Порядок формирования палат Федерального Собрания

       Порядок формироования палат Федерального Собрания.

                                                          2.

       Порядок формирования палат Федерального Собрания является одной из самых животрепещущих тем в политической жизни России.

              Мировая практика парламентаризма знает различные способы формирования верхних палат, различающиеся в зависимости от национальных и исторических традиций, особенностей их места в системе высших органов государственной власти и формы государственно-территориального устройства. Если депутаты нижних палат парламента практически повсеместно избираются на основе прямого избирательного права, то порядок формирования верхних палат различен.

                                                                 2.1

                 При выборе порядка формирования верхней палаты определяющее значение имеют следующие факторы: необходимость обеспечения баланса полномочий между различными ветвями власти, порядок взаимоотношений между центром и регионами. Немалую роль играют и конъюнктурные факторы политического характера, определяющие выбор соответствующей модели на этапе принятия решений, облекаемых в правовую форму.

                    Как известно, Конституция Российской  Федерации не определяет порядка  представительства субъектов Российской Федерации в Совете Федерации, ограничиваясь лишь указанием на основание такого представительства (от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и определением количественной квоты представительства (по одному представителю от каждого из указанных органов). В основу такой конституционной модели устройства верхней палаты положен принцип равноправия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вне зависимости от конституционно-правового статуса, территории и численности населения.

                   Вместе с тем отсутствие в Основном законе более детальных указаний относительно процедуры формирования Совета Федерации обусловило регулирование данного вопроса на уровне федерального закона, необходимость которого предусмотрена статьей 96 Конституции Российской Федерации. Это обстоятельство имело существенные политические последствия:

1. Порядок представительства субъектов Российской Федерации не яв 
   ляется жестко закрепленным и может быть изменен решением федераль 
   ного законодателя без изменения Конституции. Подобная ситуация делает 
   его удобной мишенью при рассмотрении любых проектов модернизации 
   правового каркаса российской власти. Не случайно он дважды претерпе 
   вал изменения и оба раза — накануне либо непосредственно по окончании 
   президентских выборов.
2. Сочетание региональной компоненты в деятельности Совета Феде 
   рации и потенциальной многовариантности порядка его формирования 
   нередко ставит последний в зависимость от политической конъюнктуры и 
   изменения соотношения ресурсов по оси «центр — регионы». В этом плане 
   он обычно рассматривается как важнейшая составляющая совершенство 
   вания системы федеративных отношений.
3. Совет Федерации, непосредственно не участвуя в принятии законов, 
   имеет ограниченные возможности по определению порядка собственного 
   формирования — в основном через согласительные комиссии. Поэтому 
   действующий состав верхней палаты не может отстоять статус-кво в слу 
   чае, если позиции главы государства и большинства депутатов Государ 
   ственной Думы по вопросам изменения порядка ее формирования совпа 
   дают.

       Справедливость  вышесказанного подтверждается практикой  реформирования организации деятельности Совета Федерации, основой которого трижды являлось радикальное изменение порядка его формирования. Собственно говоря, данный порядок начал претерпевать изменения еще до того, как палата была впервые сформирована и приступила к работе. Изначально Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400( О роспуске съезда народных депутатов и формирования системы федеральных органов власти на переходный период) предусматривалось, что «Совет Федерации является одной из палат Федерального Собрания и действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта Российской Федерации». Тем же указом Совет Федерации был наделен функциями палаты Федерального Собрания со всеми полномочиями, предусмотренными Положением о федеральных органах власти (правда, тут же была сделана оговорка, что осуществление указанных полномочий Совет Федерации начинает после проведения выборов в Государственную Думу). Таким образом, палата, формируемая по должностному принципу, де-юре оказалась как бы созданной, более того, на 9 октября 1993 года в г. Санкт-Петербурге было намечено проведение ее первого заседания.

            Однако спустя три недели Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года порядок формирования Совета Федерации был радикальным образом изменен. Согласно новой редакции, в Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации. Этим же указом выборы в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации были назначены на 12 декабря 1993 года. Одновременно было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации в 1993 году, согласно которому депутаты Совета Федерации избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации.

             Чтобы понять причины, побудившие Президента Российской Федерации Б. Ельцина изменить свое первоначальное решение, необходимо в полной мере осознать драматизм и политический накал тех трех недель, в течение которых ожесточенное противостояние Съезда народных депутатов и главы государства осуществлялось по нарастающей и завершилось трагическими событиями 3—4 октября.

               На этапе обсуждения проекта Основного закона (Конституции) Российской Федерации вопрос о порядке формирования Совета Федерации стал одним из наиболее острых и дискуссионных вопросов. В окончательной редакции проекта Конституции, прошедшей согласование с главой государства, было предусмотрено, что в Совет Федерации входят по два представителя от субъекта Российской Федерации, по одному — от законодательного и исполнительного органов власти (по свидетельству разработчиков, в окончательном виде норма была вписана в Конституцию Российской Федерации непосредственно рукой Б.Ельцина). Одновременно разделе «Заключительные и переходные положения» Конституции было зафиксировано, что депутаты Совета Федерации первого созыва избраны сроком на два года и должны осуществлять свои полномочия на непостоянной основе. Последствием «высочайшей правки» данной нормы стала многовариантность ее прочтения, что обусловило расхождение мнений специалистов о допустимых механизмах представительства в палате в рамках действующей конституционной модели.

             Принятие Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым в его состав вошли по должности руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, привело к существенному обновлению состава палаты. Свои пол номочия прекратили около 40 % депутатов Совета Федерации, оставшиеся же прошли процедуру признания полномочий в соответствии с занимаемыми должностями. В январе 1996 года впервые начал свою работу Совет Федерации нового созыва.

            Согласно положениям принятого в 1995 году Закона о порядке формирования Совета Федерации, право на членство в Совете Федерации приобреталось непосредственно после вступления в должность главы исполнительной власти или председателя легислатуры и утрачивалось по ее оставлении. Однако в действительности наблюдалась значительная асин-хронность, связанная с тем, что полномочия нового члена Совета Федерации приобретались в полном объеме с момента признания их постановлением палаты.

       Предпринятая  в 2000 году реформа Совета Федерации привела к отказу от прежнего порядка его формирования по должностному принципу (сложности и политический накал дискуссий, которыми сопровождалось принятие Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», достаточно подробно описаны в иных разделах работы). В итоге была утверждена принципиально новая схема формирования палаты, по которой членами Совета Федерации на постоянной основе являются представители от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Члены Совета Федерации осуществляют свои функции в течение срока полномочий органа, который они представляют, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации — в период срока полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

       Таким образом, в рамках данного Закона равенство статуса членов Совета Федерации сочетается с различным  порядком наделения их пол- 

       номочиями в зависимости от того, какой орган государственной власти

  субъекта  Российской Федерации — законодательный  или исполнительный — они представляют в палате. Члены Совета Федерации — представители законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются полномочиями в результате косвенных выборов депутатским корпусом, представители же от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации замещают свою должность в порядке назначения, хотя и законодательные собрания могут отклонить их кандидатуру.

     По закону кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры вносятся поочередно председателями палат.

       В целях обеспечения возможности альтернативного выбора Закон предусматривает, что группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации вправе внести на его рассмотрение альтернативные кандидатуры.

        Поскольку Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не регламентирует значительной части вопросов, определяющих порядок избрания членов Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации самостоятельно восполняли имеющиеся правовые пробелы посредством внесения соответствующих положений в регламенты законодательных собраний. Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации законодатель пошел по пути принятия собственных нормативных актов в виде законов о порядке избрания члена Совета Федерации. В данных документах определяется не только порядок избрания, но также основания и процедура досрочного прекращения полномочий члена верхней палаты, а в ряде случаев — порядок их взаимодействия с делегировавшими их органами государственной власти.

      В зависимости от субъекта Российской Федерации существенным образом различается объем требований, предъявляемых к кандидатам на должность члена Совета Федерации при подаче документов.

         Порядок обсуждения кандидатур на заседаниях законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целом однотипен, различаясь лишь особенностями процедурного плана. Так, в одних субъектах Российской Федерации (г.Санкт-Петербург) вопрос об избрании может быть рассмотрен легислатурой в отсутствие кандидата, в других же его присутствие строго обязательно.

            По федеральному законодательству обязательным требованием является тайный характер голосования, однако его форма может быть различной: голосование может проводиться бюллетенями для тайного голосования, специальными карточками для тайного голосования в электронной системе и т.д.

          Поскольку Федеральный закон  не определяет, во сколько туров  может проводиться голосование по избранию кандидатов, субъекты Российской Федерации по-разному подошли к решению этого вопроса. В ряде субъктов Российской Федерации голосование проводится в один тур; в случае, если ни один из кандидатов не наберет простого большинства голосов, проводится повторное голосование  новым выдвижением кандидатов. В легислатурах других субъектов  Российской Федерации в аналогичных случаях может проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее количество голосов депутатов. . В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга проведение второго тура имеет не факультативный, а обязательный характер: в первом туре депутаты тайным рейтинговым голосованием (ключами) выбирают двух кандидатов, фамилии которых включаются в бюллетени для тайного голосования.

        Решение об избрании кандидата от законодательного органа оформляется его постановлением, а решение двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации — совместным постановлением обеих палат. При этом возможны два варианта делегирования представителей от двухпалатных законодательных собраний. В первом варианте сначала определяется представитель одной из палат, в то время как выбор представителя от другой палаты предстоит сделать позднее (Свердловская область). Во втором варианте совместным постановлением двух палат определяются сразу два представителя от каждой из них с указанием времени осуществления их полномочий (Адыгея).

    Как уже было сказано, представители в Совете Федерации от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не избираются, а назначаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Хотя формально представительство осуществляется от правительства или администрации как коллегиального органа, данный вопрос разрешается (и фактически, и юридически) единоличным решением высшего должностного лица (главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации), оформляемым в виде указа или постановления.

     Депутаты этой палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ — два депутата) избирательным округам, образованным в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. При этом каждый избиратель должен был голосовать за двух кандидатов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами избирателей и/или избирательными объединениями. ¹ 

    В соответствии с новым Федеральным законом членом верхней палаты нового созыва может стать любой гражданин Российской Федерации, достигший 30-летнего возраста. Российское гражданство и возрастной ценз являются, пожалуй, главными юридически значимыми ограничениями, установленными к занятию указанной должности. Другим ограничением является наличие у кандидата в члены Совета Федерации права избирать и быть избранным в органы государственной власти.  ²

       Совет Федерации не подлежит роспуску, однако без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в ст. 102 Конституции РФ.

  2.2.

    Согласно  Конституции РФ (ст. 95, 96 и 97), Государственная  Дума состоит из 450 депутатов и  избирается сроком на четыре года. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом.³

          Положением о выборах депутатов  Государственной Думы в 1993 г. было установлено, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам. Эти округа образовывались в субъектах Российской Федерации на основе единой нормы представительства. Исключение — избирательные округа, созданные в субъектах Федерации, где число избирателей было меньше среднего числа избирателей, установленного ЦИК для одномандатного избирательного округа. Остальные 225 депутатов Государственной Думы избирались на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу. ⁴

    По  результатам голосования депутатские  мандаты распределяются между федеральными списками кандидатов, допущенных к  участию в распределении депутатских  мандатов.

    Сначала Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных по федеральному избирательному округу за федеральные списки кандидатов, допущенные к участию в распределении  депутатских мандатов. Эта сумма голосов избирателей делится на 225 - число депутатских мандатов, распределенных по федеральному избирательному округу. Полученный результат есть первое избирательное частное, которое используется в процессе распределения мандатов между федеральными списками кандидатов.

    Затем число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, участвующим в распределении  депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая  часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов.

    Если  после этих действий остаются нераспределенными  депутатские мандаты, производится их вторичное распределение. Нераспределенные депутатские мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей. 

    После распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов проводится распределение депутатских  мандатов внутри каждого федерального списка кандидатов между региональными  группами кандидатов и общефедеральной частью федерального списка кандидатов (если таковая имеется).

    При распределении депутатских мандатов не все федеральные списки кандидатов допускаются к такому распределению.

    Если  не менее чем за два федеральных  списка кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, было подано в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, эти федеральные списки кандидатов допускаются к распределению депутатских мандатов. В этом случае федеральные списки кандидатов, которые получили менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, к участию в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу не допускаются.

    Если  за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более  процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании  по федеральному избирательному округу, было подано в совокупности 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, которые получили менее 5, но более 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

    Если  за один федеральный список кандидатов подано более 50 процентов голосов  избирателей, принявших участие  в голосовании по федеральному избирательному округу, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также федеральный список кандидатов, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, среди федеральных списков кандидатов, получивших менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному списку.

Схема одномандатных избирательных округов  для проведения выборов депутатов  Государственной Думы, а также  предложения Центральной избирательной  комиссии Российской Федерации о  приписке избирателей, проживающих  за пределами территории Российской Федерации, находящихся в длительных заграничных командировках, к одномандатным избирательным округам утверждаются федеральным законом.⁵

          Списки кандидатов в состав Государственной Думы, избираемых по общефедеральному избирательному округу, составлялись избирательными объединениями. При этом допускалось одновременное выдвижение одних и тех же лиц как по общефедеральному, так и по мажоритарному округам. Таким образом, кандидаты избирательных объединений имели определенные преимущества, а избирательные  объединения наделялись правом распределять своих кандидатов по партийным спискам и по мажоритарным округам.⁶

           В настоящее время действует  Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <*>. Согласно этому Закону депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право избирать в Государственную Думу принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, достигшему на день голосования 18 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года.

    В соответствии с Конституцией Российской Федерации выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума первого созыва. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее четырех месяцев. В случае неназначения Президентом выборов такое право возникает у Центральной избирательной комиссии. Днем выборов она устанавливает первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы.

    Компетенция палат Федерального Собрания.

    Для успешной реализации своих функций  парламент наделяется Конституцией необходимыми полномочиями. Совокупность полномочий и функций парламента образуют его компетенцию. Компетенция. В свою очередь, является важнейшим фактором, определяющим не только правовое положение парламента и его роль а политической жизни общества, но и взаимоотношение с другими высшими органами государственной власти.

Совет Федерации.

    Согласно  ст. 102 Конституции, к ведению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

    В соответствии со ст. 101 Конституции  Совет Федерации и Государственная  Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой  определяются Федеральным законом  от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" <*>. Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает на должность судей Экономического Суда Содружества Независимых Государств. В соответствии с п. 7 Положения об Экономическом Суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992 г., судьи Экономического Суда назначаются в порядке, установленном для назначения судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

    В соответствии со ст. 21 Постановления  Совета Федерации "О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" Совет Федерации рассматривает предложения Президента Российской Федерации и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.⁷

    Государственная Дума. 

    Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, ее депутаты образуют депутатские объединения - фракции и депутатские группы.

    Государственная Дума избирает из своего состава Председателя, Первого заместителя и заместителей Председателя. Они избираются тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Вопрос о числе заместителей Председателя решается Государственной Думой.