Понятие государственно-частного партнерства

Понятие государственно-частного партнерства

Наращивание объемов транспортно-логистического обслуживания транспортным комплексом Российской Федерации сдерживается, прежде всего, дефицитом объектов терминально-складской  и  транспортно-логистической инфраструктуры, а также отсутствием координации между различными видами транспорта, грузоотправителями, грузополучателями  и  логистическими операторами в силу недостаточной интеграции информационных комплексов участников транспортно-логистического процесса. Между тем, мировой опыт в организации процессной  и  складской деятельности транспортных  и  транспортно-логистических предприятий свидетельствует, что снижение логистических издержек всего лишь на 1% по достигаемому экономическому эффекту эквивалентно увеличению объемов грузоперевозок до 10%.

Проекты  создания   и  последующего функционирования мультимодальных транспортно-логистических центров (МТЛЦ) относятся к так называемым комплексным инвестиционным проектам. Строительство ЛЦ связано с долгосрочными значительными инвестициями, сопровождаемыми многочисленными рисками, которые могут оттолкнуть потенциальных инвесторов от участия в его реализации:

• государственный сектор может опасаться, что подготовленные им путем больших затрат земля и инфраструктура не найдут потребителей,
• частный сектор может опасаться чрезмерных затрат на инвестиции, направленные не только на коммерческие цели, интересующие частных инвесторов,
• банки могут опасаться, что частный сектор (а иногда и государственный) не найдет соответствующего количества собственных средств, которые были бы для них гарантией реальности проекта.

Приведенные примеры - это только некоторые разновидности рисков, сопутствующие планированию долгосрочных инвестиций, к которым относится строительство ЛЦ. Поэтому решением, которое оправдало себя в странах Западной Европы, являются совместные инвестиции государственного и частного секторов в рамках формулы государственно-частного партнерства.

В настоящее время наиболее распространенным  и  относительно устойчивым определением, принятым в научной литературе  и  употребляемым в официальных документах  и  выступлениях, является следующее определение термина ГЧП.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это институциональный, организационный, финансовый  и  имущественный альянс между государством  и  бизнесом в целях совместной  и  скоординированной реализации общественно значимых инвестиционных проектов  и  программ в широком спектре отраслей национальной экономики (в диапазоне от промышленности  и  НИОКР до сферы услуг). Стоит подчеркнуть, что в федеральном законодательстве строгое юридическое определение термина ГЧП не приведено.

ГЧП является формой долгосрочного сотрудничества государственного и частного секторов при реализации инвестиций. Целью сотрудничества, согласно концепции ГЧП, является достижение общих выгод в коммерческом и общественном масштабе. Результатом сотрудничества является получение большей стоимости и высшего качества за более низкую цену, чем в случае финансирования инвестиций традиционным способом.

В случае формата ГЧП оба сектора могут совместно реализовать инвестиционный проект, несмотря на то, что у каждого из этих секторов могут быть различные цели, склоняющие его к сотрудничеству.

Государственный сектор может иметь в виду следующие цели:

• реализация задачи более широкого общественного масштаба в течение более короткого времени;
• повышение бюджетной эффективности за счет дополнительных налоговых поступлений после ввода проектируемого объекта инфраструктуры в эксплуатацию;
• создание новых рабочих мест в регионе на основе реализации инвестиционного проекта;
• достижение общественных выгод в виде притока новых инвестиций.

Частный сектор может быть заинтересован в достижении совсем других целей:

• достижение соизмеримых выгод от реализации инвестиции в виде возврата от вложенного капитала,
• возможность получения дополнительных доходов от эксплуатационной деятельности,
• снижение инвестиционных и эксплуатационных затрат,
• ограничение риска путем переноса на государственный сектор того рода риска, которым этот сектор лучше управляет.

Основные подходы к выбору формата (формы) государственно-частного партнерства

На основе обобщения характеристик и параметров отечественных и зарубежных моделей ГЧП в зависимости от степени огосударствления используемого в ГЧП имущества (как правило, объектов недвижимости) и принципов распоряжения доходами от использования такого имущества применяется следующий вариант классификации форм государственно-частного партнерства:

1. Сервисные контракты, основными из которых являются:

• государственные контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг;

• поставка продукции для государственных нужд - прямая покупка государством конкретной продукции, услуг или имущества у частных производителей;
• контракты технической помощи - использование частных компаний для решения конкретных задач, в которых у государства возникают проблемы, например, из-за недостатка конкретного ресурса (ликвидация последствий стихийных бедствий).

2. Управляющие контракты:

• государственный контракт на обслуживание. Государство заключает контракт с частным сектором на обслуживание объекта (например, объекта недвижимости);
• государственный контракт на доверительное управление объектом. Государство заключает контракт с частным сектором на управление объектом (как правило, объектом недвижимости или предприятием);
• государственный контракт «под ключ» - государство финансирует, а частный сектор проектирует объект, строит его и по завершении строительства управляет объектом.

3. Финансовые контракты:

• предоставление государственных гарантий по кредитам, предоставляемых коммерческими банками частному бизнесу - партнеру государства по ГЧП;
• государственное субсидирование процентов, выплачиваемых по кредитам, предоставленных коммерческими банками частному бизнесу - партнеру государства по ГЧП;
• предоставление льготных кредитов или организация льготных лизинговых схем, осуществляемых в интересах частного бизнеса - партнера государства по ГЧП специализированными (как правило, инвестиционными) банками, представляющими интересы государства (например, Госкорпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»).

4. Арендные контракты и временная передача различного вида прав:

• лизинг - контракт, близкий по содержанию аренде. Арендатор не участвует в строительстве, получая объект от государства. Обязанности арендатора: обслуживание, взимание платы и платежи государству за пользование;
• соглашения о разделе продукции (СРП) - передача частным производителем части выпускаемой продукции государству в качестве оплаты права реализации конкретного проекта;
• инвестиционный контракт - государство отказывается на определенный в контракте срок от получения фискальных доходов, давая частному предпринимателю завершить с использованием указанных средств инвестиционный проект, реализация которого имеет социально-экономический эффект.

5. Концессионные соглашения (концессия - это форма государственно-частного партнёрства, представляет собой вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказании услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях)

• в виде основных вариантов (схем) отношений государства и частного бизнеса
• BOO (Build - Own - Operate) - «строительство - владение - управление». Концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности, срок действия которого не ограничивается;
• ВОТ (Build - Operate - Transfer) - «строительство - управление - передача» - классический вариант концессии. Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном - на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству;
• BOOT (Build - Own - Operate - Transfer) - «строительство - владение - управление - передача» - владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства (многие исследователи схему концессионных отношений BOOT рассматривают как вариант схемы ВОТ);
• ВТО (Build - Transfer - Operate) - «строительство - передача - управление» - классическая концессия; идеологически и концептуально очень близка закону «О концессионных соглашениях», в котором повышенное внимание уделено вопросам, связанным с собственностью на объект концессии. Концессионер строит объект, который передается государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передается в эксплуатацию концессионера;
• в виде неосновных вариантов (схем) отношений государства и частного бизнеса
• DBO (Design - Build - Operate) - «проектирование - строительство - эксплуатация» - вариант отношений, не увязанных с отношениями собственности на объект концессионного соглашения. Эта схема носит технический, «инженерный» характер, однако применение данной схемы отношений в Российской Федерации допускается федеральным законодательством;
• ВВО (Buy - Build - Operate) - «покупка - строительство - управление» - форма продажи, которая в качестве одного из обязательных этапов включает восстановление или расширение существующего объекта. Государство продает объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления данным объектом.

Выделяются следующие основные варианты (механизмы) ГЧП в сфере транспорта и логистики:

• приватизация транспортно-логистического предприятия или имущественного комплекса с минимальным земельным наделом или с земельным участком, необходимым для дальнейшего развития предприятия, с инвестиционными обязательствами (в отдельных случаях - одновременно с инвестиционными и социальными обязательствами);
• создание на базе существующего транспортно-логистического предприятия и/или соответствующего земельного участка нового предприятия, в уставном капитале и в управлении деятельностью которого совместно участвуют государство и частный инвестор, либо вхождение какой-либо из сторон (государство и частный капитал) в уставный капитал существующего транспортно-логистического предприятия;
• концессия инфраструктурного транспортно-логистического объекта и соответствующего земельного участка.
• передача в доверительное управление транспортно-логистического предприятия или объекта транспортно-логистической инфраструктуры и соответствующего земельного участка;
• аренда (как правило, долгосрочная) транспортно-логистического имущественного комплекса (объекта) с минимальным земельным наделом или с земельным участком, необходимым для дальнейшего развития транспортно-логистического бизнеса, с инвестиционными обязательствами (в отдельных случаях - одновременно с инвестиционными и социальными обязательствами), с правом либо без права последующего выкупа имущественного комплекса (приватизации);
• исполнение работ и/или оказание услуг и/или поставка товаров по государственному контракту в рамках транспортно-логистического обслуживания государственных предприятий, и учреждений, организаций либо обслуживания объектов транспортно-логистической инфраструктуры;
• деприватизация транспортно-логистического предприятия либо объекта транспортно-логистической инфраструктуры и/или земельного участка.

Концепция партнерства государственного и частного секторов в транспортно-логистическом секторе отечественной экономики предполагает развитие любых договорных отношений, регулирующих сотрудничество государства и бизнеса с целью оказания общественно полезных услуг и выполнения общественно полезных работ путем создания или модернизации объектов транспортно-логистической инфраструктуры общего пользования и транспортно-логистической системы в целом. Основной принцип концепции ГЧП состоит в том, что государство определяет, в каких транспортно-логистических услугах, и в какой инфраструктуре нуждается отечественная экономика, а частные инвесторы выдвигают встречные предложения, которые в наибольшей степени должны соответствовать требованиям государства и потребностям населения и бизнеса.

Риски и ожидаемые выгоды при строительстве ЛЦ

Проект, осуществляемый по формуле ГЧП, обеспечивает лучшую идентификацию риска и управление им, чем в случае проекта, осуществляемого традиционным способом.

В случае формулы ГЧП государственный сектор может взять на себя часть риска частного инвестора, внося собственные средства в инвестиционный проект. Кроме того, будучи более заинтересованным в возврате собственных затрат на проект, государственный сектор может уменьшить риск отсутствия заинтересованности перевозками со стороны жителей города, введя, например, городскую зону платной парковки для легковых автомобилей и устанавливая ставки за парковку в таком размере, что часть пассажиров будет вынуждена отказаться от пользования своими автомобилями, чтобы доехать до центра.

Между величиной риска и ожидаемым возвратом от инвестиции существует четкая зависимость. Частный инвестор, считаясь с большим риском неудачи. будет ожидать высокой степени возврата, при этом оценка риска может побудить его полностью отказаться от реализации инвестиции. Принимая риск на себя, общественный сектор будет взамен предлагать частному инвестору значительно меньшие выгоды. Нахождение соответствующей пропорции между риском и ожидаемыми выгодами является одним из двух ключевых элементов успешной реализации общественно-частного партнерства. Вторым является уменьшение величины риска, например, путем привлечения финансовых средств из европейских программ, которые уменьшат размер участвующего в инвестиции частного капитала и могут склонить банк к финансированию остальной части инвестиции с помощью кредита, предоставленного на льготных условиях.

В табл. 1 представлены примерные виды риска, встречающиеся при строительстве ЛЦ, и указан тот из партнеров, который должен взять этот риск на себя и стараться его исключить.

Таблица 1. Примеры рисков, встречающихся при  создании  и последующей эксплуатации транспортно-логистического центра

Какие выгоды сулит сотрудничество в реализации инвестиций в ЛЦ в формате ГЧП?

1. Основной выгодой является возможность реализации долгосрочных инвестиций коммерческого и государственного масштаба, связанных с большими затратами на реализацию и значительным инвестиционным риском.
2. Договоры касаются, как правило, и инвестиционной и эксплуатационной части проекта, что повышает эффективность использования финансовых средств и имущества, составляющего вклад партнеров.
3. Частные инвесторы приносят с собой опыт в управление инвестиционным проектом и заинтересованы в оптимизации средств в течение всего цикла реализации и эксплуатации ЛЦ, являющегося предметом инвестиций.
4. Стороны договора лучше распределяют между собой виды риска, в результате чего управление рисками является более эффективным, что позволяет привлекать новых партнеров для сотрудничества.
5. Модель финансирования инвестиций позволяет уменьшить затраты на реализацию проекта благодаря возможности привлечения в состав инвестиционного капитала некоммерческих финансовых средств и включению в график финансирования очередных инвестиционных объектов тех доходов, которые появляются после реализации определенных фаз инвестиций, прежде чем проект будет полностью завершен.

Инициаторы строительства ЛЦ, реализованных в рамках ГЧП в странах ЕС, принимали во внимание финансовые аспекты долгосрочных инвестиционных проектов:

1. Финансовые средства, полученные из структурных фондов Европейского Союза, позволяют дополнительно финансировать определенные инвестиционные проекты вплоть до 75% стоимости инвестиции.
2. Формат ГЧП позволяет обращаться к структурным фондам Европейского Союза в случае обеспечения соответствующей доли собственных средств бенефициара в инвестиционном капитале.
3. Банки требуют, как правило, не менее 20-30-% доли собственных средств в инвестиции. В противном случае они оценивают риск как слишком высокий и не склонны принимать участие в финансировании инвестиционного проекта.
4. Следует помнить, что при финансовом обеспечении проектов, реализованных при поддержке Европейского Союза, дополнительное финансирование ЕС можно получить исключительно к квалифицированным затратам проекта. Неквалифицированные затраты - это, в частности, НДС, проценты на кредит, затраты на страхование от курсового риска и т.п.
5. Если невозможно минимизировать долю неквалифицированных затрат в финансовом обеспечении, то пропорционально их величине уменьшается возможность дополнительного финансирования из структурных фондов.
6. Овеществленные вклады в виде земли, дорожной инфраструктуры, контейнерных терминалов и т п. относятся к квалифицированным затратам. Таким образом, они могут пополнить собственный вклад, что увеличивает реальный размер дополнительного финансирования из структурных программ ЕС и уменьшает необходимость привлечения государственных средств, которые чаще всего используются в виде бюджетных средств единиц территориального самоуправления.
7. Участие средств Европейского Союза, а также собственные средства и вещные вклады являются для банков гарантией реальности инвестиционного проекта и стимулом для финансирования проекта кредитом.
8. Претендуя на получение финансовых средств из структурных фондов, следует руководствоваться определенной тактикой. Если ожидается большое число проектов, рассчитывающих на эти фонды, следует стремиться к уменьшению заявленного дополнительного финансирования в пользу увеличения доли собственных средств, вещных вкладов и кредита, так как это повысит шансы на положительную оценку проекта, как более подготовленного и более реального благодаря лучшему финансовому монтажу.

Говоря о перспективах формирования ЛЦ в регионах, необходимо учитывать следующие обстоятельства. Перераспределение (разграничение) полномочий между федеральным центром и регионами формирует новый характер экономических и социальных взаимоотношений, повышая ответственность органов региональной власти за гармоничное развитие подчиненных им территории. В этой связи особое значение приобретают вопросы модернизации региональной инфраструктуры, которая требует все больших инвестиционных ресурсов, не только по причине стремительного старения дорожной сети энергетического и коммунального хозяйства, но и в связи с возрождением промышленного производства и расширением хозяйственных связей регионов.

Ситуация осложняется еще и тем, что одной только транспортной инфраструктуры в настоящее время уже недостаточно. Региональная экономика не может сегодня строиться и развиваться без логистических транспортно-распределительных систем, обеспечивающих формирование региональной товаропроводящей сети. А это уже другая, более сложная, можно сказать многомерная инфраструктура, построенная на базе современных логистических технологий и IT-решении.

В настоящее время процесс развития ГЧП в развитых странах выходит на новый уровень. Он связан с поиском эффективных способов достижения наиболее сбалансированного партнерства между органами государственной власти и частными компаниями в целях повышения качества обслуживания в период делегированного управления (концессии).

По своей природе ГЧП не может основываться лишь на единственной договорной модели, тем более что само партнерство строится на достаточно длительный срок - 30 лет и более. В проекте поправок к закону "О концессиях", разработанных Министерством экономического развития и торговли РФ, предполагается установить срок концессионных соглашений от 7 до 99 лет. В рамках таких длительных сроков должны быть разработаны механизмы, позволяющие адаптировать достигнутые ранее договоренности к изменениям внешних условий.

Сегодня у органов региональной власти, ставящих своей целью развитие объектов инфраструктуры, включая создание ЛЦ, появляется возможность включения этих проектов в виде региональных целевых программ в бюджетную систему региона и эффективное управление ими. До недавнего времени использование бюджетных средств для этих целей было достаточно проблематичным в силу архаичности сложившихся традиций и организации бюджетного процесса, которые существенно ограничивали возможности и институциональные стимулы повышения эффективности использования государственного финансирования для целей развития инфраструктуры региона.

Благодаря крупным структурным реформам в бюджетной сфере Российской Федерации в 90-х годах прошлого - начале 2000-х годов века нынешнего были созданы предпосылки для значительного продвижения в этой сфере. Так, в частности:

• был принят Бюджетный кодекс, устанавливающий основы бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации,
• завершился переход к казначейскому исполнению федерального бюджета
• была упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
• были внедрены элементы среднесрочного планирования с распределением ресурсов по схеме «сверху — вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений.

Следующим важным событием стало появление «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.», разработанной во исполнение бюджетных посланий Президента Российской федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, стало возможным целенаправленно использовать средства региональных бюджетов. Немаловажно и то, что отчитываться за использование региональных бюджетных средств по указанным проектам стало значительно проще. Во главу угла реформирования бюджетного процесса сегодня закладываются механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с выбранными приоритетами государственной (региональной) политики. Это должно отвечать, а в идеале - полностью совпадать, с целями региональных органов государственной власти в части развития инфраструктурных объектов той или иной территории.

Выбор модели реализации проектов создания (модернизации) объектов региональной инфраструктуры, к которым могут быть отнесены ЛЦ, в формате ГЧП в полной мере отвечает требованиям указанной Концепции реформирования бюджетного процесса.

Ключевая суть реформы состоит в изменении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» в пользу «управления результатами» путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и, в первую очередь, администраторов бюджетных средств, при условии формирования четких среднесрочных ориентиров.

Целевые ориентиры в программе формирования ЛЦ в формате ГЧП

Целевыми ориентирами в программе формирования ЛЦ в формате ГЧП могут быть:

• повышение качества внутри- и межрегионального транспортно-логистического обслуживания и приближение его к мировым стандартам;
• формирование эффективной системы управления региональным (межрегиональным) рынком транспортно-логистических услуг;
• применение современных интегрированных логистических технологий управления материальными и связанными с ними информационными и финансовыми потоками;
• решение социально-экономических задач развития региона за счет создания новых рабочих мест и увеличения поступлений в доходную часть регионального бюджета, обусловленных эффективным управлением ЛЦ;
• дальнейшее расширение экономических (внешнеэкономических) связей и привлечение инвестиций и партнеров для расширения деятельности ЛЦ.

В рамках «старой» концепции управления ресурсами («управление затратами») региональный бюджет формировался путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивал сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. Слабым звеном этого подхода являлось то, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не имели под собой достаточного обоснования, а управление региональным бюджетом сводилось, главным образом, к контролю соответствия фактических и плановых показателей. На этой базе формировать партнерские отношения частного бизнеса с органами государственной власти да еще на достаточно длительную перспективу было достаточно проблематичным.

Новая концепция «управления результатами» предусматривает формирование требований к региональному бюджету исходя из конкретных целей и планируемых результатов государственной (региональной) политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (видам деятельности, услугам), что как нельзя более четко стыкуется с тем, что закладывается, например, в проект создания РТЛС.

Кроме того, одним из ключевых требований Концепции является то, что в процессе бюджетного планирования основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов в рамках тех или иных бюджетных программ. В этом случае у администраторов бюджетных средств расширяется самостоятельность в решении ряда таких важных вопросов как:

• установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана (можно сказать, что, по существу, речь идет о бизнес-планировании приоритетных для региона проектов, за каждый из которых отвечает конкретный исполнитель).
• формирование общей суммы ассигнований на выполнение определенных программ (функций), детализация направлений, использование которых также осуществляется администратором бюджетных средств,
• создание стимулов для оптимизации (по выбранным критериям) использования необходимых ресурсов (материальных, финансовых, кадровых и т.п.).

Задачей первостепенной важности для региональных органов власти является обеспечение высокой эффективности управления экономикой региона. В этих условиях интегрирующим элементом стратегического развития многих регионов России могли бы сегодня стать ЛЦ, как инструменты согласованного использования региональных ресурсов в РТЛС. При этом условии реализуется системный подход к процессу стратегического планирования социально-экономической жизни региона. Это позволяет четко выделить инфраструктурные проекты, попавшие в сферу стратегических социально-экономических интересов региона, включая создание ЛЦ. Так, например, если в регионе уже осуществляется строительство участка автомобильной трассы, то его финансирование будет продолжено в рамках действующих бюджетных обязательств и соответствующим образом впоследствии оцениваться. А создание ЛЦ, как новый самостоятельный проект, будет финансироваться в рамках принимаемых обязательств. Применение указанного подхода позволит: