Понятие административно-правовых форм

Оглавление

Введение

ГЛАВА I. Понятие административно-правовых форм

1.1 Понятие и формы реализации исполнительной власти

1.2 Формы внутриорганизационной работы

ГЛАВА II. Виды административно-правовых форм

2.1 Административно-правовые формы

2.2 Неправовые вспомогательные формы

2.3 Административный договор

Заключение

Список нормативных актов и литературы

Введение

В послании Федеральному Собранию Путин В.В. заметил: «плохая организация работы государственного аппарата заключается в его не приспособленности для решения стратегических задач »¹, и это, как я считаю, показывает значимость темы, так как для проведения административной реформы в России необходима разработка новых форм деятельности, которые должны повысить эффективность деятельности государственного аппарата.

Актуальность темы заключается в правильном понимании сущности форм управления, которые способствуют более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от правильного использования всего арсенала форм деятельности. Умелое сочетание различных элементов формы управления способствует научной организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.²

На данный момент пока еще не сформирована общефедеральная правовая основа организации и функционирования системы реализации исполнительной власти. До сих пор не решен фундаментальный вопрос о принципах исполнительной власти. Это проявляется: в управленческой «распущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются решения федерального центра; государственная дисциплина становится крайне расплывчатым и произвольно толкуемым понятием; в значительной степени ослабла управленческая вертикаль.

Степень изученности темы: исследованию данной темы уделили внимание такие ученные как Козлов Ю.М., Бахрах Д.Н., Тихомиров Ю.А., Алехин А.П.. Именно поэтому, я считаю, степень научной разработанности темы высокой.

Объектом исследования являются формы управленческой деятельности высших органов исполнительной власти.

Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты государственно-управленческой деятельности.

Цель курсовой работы состоит в проведении комплексно-логического исследования форм государственно-управленческой деятельности на основе управленческой деятельности Президента РФ, Правительства РФ, и разработке рекомендаций по совершенствованию организации и функционированию системы реализации исполнительной власти.

Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:

1. раскрыть сущность понятия форм государственно-управленческой деятельности;

2. рассмотреть виды государственно- управленческой деятельности;

3. выявить классификацию форм государственно-управленческой деятельности;

Нормативно-правовую базу курсовой работы составляют законы и подзаконные акты, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти.

Исходя из поставленных задач на защиту выносятся следующие положения:

1. формы государственно-управленческой деятельности есть, реализуемые органами исполнительной власти внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий со стороны органов исполнительной власти по формированию целей и реализации функций государственного управления;

2. к видам государственно-управленческой деятельности можно отнести;

3. классификация форм управленческой деятельности представляет собой их подразделение на правовые и неправовые формы.

ГЛАВА I. Понятие административно-правовых форм

1.1 Формы реализации исполнительной власти

В административно-правовой литературе уделяется значительное внимание выявлению и характеристике административно-правовых форм исполнительной деятельности (государственного управления).

Все это вполне объяснимо и объективно необходимо. Во-первых, конституционно установленное разделение властей обусловливает не только функциональную определенность каждой из трех ветвей единой государственной власти. Она исходит одновременно из объективной необходимости оснащения каждой из названных ветвей власти, в том числе исполнительной власти, соответствующим, наиболее эффективным и пригодным в условиях функционирования данной ветви власти организационно-правовым механизмом. Любая из трех ветвей власти, особенно исполнительная, в силу специфики своей природы и характера не реализуется сама по себе, а требует использования, применения для осуществления практических задач и функций определенной совокупности, точнее, системы наиболее подходящих, оптимальных средств, приемов, форм и методов их осуществления. Речь пойдет именно об определенных формах, применяя которые, органы исполнительной власти призваны обеспечить успешное выполнение предоставленной компетенции.

Поэтому вначале выясним, что понимается под формами исполнительной деятельности, или административно-правовыми формами, а затем рассмотрим их более детально.

Под формой государственного управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Как видим, данное определение не дает развернутой и дифференцированной характеристики этого понятия. Нередко высказывается мнение, что формы государственно-управленческой деятельности надо понимать в широком смысле, т.е. как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных лиц) действий, включая и те, которые не носят прямого юридического воздействия.

Формой управления называется и внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществляемое в рамках своей компетенции. Форма государственного управления есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то в зависимости от того, какие формы использованы, в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. ³

Несколько специфический взгляд на характер и содержание форм управления высказали В.М. Манохин, 3.А. Багишаев.

Прежде всего, они говорят не о формах управления или административно-правовых формах деятельности органов исполнительной власти, а о форме и методах реализации компетенции субъекта административного права, полагая, что форма - эта часть, точнее, одна из частей, на которые можно расчленить деятельность субъекта административного права. Например, принятие органом государственного управления решения данные авторы подразделяют на правовые и неправовые формы деятельности. Думается, что сведение форм только к реализации компетенции субъектами административного права искусственно сужает проблему в целом и обедняет реальное содержание деятельности исполнительных органов и других субъектов административного права.

Что касается распространенного деления форм деятельности на правовые и неправовые, то, по моему мнению, такая классификация хотя и возможна, но представляется несколько условной и недостаточной.

Ведь на самом деле все формы государственного управления - правовые (нормативные акты, издание индивидуальных актов, заключение административных договоров и др.) и неправовые (осуществление организационных действий, совещания, семинары и другие материально-технические действия) - в определенном смысле являются правовыми, имеющими соответствующую юридическую базу, основаны на правовых актах и предписаниях, без которых они не могут возникать, функционировать и применяться на практике.

Правовое начало так или иначе заложено в любой из названных форм независимо от того, причисляются ли они по существующим классификациям к правовым или неправовым, что, конечно, не означает отсутствия различий между ними. Такие различия существуют, они достаточно заметны и существенны. Главное же состоит в том, что при непосредственном применении они не создают юридических последствий, прямо не связаны с совершением юридически значимых действий, хотя оказывают серьезное влияние на указанные последствия и действия, являются нередко их условием, предпосылкой. Например, чтобы коллегиальный исполнительный орган принял квалифицированное и обоснованное решение, необходимо тщательно и всесторонне подготовить заседание, совещание, семинар участников такого органа с целью обеспечения принятия эффективного решения (постановления либо другого правового акта).

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, различны по своему назначению и характеру. А это означает, что должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Очевидно, что в первую очередь в таком выражении нуждаются те действия, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие; иначе цель управления не будет достигнута. Но исполнительные органы также осуществляют в процессе своей повседневной деятельности и такие действия, прямая связь которых с непосредственным управляющим воздействием на тот или иной объект отсутствует. Имеется в виду подготовка такого воздействия, получение информации о его результатах (например, подготовка проектов управленческих решении, контроль за выполнением принятых и т.п.). И в том, и в другом случае внешнее выражение действий налицо, однако они различаются по своему назначению. Так, если имеется в виду непосредственное воздействие на соответствующий объект, действия такого рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» аппарата данного исполнительного органа. Они обязательно проявляются в его взаимодействии с управляемыми (например, с нижестоящими исполнительными органами, с гражданами, общественными объединениями и т.п.). Но есть и другого рода управленческие действия, также нуждающиеся во внешнем выражении, но уже «внутри» аппарата данного исполнительного органа: различного рода внутриаппаратные или внутриорганизационные действия. Например, это ведение делопроизводства, распределение внутренних обязанностей между работниками аппарата и т.п.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм внутриорганизационной работы.

Главенствующее значение, естественно, принадлежит первым, так как именно в них свое внешнее выражение получает сама исполнительная власть и соответствующие ей юридически-властные полномочия, реализуемые в отношениях с объектами управления. Внешнеюридическое воздействие -- признак формы управления в ее собственном смысле. Внутриорганизационные действия выражаются за рамками непосредственного управляющего воздействия.

Исходя из сказанного представляется целесообразным более широкое определение административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов административного права, общественных объединений, государственных служащих и др. Это как совокупность действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т.п.), которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права.

В систематизированном виде совокупность рассматриваемых форм выглядит следующим образом: принятие нормативных правовых актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных действий выполнение материально-технических операций.

1.2 Формы внутриорганизационной работы

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Внутриорганизационные действия имеют широкое развитие и применение в сфере осуществления исполнительной власти. Обычно к ним относят повседневную оперативно-организационную организационно-инструкторскую и контрольную работу, которая включает анализ состояния дел на тех или иных участках, входящих в сферу исполнительной власти (области и отрасли управления, например образования, культуры, промышленности, топлива и энергетики, здравоохранения и т.д.), и проведение различных совещаний, семинаров, "круглых столов", проверок, разработку программ, ознакомление с новым полезным опытом и т.д.

Выполнение материально-технических операций имеет многообразный характер, включает ряд весьма важных с точки зрения подготовки и реализации всего управленческого процесса, а главное - всех ранее названных административно-правовых форм деятельности, функций и операций. Это не просто подготовительно-техническая деятельность по обеспечению процесса реализации задач и функций в сфере исполнительной власти или же в основном, как иногда утверждается, работа с информацией и проведение исследований и разработок. Материально-технические действия имеют правовой и целенаправленный характер, призванный во многом обеспечить эффективную реализацию других форм рассматриваемой нами деятельности исполнительных органов или управленческой деятельности.

Эта специфика и значимость материально-технических операций, их взаимосвязанность с остальными формами, о которых уже частично шла речь, не всегда должным образом оцениваются в литературе, а в некоторых учебных изданиях по административному праву выполнение материально-технических операций даже не упоминается. Характеризуя в целом выполнение материально-технических операций, необходимо назвать такие важные элементы, как учет, статистика, делопроизводство, подготовка отчетных и информационных данных, стенографические, машинописные и иные работы и действия, служащие в совокупности важной и необходимой формой, дополняющей, развивающей, подготавливающей реализацию иных форм управленческой деятельности.

Природа внутриорганизационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие - административно-управленческие работники, в действиях которых находят своё практическое выражение повседневной работы, возложенное на данный исполнительный орган. Это - специалисты, исполнители, функционеры, и т. д. Оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возлагающего этот исполнительный орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определённом объёме они совершают юридически значимые действия, но не облечённые в форму правовых актов управления. Поэтому их деятельность может быть отнесена к правовым формам государственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех случаях - к формам реализации исполнительной власти.

Следовательно, неправомерно обозначать всё многообразие подобного рода управленческих действий как организационные. Предпочтительней характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внутриаппаратных служебных отношений. Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определённого должностного лица.

Относительно организационно-технических и материально-технических операций (действий) следует иметь ввиду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиции, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения - неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал.

Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в нормативных документах, посвященных регламенту работы данного субъекта, организации делопроизводства.

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной функций исполнительной власти. Они вызывают наиболее существенные юридические последствия, а потому их регламентация является важнейшим условием обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

ГЛАВА II. Виды административно-правовых форм

2.1 Административно-правовые формы

Наиболее распространенным и обоснованным является подразделение административно-правовых форм на правовые и неправовые. Как правило, различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Для правовых форм характерно то, что они всегда влекут за тобой четко выраженные юридические последствия (например, издание акта о назначении лица на государственную должность, составление протокола об административном правонарушении и т.п.). В этом проявляется их роль в реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий.

Правовые формы всегда влекут ха собой чётко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идёт о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечёт за собой наступление определённых правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т. е. формами реализации исполнительной власти, составляющих её содержание юридически-властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут.

Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.).

По мнению Четверикова В.С. исполнительно-распорядительная деятельность, по существу, есть реализация функций государственного управления, по предметам ведения и в пределах своей компетенции. Правовые формы, в свою очередь, выражаются в принятии нормативных актов и издании индивидуальных актов. Именно в них проявляется односторонний государственно-властный характер, так как разработка и принятие таких нормативно-правовых актов обуславливает возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения.

Наиболее важными признаками актов Президента РФ являются:⁴

а) высокое место этих актов в правовой системе;

б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;

в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ;

г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;

д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам;

е) нормативное многоообразие актов ввиду сочетания в них, общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Полномочия Президента РФ издавать указы определяются, прежде всего, конституционными нормами. Из 137 статей Конституции РФ непосредственно с Президентом РФ связаны около тридцати.

Круг вопросов, по которым могут издаваться президентские указы, во многом зависит от конституционнного закрепления статуса Президента РФ. Статус Президента РФ определяется ст. 80 Конституции РФ. В соответствии с ней Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики.

Конституция РФ прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент РФ может издавать указы (за исключением издания указов о введении военного и чрезвычайного положения). В настоящее время решению этой проблемы посвящено распоряжение Президента РФ № 85-рп. В соответствии с ним при подготовке проектов актов Президента РФ следует исходить из того, что решения Президента РФ нормативного характера, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральных органов исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоение специальных и почетных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента РФ. Исходя из этого, посредством издания указов должны осуществляться следующие конституционные полномочия Президента РФ:

назначение Председателя Правительства РФ (п. «а» ст. 83);

принятие решения об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83);

назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (п. «д» ст. 83);

утверждение военной доктрины РФ (п. «з» ст. 83);

назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ (п. «л» ст. 83);

назначение выборов Государственной Думы (п. «а» ст. 84);

роспуск Государственной Думы (п. «б» ст. 84, ч.4 ст. 117);

назначение референдума (п. «в» ст. 84);

приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 85);

введение чрезвычайного положения (ч.2 ст. 87, п. «б» ст. 102);

введении военного положения (ст. 88, п. «в» ст. 102);

решение вопросов гражданства РФ и предоставлении политического убежища (п. «а» ст. 89);

награждение государственными наградами РФ, присвоение почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий (п. «б» ст. 89);

осуществление помилования (п. «в» ст. 89);

отмена постановлений и распоряжений Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Правительства РФ (ч.3 ст. 115).

Необходимо отметить, что перечисленные полномочия прямо закреплены Конституцией РФ за Президентом РФ. Вместе с тем Президент РФ может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ, федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Определенная группа актов Президента оформляет решения действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят предварительный характер и утверждаются Советом Федерации - указы о введении военного положения, чрезвычайного положения, представление кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.

Как и другие правовые акты, акты Президента находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет то, что "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Оно ориентирует правотворчество Президента РФ на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы.

Акты Президента РФ обладают высокой юридической силой. Именно поэтому Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, в пункте 3 ст. 115 Конституции РФ сказано, что Президенту РФ предоставляется право отменять акты Правительства в случаях их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.⁵

Акты Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и их должностными лицами, российскими и иностранными гражданами. Лицами без гражданства, находящимися на территории РФ, объединениями организаций и граждан.

Таким образом, издание указов и распоряжений позволяет осуществлять конституционные полномочия Президента РФ.

В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативно-правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения - ненормативные акты, носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей.

Конституционные формулы Правительства РФ, осуществляющего исполнительную власть РФ, по действующей Конституции РФ предопределяют роль и содержание их актов.²

Характерными признаками правительственных актов являются:

а) отражение многопрофильности деятельности, межотраслевой характер;

б) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти;

в) прямая связь с законом и строгая подзаконность акта;

г) общеобязательность действия на всей территории РФ;

д) парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы.

Согласно ст. 115 Конституции РФ для постановлений и распоряжений федерального Правительства характерны следующие свойства:

а) "привязка" их к своему субъекту - Правительству;

б) обеспечение их исполнения;

в) обязательность к исполнению в РФ;

г) возможность отмены Президентом в случае их противоречия Конституции, законам и указам.

Принципы построения органов исполнительной власти предполагают, что федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства РФ. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных органов.

Содержание постановлений и распоряжений Правительства РФ в решающей мере определяется объемом и характером его компетенции. С помощью этих актов регулируются, во-первых, основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни. Во-вторых, устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, граждан. В-третьих, формируется нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти. В-четвертых, вводятся общие правовые режимы.