Понятие и виды локальных актов (общие положения, теория)

Глава 1 Понятие  и виды локальных актов (общие  положения, теория)

1.  Понятие источников трудового права и виды

Проблема источников трудового  права, как уже отмечалось, достаточно давно исследуется наукой трудового  права. Опираясь на классическое деление  системы науки и отрасли трудового  права на общую и особенную  части, данная проблематика относится  к общей части трудового права  или, иначе говоря, является одной  из центральных проблем теории трудового  права.

Не преследуя цель охарактеризовать в целом проблему источников трудового  права, остановимся на основных подходах к пониманию источников трудового  права в отечественной науке  трудового права и выскажем собственный  взгляд на их понятие.

Один из патриархов теории советского трудового права Н.Г.Александров определял источники трудового права как «термин, обозначающий акты, в которых выражаются нормы трудового права» [13,с.167].

В.И.Смолярчук, полемизируя с Н.Г.Александровым, предложил следующее определение исследуемого понятия: «Под источниками советского трудового права следует понимать способы выражения норм права, принимаемых компетентными на то органами государства при активном участии профессиональных союзов и предназначенных для регулирования условий труда рабочих и служащих, отношений в области государственного социального страхования, а также отношений между органами государства и профессиональными союзами в процессе регулирования условий труда» [14,с. 21].

Несмотря на то, что данное определение было предложено в 1978 г. с ориентиром на источники советского трудового права, оно во многом сохраняет  свою актуальность и в настоящее  время, хотя, на наш взгляд, нуждается  в определенных коррективах, учитывая тенденции к расширению децентрализованного  нормотворчества в сфере труда, развитие социального партнерства, возрастающую роль в правовом регулировании  международно-правовых источников и  судебной практики.

В современной учебной  и научной литературе по трудовому  праву также предпринимаются  попытки определить понятие источников трудового права. В частности, К.Н.Гусов и В.Н.Толкунова, следуя традиции, положенной Н.Г.Александровым, определяют источники трудового права как «различные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, регулирующие трудовые и непосредственно связанные с ними отношения» [15,с.41]. Приходится констатировать, что этим определением не охватывается такая большая группа источников права, как нормативные соглашения (коллективные договоры, соглашения, международные договоры), которую в литературе иногда смешивают с нормативными правовым актами.

Несколько шире понимает источники  трудового права И.К. Дмитриева, относя к ним «результаты нормотворческой деятельности органов государства, а также совместного правотворчества работодателей и работников (их представителей) в сфере регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений» [16,с.50]. Достоинством указанной дефиниции является включение в нее наряду с собственно законодательством о труде также источников, создаваемых в рамках социально-партнерских отношений. К сожалению, и данное определение не лишено недостатков, поскольку за его рамками оказываются такие источники трудового права, как локальные нормативные акты, принимаемые работодателями без участия профсоюзов, а также общепризнанные принципы и нормы в сфере труда, которые формулируются в рамках деятельности международных организаций (ООН, МОТ).

Заслуживают внимание методологические подходы, предложенные представителями  Санкт-Петербургской школы трудового права, согласно которым вместо излишне широкого и многозначного понятия источника права предлагается использовать более конкретную категорию – «источник правового регулирования социально-трудовых отношений» [17], а также взгляд на источники трудового права с позиции различения объективного и субъективного трудового права [18,с.102]. Следует согласиться с мнением Е.Б.Хохлова и С.П.Маврина в отношении многозначности понятия «источник трудового права», но само по себе это не решает проблему его определения.

На основании проведенного анализа можно сделать вывод  о необходимости использования  системного подхода к определению понятия «источник трудового права». При этом в силу полисемантичности данного понятия его следует рассматривать и определять в различных аспектах (в частности, в материальном и формальном смыслах, источники объективного и субъективного трудового права, источники позитивного и естественного права). Наряду с этим источники трудового права необходимо правильно разграничивать и соотносить со смежными правовыми категориями (источники регулирования трудовых и связанных с ними отношений, формы трудового права и др.).

В самом общем плане  под источником трудового права  в объективном смысле следует  понимать ту оболочку, в которой  объективируются и из которой  могут быть познаны нормы трудового права. Такой «оболочкой» могут выступать и нормативные правовые акты, и нормативные договоры, и даже судебный прецедент, правовой обычай и правовая доктрина, если существующая правовая система признает их в качестве источника права.

Система источников права  в литературе часто определяется в зависимости от того, к какой  правовой семье принадлежит национальная правовая система. На европейском континенте различают две основные правовые семьи: англо-саксонскую и романо-германскую. Каждая из них имеет свою специфику. Однако главным при этом всегда являлось определение места и роли писаных (нормативных правовых) актов, обычаев, судебных прецедентов. В романо-германской правовой семье, к которой принадлежит правовая система Беларуси, первостепенную роль играли законы и традиционно не признавался в качестве источника права прецедент (судебный или административный).

Система источников права, в  свою очередь, формирует парадигму  правовых отношений. Упорядоченная  структура источников права является важным условием законности, обеспечения  единого подхода в сферах правового  регулирования, разрешения споров.

Если мы говорим об источниках трудового права в формальном смысле, то к ним относятся:

1) нормативные правовые  акты (законодательство о труде  и локальные нормативные правовые  акты);

2) нормативные договоры (международные  договоры, участником которых является  Республика Беларусь, и социально-партнерские  соглашения, включая коллективные  договоры).

К источникам белорусского трудового права как памятникам права - правовые обычаи, административная и судебная практика, частные законы (привилеи), нормы церковного права.

К источникам современного белорусского трудового права в  материальном смысле могут быть отнесены устойчивые трудовые и связанные  с ними отношения, складывающиеся между  работниками, нанимателями и другими  субъектами трудового права, указания некоторых высших должностных лиц, правовая доктрина, судебная и иная правоприменительная практика.

К источникам трудового права  в идеальном смысле - международно-правовые документы (в виде деклараций), фиксирующие  общепризнанные принципы международного права в сфере труда, формально  необязательные для государств, но в силу широкого общего признания  со стороны государств - участников универсальных международных организаций  применяются в качестве международного правового обычая.

К источникам трудового права  в смысле правовой информации могут  быть отнесены любые официальные  и неофициальные носители, в которых  содержится текст норм трудового  права, все базы правовой информации, сборники нормативных правовых актов  о труде и даже трудовые договоры, включая контракты, которые, как  правило, на 90% состоят из сведений (так  называемых производных условий), воспроизводящих  нормы трудового права.

В современном белорусском  трудовом праве нетипичными являются следующие источники:

- из формальных - директивы  Президента Республики Беларусь  и заключения Конституционного  Суда Республики Беларусь, генеральное  и тарифные (местные) соглашения;

- из материальных - правовая  доктрина и судебная практика;

- из идеальных - международно-правовые  акты, закрепляющие общепризнанные  принципы международного права  в сфере труда;

- из источников - носителей  правовой информации постепенно  нетипичными становятся бумажные (журналы, газеты, в которых официально  публикуются нормативные правовые  акты). В условиях построения информационного  общества их место активно  занимают электронные носители (базы  данных и интернет-ресурсы).

На содержание источников трудового права существенное влияние  оказывают социально-экономические  факторы. Приведем характерный пример. В соответствии со ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах «каждое участвующее в Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы постепенно обеспечить полное осуществление признаваемых в указанном Пакте прав всеми надлежащими способами, включая принятие законодательных мер» [ст.2].

С точки зрения количественной характеристики нормативных актов  как источников трудового права  можно отметить следующее. В этой области принято около 1600 нормативных  правовых актов. Помимо Трудового кодекса действуют несколько десятков законов, по меньшей мере 15 декретов, 113 указов, 402 постановления Совета Министров, 94 международных документа, касающиеся труда, занятости, социальной защиты, из них непосредственно в области труда - 69, в том числе около 40 конвенций; 974 ведомственных актов, из них около 400 постановлений Министерства труда и социальной защиты; 19 решений Конституционного Суда, из них 11 заключений; 5 постановлений Пленума Верховного Суда.

Белорусскую Конституцию, как и Конституцию России, а также конституции других стран СНГ принципиально отличает от конституций большинства западных стран то, что в ней есть ряд норм, прямо относящихся к труду. Пожалуй, лишь Конституция Испании выглядит особняком, отличаясь социальной направленностью, большим внимание к вопросам труда и трудовых отношений.

Общепризнанные принципы международного права, которые доминируют над конституционным текстом, предопределяют его содержание и поэтому имеют практическое значение для трудового права.

Вслед за Конституцией идут международные договоры. По юридической силе они выше всех иных подконституционных актов (см. ст. 8 и 116 Конституции). В ст. 8 ТК Республики Беларусь определено соотношение законодательства о труде и норм международного права. При этом важно обратить внимание на содержащееся в ч. 2 указанной статьи указание о том, что нормы вступивших в силу для Беларуси международных договоров и конвенций МОТ подлежат непосредственному применению, если иное не предусмотрено этими документами. Это - сильная формула, ко многому обязывающая правоприменителей, включая и суды. Полагаем, что давно назрела необходимость рассмотреть на Пленуме Верховного Суда практику применения судами при разрешении конкретных дел норм международных договоров.

Прежде чем говорить о  проблемах, следует отметить, что  в целом благом является наличие  у нас Трудового кодекса. Во многих других странах работники и профсоюзы добиваются этого десятилетиями. Вместе с тем одним из недостатков действующих ТК Республики Беларусь и иных законодательных актов о труде является отсутствие в них статей, посвященных принципам трудового права, прежде всего в контексте взаимоотношений работника и нанимателя, а также работника, нанимателя и нормотворческих органов. Правда, в ст. 353 ТК сформулированы основные принципы социального партнерства как формы взаимодействия органов государственного управления, объединений нанимателей, профессиональных союзов и иных представительных органов работников. Среди принципов социального партнерства называют: равноправие сторон, соблюдение норм законодательства, добровольность принятых обязательств и др. Принципы трудового права явились бы основой для законотворческой и правоприменительной деятельности. При их отсутствии восполняющую роль могут сыграть конституционные принципы, которые имеют объективную природу.

Особое место в системе  законодательства занимают соглашения, заключаемые на республиканском (генеральные  соглашения), отраслевом (тарифные соглашения) и местном (местные соглашения) уровнях. Соглашение - нормативный акт, содержащий обязательства сторон по регулированию  отношений в социально-трудовой сфере на уровне определенной профессии, отрасли, территории. Что касается генерального соглашения, то полагаем, что в силу участия в нем Правительства  оно, хотя и носит подзаконный  характер, должно иметь более высокую  юридическую силу по отношению к  актам всех иных органов, подведомственных Правительству, и в период своего действия обладать таким же приоритетом  по отношению к иным актам самого Правительства. Считаем, что в данном случае неприменимо предусмотренное  в ч. 10 ст. 10 Закона от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» правило, согласно которому новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица).

Не посягая на прерогативу  законодателя, такой вывод можно объяснить тем, что «новым» нормативным правовым актом в данном случае следует считать новое генеральное соглашение. Пока оно не принято, верховенство имеет действующее, а не иные самостоятельные постановления, если ими, конечно, не предусмотрены более льготные для работника условия.

В свою очередь, можно было бы высказать другое пожелание в  адрес законодателя: следует признать, что преамбула нормативного правового акта также имеет нормативный характер. Это касается не только Конституции, но и всех иных актов законодательства.

К сожалению, в нашем законодательстве не решен вопрос о соотношении  актов одного уровня, когда они  имеют общий и специальный  характер. Делать выбор, определяя юридическую силу по принципу учета «новый» или «старый» это акт, вряд ли правильно. В данном случае применима формула, содержащаяся в ч. 4 ст. 7 ТК, согласно которой в случае противоречия норм законодательства о труде равной юридической силы применяется норма, содержащая более льготные условия для работника.

Как отмечает И.Я.Киселев, «общая историческая тенденция правового регулирования трудовых отношений такова: в тех странах, где традиционно преобладали коллективные договоры, стало активно развиваться трудовое законодательство, которое в ряде сфер потеснило коллективные договоры. А там, где ранее преобладало трудовое законодательство, значительно активизировалось коллективно-договорное регулирование труда. Видимо, в странах Запада постепенно вырабатывается оптимальная модель соотношения законов о труде и коллективных договоров, общая для большинства стран» [, с.36].

Вместе с тем содержащиеся в ч. 3 и 4 ст. 7 ТК положения о недействительности локальных нормативных актов, ухудшающих положение работников по сравнению с законодательством о труде, а также о праве нанимателя устанавливать дополнительные гарантии позволяют внести предложение о придании этим подходам универсального характера распространении их на все источники трудового права. В зарубежной практике, «любой нормативный акт, стоящий на более низкой ступени в иерархии источников трудового права, может, как правило, только улучшать положение работника по сравнению с нормативными актами более высокого ранга» [с.38].

Характерным для трудового  права является тесная связь с  экономикой. Поэтому законы права, как  и экономические законы, отражают объективные закономерности социального  развития.

В связи с этим чрезвычайно  важно выявлять связи между объективной  природой конституционных принципов, развивая и имплантируя их в систему  трудового законодательства, и трудовыми  правами работника и нанимателя, сохраняя при этом социальную направленность законодательства о труде.

В государстве важно иметь  не просто совокупность актов, а их систему, что предполагает сбалансированность законодательства. Одной из болевых  точек трудового права является не только множественность актов  законодательства, но и их противоречивость.

Лишь отчасти можно  согласиться с М.М.Богуславским, который, акцентируя внимание на том, что «коллизионная проблема - это проблема выбора права, указывает на типичность этой проблемы прежде всего для международного частного права и на то, что в других отраслях права вопросы коллизии законов имеют второстепенное, подчиненное значение» [].

Разрешение правовых коллизий возможно в первую очередь на основе сформулированных прямо в нормативных  правовых актах правил, а в случае их отсутствия - на основе принципов  правового государства.

Не ставя перед собой  цель проанализировать такие понятия, как «юридическая коллизия», «конкуренция законов», «юридический конфликт» и др., отметим, что по своему содержанию они во многом схожи. Под юридическими коллизиями мы понимаем противоречия и такие расхождения между нормативными правовыми актами как одного, так и различного уровней, которые, регулируя одни и те же либо смежные общественные отношения, имеют разную направленность действия, сужают права и свободы граждан и субъектов хозяйствования, возлагают на них дополнительные обязанности вопреки допустимой юридической процедуре и компетенции принявшего их органа. В связи с этим представляется верной позиция Ю.А.Тихомирова, который полагает, что юридические коллизии - это «противоречия между правовыми нормами, актами и институтами и притязаниями, действиями по их изменению, нарушению, отторжению» [с.35 - 48].

Правила разрешения конфликта  актов законодательства одного уровня урегулированы в ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В частности, в ней содержатся ответы относительно определения более высокой юридической силы между такими актами, как законы, декреты, указы: в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Эта формула лишь на первый взгляд представляется сложной. Ее легитимность обусловлена тем, что Парламент и Президент имеют свои предметы ведения и правового регулирования. Другое дело, что важно исключить посягательство на чужую прерогативу.

В белорусском законодательстве закреплено правило о приоритете кодифицированного акта над некодифицированным. Предпочтительно, чтобы оно неукоснительно соблюдалось и законодательные  органы стремились бы не принимать  помимо кодекса отдельные акты, а  включать их положения непосредственно  в кодифицированный акт.

При этих условиях мы поддерживаем подход законодателя, при наличии  равных по юридической силе и природе  актов отдающего предпочтение кодексу.

Ситуация более или менее однозначная, если сопоставляются Трудовой кодекс и некодифицированный законодательный акт (т.е. акты одной отрасли), но она осложняется, когда приходится сопоставлять акты (например, кодекс и иные законы), относящиеся к различным отраслям.

Типична ситуация, которая была предметом разрешения в Конституционном Суде, относительно правомерности налогообложения выходных пособий, предусматриваемых коллективными договорами.

Конституционный принцип  равенства всех перед законом  и судом предполагает точность, определенность, ясность и недвусмысленность  правовой нормы, поскольку это равенство  может быть обеспечено лишь при условии  единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, наоборот, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и верховенства закона.

Одним из принципов трудового  права должен стать принцип добросовестности и недопустимости злоупотребления  правами.

При установлении судом факта  злоупотребления работником правом суд, на наш взгляд, может отказать в удовлетворении его иска о восстановлении на работе (изменив при этом по просьбе  работника, уволенного в период временной  нетрудоспособности, дату увольнения), поскольку в указанном случае работодатель не должен отвечать за неблагоприятные  последствия, наступившие вследствие недобросовестных действий со стороны  работника.

Практика работы конституционных  судов и иных судебных инстанций  зарубежных государств свидетельствует  о том, что при определенных условиях отмена или ограничение ранее  приобретенных социальных прав признаются допустимыми. В частности, к ним  относят такие условия, как необходимость  соблюдения общественных интересов, удовлетворение общественных нужд, необходимость создания эффективной экономики и сбалансированного  государственного бюджета (Конституционный  Трибунал Польши), необходимость ограничения  государственных расходов (Конституционный  Суд Италии).

Однако важнейшим критерием  для вывода о конституционности  или неконституционности таких последующих решений органов власти является принцип существенности: насколько значительно новое правовое регулирование посягает на ранее приобретенные права.

В белорусской Конституции закреплена недопустимость придания закону (а значит, и всем иным источникам права) обратной силы, за исключением случаев, когда им смягчается или отменяется ответственность граждан.

Аксиомой права является подход, согласно которому граждане всегда должны иметь возможность полагать, что их действия, которые в настоящее  время соответствуют законодательству, не будут признаны антизаконными в будущем.

Обратное действие не является антиконституционным при условии, что: для гражданина нормы не должны быть неожиданными; действующее право было неясным и запутанным; недействительное положение заменено соответствующим Конституции; имеет место безотлагательная необходимость обеспечения всеобщего блага.

Другим достаточно важным аспектом данной проблемы является вопрос о «переходном периоде». Для изменений, вводимых не в переходный период, должны быть особые причины.

Степень сложности осуществления  конституционного правосудия, как, впрочем, и правосудия, осуществляемого иными  судами, видна даже на примере тех  положений, которыми конституционные  суды мотивируют свои решения, рассматривая вопрос о конституционности отмены или ограничения приобретенных  социальных прав. Речь идет не только о  принципах правового государства (равенства, определенности закона), но и о таких еще более сложных  и недостаточно разработанных понятиях, как «доверие к закону», «законные ожидания», «первоочередность общественного интереса» и «соразмерность интересов», «социальная справедливость».

Некоторые авторы полагают, что «когда в судебном решении имеются ссылки на общие принципы права, то это не что иное, как маскировка судебного нормотворчества» []. Вместе с тем скрывать здесь нечего, поскольку суды призваны осуществлять правосудие. Эти органы власти обязаны руководствоваться нормами актов, обладающих более высокой юридической силой. В случае пробелов в законодательстве они применяют аналогию закона или аналогию права.

Как предусмотрено в ст. 72 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», «применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаях привлечения к уголовной или административной ответственности» [ст.72]. Однако, на наш взгляд, указанная норма изложена слишком узко: применение аналогии права и аналогии закона недопустимо также в случае привлечения к дисциплинарной, материальной ответственности, которые относятся к отрасли трудового права, а также гражданско-правовой ответственности.

Конечно, в зависимости  от традиций, сложившихся в рамках соответствующей правовой семьи, суды обладают большей или меньшей  свободой применения правовых принципов. У нас традиционно силен позитивистский подход к праву. Однако необходимо отказываться от наследия прошлого, когда, например, в советский период основным содержанием  принципов были преимущественно  политические идеи как ориентир не столько для судов, сколько для  законодателя.

Таким образом, источники  трудового права необходимо рассматривать  определять в различных аспектах (в частности, в материальном и формальном смыслах, источники объективного и субъективного трудового права, источники позитивного и естественного права). Под источником трудового права в объективном смысле следует понимать ту оболочку, в которой отражаются и из которой могут быть познаны нормы трудового права. Догма, доктрина и источники трудового права взаимодействуют и взаимообогащают друг друга.

1. Василевич, Г.А. Источники  белорусского права / Г.А.Василевич. - Минск: Тесей, 2005.

2. Киселев, И.Я. Сравнительное  и международное трудовое право  / И.Я.Киселев. - М., 1999.

3. Мальцев, Г.В. Социальная  справедливость и право / Г.В.Мальцев. - М., 1977.

4. Богуславский, М.М. Международное  частное право / М.М.Богуславский. - М., 1998.

5. Тихомиров, Ю.А. Коллизионное  право / Ю.А.Тихомиров. - М., 2000.

6. По делу о проверке  конституционности отдельных положений  Закона РСФСР "О государственной  налоговой службе РСФСР" и  законов Российской Федерации"  и "О федеральных органах  налоговой полиции": Постановление  Конституц. Суда Рос. Федерации, 15 июля 1999 г., N 11-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - N 30. - Ст. 3988.

7. Штобер, Р. Общее хозяйственно-административное право / Р.Штобер. - Минск, 2000.

8. Хартли, Т.К. Основы права  европейского сообщества / Т.К.Хартли. - М., 1998.

9. Кононов, А.Л. Об общих  принципах права о французской  и бельгийской судебной практике  по административным делам / А.Л.Кононов // Государство и право. - 2001. - N 3. - С. 82 - 87.

2. Понятие и значение локальных актов предприятия

В законодательстве Республики Беларусь нет единого  подхода к раскрытию понятия  локального нормативного правового акта. Согласно статье 1 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее ТК) «локальные нормативные правовые акты – коллективные договоры, соглашения, правила внутреннего трудового распорядка и иные принятые в установленном порядке нормативные акты, регулирующие трудовые и связанные с ними отношения у конкретного нанимателя» [ст.1].

Иное определение  локального нормативного правового  акта закреплено в статье 1 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 г. № 361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее-Закон).

Локальным нормативным  правовым актом (далее ЛНПА) «является нормативный правовой акт, действие которого ограничено рамками одной или нескольких организаций» [ст.1]. Термин «локальный» произведен от латинских слов locus – место, locates местный, то есть семантически слова «локальный и местный» идентичны.

Однако в юридической литературе понятие «локальная норма» в сравнении с понятием «местная норма» интерпретируется ограничительно.  «Локальные нормы – это правила, которые устанавливаются и действуют в рамках отдельных предприятий и их структурных подразделений. В отличие от них местными нормами обычно именуют правила, устанавливаемые местными органами власти и управления и действующие в пределах подведомственной им территории» [3,с.360].