Понятие административных правоотношений

 

22222

Введение

Органы исполнительной власти играют главную роль в системе административного  права. 
Прежде всего, следует указать, что административное право - это самостоятельная отрасль правовой системы России. Она регулирует административно-правовые отношения в обществе. 
Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти.В государстве, независимо от его формы и политического режима, возможность органов исполнительной власти исполнять свои функции и осуществлять компетенцию напрямую зависит от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в государственном управлении. В этой связи, проблема законодательного определения основных элементов правового статуса органов исполнительной власти, приобретает первоочередное значение в области административного права.

Роль как  федеральных, так и региональных органов исполнительной власти, в  осуществлении глубочайших социально-экономических  преобразований в Российской Федерации  объективно возрастает. Исторический опыт свидетельствует, что экономические, социальные и иные реформы могут  дать необходимый эффект лишь в сочетании, а порой и на основе соответствующей  организации деятельности органов  исполнительной власти, единственно  способных материализовать любую  идею государственного строительства, перевести ее на уровень повседневной практической работы, дающей столь  же повседневные зримые результаты[1].

Цель данной работы состоит  в том, чтобы раскрыть административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти. Для достижения обозначенной цели ставятся следующие задачи:

 

1)  Дать понятие органа  исполнительной власти.

 

2)  Выделить виды органов  исполнительной власти.

 

3)  Показать структуру  федеральных органов исполнительной  власти.

 

4)  Рассмотреть федеральные  органы исполнительной власти  как субъектов административного  права.

 

 

Понятие административных правоотношений

 

Органы исполнительной власти играют главную роль в системе  административного права.

 

Прежде всего, следует  указать, что административное право - это самостоятельная отрасль  правовой системы России. Она регулирует административно-правовые отношения  в обществе.

 

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами  административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере  деятельности исполнительной власти.

 

Административно-правовые отношения  представляют собой разновидность  правовых отношений, разнообразных  по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все  основные признаки любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия  на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую  форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п.

 

Однако следует выделить некоторые особенности, дополняющие  эту общую характеристику и способные  служить основой для отграничения административно-правовых отношений  от других видов правоотношений. К  таким особенностям относятся:

 

- права и обязанности  сторон данных отношений связаны  с деятельностью исполнительных  органов государства и других  субъектов исполнительной власти;

 

- всегда одной из сторон  в таких отношениях выступает  субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная  организация, наделенные государственно-властными  полномочиями);

 

- административные правоотношения  практически всегда возникают  по инициативе одной из сторон;

 

- если произошло нарушение  административно-правовой нормы,  то нарушитель несет ответственность  перед государством;

 

- разрешение споров между  сторонами, как правило, осуществляется  в административном порядке.

 

- административные правоотношения  являются властно - отношениями,  построенные на началах “власть-подчинение”,  где отсутствует равенство сторон. Признак подчинения является  в таких отношениях доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими  приоритетами государственно-управленческой  деятельности.

 

Подводя итог вышеуказанному, можно дать соответствующее понятие  административного правоотношения, как урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают  как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных  административно-правовой нормой.

 

Для их регулирования и  создаются органы исполнительной власти разного уровня.

 

Понятие органов исполнительной власти.

 

 

 

Очевидно, что если речь идет об исполнительной власти, о государственной  деятельности по её практической реализации, неизбежен вопрос о том, какому именно государственно-властному механизму, построенному на началах разделения властей, поручается такого рода деятельность. До того как Конституция РФ 1993 г. установила, что государственная  власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции  РФ), данный вопрос решался достаточно просто: на различных уровнях государственной  организации была построена и  соответствующим образом функционировала  система органов государственного управления. Она полностью соответствовала  одному из ведущих проявлений государственной  власти, а именно - государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной[2].

 

Соответственно органы государственного управления в центре и на местах являлись основными субъектами административного  права или же носителями административной правосубъектности. Иначе говоря, государственное  управление как самостоятельный  вид деятельности государства по реализации своих задач и функций  имело специального, конституционно закреплённого субъекта.

 

Конституция РФ 1993 г. вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". И теперь конституционные  нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление, как о  самой исполнительной власти, так  и о реализующих её органах. Так, ст.77 Конституции РФ говорит о  том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации  федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему  исполнительной власти в РФ. Так  впервые появляется конституционное  упоминание об органах исполнительной власти[3].

 

Что касается, например, республик, входящих в состав РФ, то они самостоятельно устанавливают систему республиканских  органов власти (ст.60 Конституции  Республики Бурятия), включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст.116 Конституции Республики Татарстан  записано, что Кабинет Министров  Республики - Правительство - является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики. В некоторых случаях  данные позиции конкретизируются. Так, ст.63 Конституции Республики Карелия  возлагает осуществление исполнительно-распорядительных функций на главу исполнительной власти (т.е. на Председателя Правительства) и органы государственного управления (министерства, государственные комитеты и другие ведомства, должностных  лиц).

 

В уставах краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов также  закрепляются соответствующие звенья системы исполнительных органов.

 

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина "органы исполнительной власти", часто содержит упоминания об "исполнительных органах", о "государственных органах  управления". А Указ Президента РФ "О совершенствовании структуры  федеральных органов исполнительной власти" ст. 17 марта 1997 г. характеризует  субъекты исполнительной власти как "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление"[4].

 

Очевидно, что во всех случаях  речь идёт об одном и том же, а  именно – о субъектном выражении  исполнительной власти, т.е. о тех  государственных органах, в чью  компетенцию входит практическая реализация её задач, функций и полномочий. Используя  современную конституционную терминологию, мы говорим в подобном смысле о  субъектах исполнительной власти или  же, что по своей сути адекватно  – об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий  «субъект исполнительной власти» и  «орган исполнительной власти»[5].

 

Действующее законодательство, опирающееся на новую Конституцию  РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных  сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого, говоря об органах  исполнительной власти, мы подразумеваем (несмотря на их новое название) органы государства, осуществляющие от его  имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые  основания для того, чтобы не забывать о том, что они являются органами государственного управления. В то же время возможно использование  и такого собирательного термина, как  исполнительные органы для обозначения  всех субъектов государственно-управленческой деятельности.

 

При этом, однако, следует  учитывать, что исполнительными  по своей сути являются вообще все  органы, осуществляющие управленческие функции и за пределами государственно-управленческой деятельности, т.е. действующие в  системе местного самоуправления, в  управлении внутренней жизнью государственных  предприятий и учреждений, а также  общественных объединений. Естественно, что в подобных случаях имеют  место соответствующие особенности.

 

Таким образом, итоговые позиции, относящиеся к выяснению понятия  и признаков органов исполнительной власти (исполнительных органов), выражаются в следующем.

 

1.  По точному конституционному  смыслу под органами исполнительной  власти подразумеваются лишь  те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам  законодательной (представительной) власти в системе разделения  властей. Подобное ограничительное  их понимание приводит к необоснованному  выводу о том, что якобы органы  исполнительной власти функционируют  только на уровне РФ и её  субъектов. Опровержение такого  вывода содержится как в федеральном  законодательстве, так и, в особенности,  в законодательстве субъектов  Федерации (например, нормы о территориальных  и местных исполнительных органах). В то же время Конституция  РФ не содержит нормы, по  содержанию которых можно было  бы судить о том, какие именно  государственные органы являются  субъектами исполнительной власти. А по смыслу ст. 10 Конституции  исполнительную власть в стране  осуществляет только Правительство  РФ, что вообще снимает вопрос  об иных органах исполнительной  власти, которые, тем не менее,  фактически существуют. Наконец  нельзя не учитывать отсутствие  федерального закона об исполнительной  власти и её организации, что  пока приводит к тому, что лишь  на федеральном уровне определяется  система и структура органов  исполнительной власти. Что же  касается дальнейших уровней  государственно-управленческой деятельности, то их организационные формы  (т.е. органы управления) отличаются  крайним разнообразием и отсутствием  должной упорядоченности. Это  даёт основания рассматривать  в их качестве любые организационно-правовые  формы проявления государственно-управленческой  деятельности, т.е. характеризовать  их в качестве исполнительных  органов.

 

2.  Исполнительные органы  представляют собой составную  часть государственного аппарата  с особой функциональной нагрузкой,  суть которой заключается в  практической реализации задач  и функций исполнительной власти  в процессе управления или  регулирования в сферах экономической,  социальной и административно-политической  жизни. Соответственно своему  специфическому, т.е. исполнительному,  назначению эти органы осуществляют  повседневную деятельность исполнительного  и распорядительного характера.

 

3.  Органы исполнительной  власти являются носителями определённого  объёма государственно-властных (юридически-властных) полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными  органами правовых актов в  пределах своей управленческой  компетенции и в обеспечении  их исполнения имеющимися в  их распоряжении организационными  и юридическими средствами (включая  средства административного, т.е.  внесудебного, принуждения). Наличие  определённого объёма юридически-властных  полномочий, выражаемых вовне, т.е.  за пределами данного органа, - наиболее существенный элемент  компетенции органов исполнительной  власти.

 

Издаваемые исполнительными  органами правовые акты не подменяют  собой акты законодательных и  судебных органов государственной  власти. С одной стороны они  подзаконны, ибо предназначены для  исполнения требований, содержащихся в законах. С другой стороны, правовые акты исполнительных органов отличаются от актов судебных органов, имеющих  преимущественно негативно - юрисдикционный характер, и не выражают присущие судебным органам функции и полномочия правосудия.

 

4.  Исполнительные органы  представляют собой разновидность  государственных организаций, в  числе которых действуют также  государственные учреждения и  предприятия. Но последние не  являются носителями государственно-властных  полномочий, не выполняют функции  по реализации исполнительной  власти, поскольку представляют  собой не органы государства,  а соответствующим образом организованные  трудовые коллективы, основным назначением  которых является создание материальных  ценностей (например, завод), оказание  тех или иных материальных  услуг, наконец, осуществление  социальных функций (например, больница, школа).

 

Сейчас предполагается ещё  более чётко разграничить функции  собственно управления и функции  оказания государственных услуг, которыми должны заниматься не органы исполнительной власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на началах  самоокупаемости. Данная позиция наглядно свидетельствует о том, что в  отличие от органов исполнительной власти подобные образования непосредственно  от имени государства не выступают, что и лишает их возможности юридически властвовать вовне (государственная  власть и самоокупаемость - не тождественные  категории).

 

На существующих сейчас государственных  предприятиях и в государственных  учреждениях так же в определённом объёме функционируют те или иные управленческие звенья (администрация  завода), чья компетенция реализуется  в целях "самоорганизации", т.е. в интересах нормальной работы предприятия, учреждения. Именно в этих границах такие управленческие звенья обладают ограниченными юридически-властными  возможностями (например, ректор ВУЗа)[6].

 

Следует учитывать, что в  стране действует множество общественных организаций, имеющих собственные  исполнительные органы, выражающие интересы и волю членов таких организаций. Их чисто внутриорганизационные  полномочия выводят их из числа органов  исполнительной власти в их государственно-правовом понимании.

 

5.  Исполнительные органы  также представляют собой определённые  трудовые коллективы, формируемые  государством в соответствии  с их целевым назначением на  базе определённой организационной  структуры. Имеется в виду внутреннее  построение органа, предполагающее  наличие совокупности государственных  должностей (штаты), распределение между  ними обязанностей и ответственности,  определение полномочий каждого  работника (должностного лица), занимающего  соответствующую государственную  должность государственной службы. Именно государственные служащие  составляют сердцевину штатной  характеристики органов исполнительной  власти (исполнительных органов).

 

6.  Органы исполнительной  власти обладают оперативной  самостоятельностью, границы которой  устанавливаются закреплённой за  ними компетенцией; последняя определяет  основы правового положения данного  органа либо в нормах Конституции  РФ (например, Правительства РФ), либо  в нормах конституций и уставов  субъектов РФ, либо в нормах  федерального и регионального  законодательства, либо, наконец, в  нормах индивидуальных положений  о них, утверждаемых в установленном  порядке. Компетенция исполнительного  органа выражает его задачи, обязанности,  полномочия и ответственность.

 

В её рамках исполнительные органы совершают юридически значимые действия, Выражающие их административную право- и дееспособность. В этом смысле наиболее показательны различные варианты нормотворческой (установление правил поведения), правоисполнительной (обеспечение  реализации законодательных и подзаконных  правил поведения) и правоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь правовых норм) деятельности[7].

 

7.  Характеризуя исполнительные  органы в целом, необходимо  учитывать, что практически от  их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных  управленческих отношениях должностные  лица, сами по себе, естественно,  исполнительными органами не  являющиеся.

 

8.  Каждый орган исполнительной  власти имеет определённый для  него действующим законодательством  территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного  устройства РФ.

 

9.  Образование, организация  и ликвидация исполнительных  органов осуществляются в порядке,  установленном действующим законодательством  РФ и её субъектов, Президентом  РФ, главами республик, входящих  в состав РФ либо по представлению  глав администрации краёв, областей  и т.п. соответствующими представительными  (законодательными) органами власти.

 

Таковы наиболее общие  черты, совокупность которых позволяет  получить необходимое представление  об административной правосубъектности  органов исполнительной власти (исполнительных органов) или же органов государственного управления.

 

Орган исполнительной власти - это структурное подразделение  государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое  специально для повседневного функционирования в системе разделения властей  с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами  жизни общества.

 

Полномочия Президента Российской Федерации

 

В соответствии с конституционными нормами Президент РФ является постоянно  действующим органом государственной  власти и осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства (ст. 11, ч. 1;ст. 80, ч.1).

 

Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости  и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной  власти, а также осуществление  полномочий федеральной государственной  власти на всей территории РФ (ст. 80, ч.2; ст. 78, ч. 4 Конституции РФ). В этих целях Президент РФ наделяется соответствующими конституционными полномочиями, осуществление  которых является его прерогативой. Так, в сфере исполнительной власти Президент РФ:

 

Назначает с согласия Государственной  Думы Председателя Правительства РФ;

 

Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

 

Принимает решение об отставке Правительства РФ;

 

По предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность  и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и  федеральных министров;

 

Утверждает своими указами  систему и структуру федеральных  органов исполнительной власти;

 

вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным  законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения  этого вопроса соответствующим  судом;

 

вправе отменять постановления  и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам и своим  указам;

 

может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий  между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ, а также между  органами государственной власти субъектов  РФ.

 

Президент РФ издает указы  и распоряжения, обязательные для  исполнения на всей территории РФ, подписывает  и обнародует федеральные законы (в том числе и по вопросам функционирования органов исполнительной власти).

 

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным  законодательством руководит деятельностью  федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных  дел, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных  бедствий, утверждает по представлению  Председателя Правительства РФ положения  о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий  Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

 

Таким образом, исходя из конституционных  положений, Президент РФ не является главой исполнительной власти, но оказывает  значительное влияние на деятельность исполнительных органов РФ.

 

Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года был образован Государственный  совет Российской Федерации –  совещательный орган, содействующий  реализации полномочий главы государства  по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти

 

Президент РФ является председателем  Государственного совета. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной  власти) субъектов РФ. По решению  Президента в его состав могут  быть включены лица, замещавшие должности  высших должностных лиц (руководителей  высших исполнительных органов государственной  власти) субъектов РФ два и более  срока подряд. Таким образом, новый  совещательный орган способствует более тесному взаимодействию Президента с руководителями высших исполнительных органов субъектов РФ.

 

В числе основных задач  Государственного совета:

 

• обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов;

 

• обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами государственной  власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции  РФ, федеральных законов, указов и  распоряжений Президента РФ, постановлений  и распоряжений Правительства РФ;

 

• содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий  между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ, а также между  органами государственной власти субъектов  РФ.

 

Заседания Госсовета проводятся, как правило, не реже одного раза в  три месяца. Решения, принятые на заседаниях, при необходимости оформляются  указами, распоряжениями или поручениями  Президента РФ, а в случае выработки  решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в  них изменений или поправок проект соответствующего акта вносится в Государственную  Думу в порядке законодательной  инициативы Президента РФ.

 

В целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных  полномочий, повышения эффективности  деятельности федеральных органов  государственной власти и совершенствования  системы контроля за исполнением  их решений учрежден институт полномочных  представителей Президента РФ в федеральных  округах.

 

Основными задачами полномочного представителя являются:

 

1) организация в соответствующем  федеральном округе работы по  реализации органами государственной  власти основных направлений  внутренней и внешней политики  государства, определяемых Президентом  РФ;

 

2) организация контроля  за исполнением в федеральном  округе решений федеральных органов  государственной власти;

 

З) обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

 

4) представление Президенту  РФ регулярных докладов об  обеспечении национальной безопасности  в федеральном округе, а также  о политическом, социальном и  экономическом положении в федеральном  округе и внесение со ответствующих  предложений.

 

Для реализации возложенных  на него задач полномочный представитель  Президента РФ выполняет следующие  функции:

 

• обеспечивает координацию  деятельности федеральных органов  исполнительной власти в соответствующем  федеральном округе;

 

• организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной  власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

 

• организует контроль за исполнением  федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений  и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

 

• принимает участие в  работе органов государственной  власти субъектов РФ, а также органов  местного самоуправления, находящихся  в пределах федерального округа;

 

• организует по поручению  Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий  между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;

 

• вносит Президенту РФ предложения  о приостановлении действия актов  органов исполнительной власти субъектов  РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ федеральным  законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина и другие.

 

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 года полномочные представители приглашаются на заседания Правительства РФ с  правом совещательного голоса, а также  на заседания создаваемых Правительством РФ комиссий и советов, на проводимые Председателем Правительства РФ и его заместителями совещания  по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов

 

Обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат  полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации  Президента РФ. В структуре Администрации  Президента РФ имеются и другие подразделения, оказывающие влияние на деятельность органов исполнительной власти, например Главное контрольное управление, осуществляющее контроль и проверку исполнения органами исполнительной власти и их должностными лицами федеральных  законов, указов и распоряжений Президента РФ и т. д.

 

Кроме того, на основе Указа  Президента РФ от 17 мая 2000 года в структуру  федеральных органов исполнительной власти включены: Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ и Управление делами Президента РФ.

 

Статус правительства  Российской Федерации

 

Правительство РФ является федеральным  органом, возглавляющим единую систему  исполнительной власти в Российской Федерации. Основы правового статуса  Правительства РФ, его состав и  принципы деятельности, полномочия и  другие вопросы регулируются Конституцией РФ (гл. 6) и Федеральным конституционным  законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года