору, если иное не предусмотрено законодательными актами, который обязан рассмотреть ее в 10-дневный срок и о результатах сообщить заявителю. Обжалование не приостанавливает исполнение предписания, решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.[9]

Официальное предупреждение – акт прокурорского надзора о недопустимости повторного нарушения гражданином, д.л., влекущих за собой ответственность, установленную законодательными актами либо к подготовке совершения ими противоправных действий, объявляемый таким д.л., иному гражданину в целях предупреждения совершения ими правонарушения. Официальное предупреждение, выносимое прокурором или его заместителем направляется д.л., иному гражданину, в отношении которого оно вынесено либо объявляется ему лично под расписку. [7]

Содержание:

1)необходимые реквизиты (если письменно)

2)изложение фактических обстоятельств

3)источники информации

4)сущность предупреждения с  указанием на правовые последствия  неисполнения законных требований.[12]

При не согласии с официальным предупреждением д.л., иной гражданин, в отношении которых оно вынесено вправе обжаловать его вышестоящему прокурору, если иное не предусмотрено законодательными актами. Решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.

Предписание прокурора – акт прокурорского надзора об устранении нарушений законодательства, выносимый прокурором или его заместителем в случае нарушения законодательства, которое носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе и и.п. и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено. Предписания направляются государственным органам, иной организации, д.л. или и.п., допустившим нарушения законодательства, вышестоящему государственному органу, вышестоящему д.л., правомочным устранить такое нарушение.[6]

 Предписание должно содержать:

1)указания на акт законодательства, который нарушен, характер допущенного  правонарушения 

2)предложение прокурора по его устранению.[5]

Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем уведомляется прокурор. Государственный орган. Иная организация, д.л. или и.п. могут обжаловать предписания вышестоящему прокурору, если иное не предусмотрено законодательными актами, который обязан рассмотреть ее в 10-дневный срок и о результатах сообщить заявителю. Обжалование не приостанавливает исполнение предписания, решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.

Официальное предупреждение – акт прокурорского надзора о недопустимости повторного нарушения гражданином, д.л., влекущих за собой ответственность, установленную законодательными актами либо к подготовке совершения ими противоправных действий, объявляемый таким д.л., иному гражданину в целях предупреждения совершения ими правонарушения. Официальное предупреждение, выносимое прокурором или его заместителем направляется д.л., иному гражданину, в отношении которого оно вынесено либо объявляется ему лично под расписку.[14]