Порядок подготовки, формирования и способы размещения муниципального заказа

Содержание

Введение 3

Понятие муниципального заказа 4

Правовые основы размещения муниципального заказа 11

Порядок подготовки, формирования и способы размещения муниципального заказа 13

Заключение 17

Список литературы 18

Введение

Ресурсы любого муниципального образования  всегда ограниченны, поэтому при  формировании бюджета следует учитывать  приоритетные направления, отражающие стратегические цели и задачи муниципальной  бюджетной политики. Принцип сбалансированности местных бюджетов предусматривает  не только рост их доходной части, но и  снижение расходов. В связи с этим, особое значение приобретает проблема разработки и внедрения новых  методов государственного и муниципального управления, позволяющих наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами. В этих целях часто используют муниципальный заказ, который позволяет  внедрить конкурсные начала в процесс  осуществления расходов муниципальных  образований.

 В  последнее время в России сложилась  система правовых норм, регулирующих  отношения по внедрению и реализации  нового способа эффективного  расходования бюджетных средств  – муниципального заказа. Правовые  нормы, регулирующие отношения,  связанные с муниципальным заказом,  получили свое развитие и выделились  в обособленную группу сравнительно  недавно. Поэтому особенности  правового регулирования отношений  в сфере размещения муниципального  заказа являются в настоящее  время новыми, окончательно не  сложившимися и наиболее актуальными.

Понятие муниципального заказа

Слово «заказ»  означает поручение на изготовление чего-нибудь по чьей-либо просьбе, требованию, поручение исполнить или доставить  что-либо¹. Это   значение применимо и при определении понятия «муниципальный заказ» как поручения на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в целях решения вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на оказание услуг, необходимых для удовлетворения социально-культурных и бытовых потребностей населения, осуществлять функции по закупке товаров, работ, услуг на основе муниципального заказа и организовывать торги.

Проанализируем  наиболее концептуальные определения  понятия «муниципальный заказ».

В большинстве  случаев муниципальный заказ  определяется как форма хозяйственно-договорных отношений между органами местного самоуправления и предприятиями, организациями, учреждениями, направленных на удовлетворение нужд населения в сфере услуг, производство товаров народного потребления, поддержание стабильного функционирования отраслей местного хозяйства, социальную защиту малообеспеченных слоев населения².

Еще одним  важным структурообразующим определением понятия муниципальный заказ  представляется такое определение: муниципальный заказ – это система отношений между органом местного самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и предусмотренных в составе расходов местного бюджета³.

О.Е.Кутафин, В.Н.Фадеев определяют муниципальный заказ – договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируемых из местного бюджета или муниципальных внебюджетных фондов².  Тогда правомерное понимание муниципального заказа как совокупности договоров,  заключаемых муниципальным образованием в целях удовлетворения муниципальных нужд, при этом формирование муниципального заказа – это его планирование, выбор исполнителей и заключение договоров муниципального заказа. Но если иметь ввиду, что слово договор синонимично слову контракт, то в определении муниципального заказа как совокупности заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета не обнаружим ничего нового, на что уже обращалось внимание в юридической науке.⁴

Э. Маркварт считает, что под муниципальным заказом следует понимать обеспеченное средствами муниципального бюджета или внебюджетных фондов муниципального образования поручение муниципального образования на поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ, необходимых для обеспечения потребностей муниципального образования². При этом он особо подчеркивает, что у многих глав муниципалитетов и чиновников до сих пор нет точного представления о том, что же такое муниципальный заказ, и, соответственно, каждый говорит о том, что он сам подразумевает под этим термином.⁵

Определение муниципального заказа, данное Э. Марквартом  и солидарным с ним рядом исследователей, строится на том, что содержание этого понятия должно вытекать из основных целей деятельности и функций местных органов власти. Эти цели кратко можно сформулировать как обеспечение жизненно важных потребностей проживающего на территории муниципального образования населения. Тогда муниципальный заказ действительно должен представлять собой документально оформленное и финансируемое из муниципального бюджета поручение хозяйствующему субъекту выполнить работы, поставить товары или оказать услуги, направленные на удовлетворение нужд местного населения.⁶

Разные  подходы к определению понятия  «муниципальный заказ» заставляют использовать и разные термины. Так, под муниципальным  заказом понимаются совокупность заключаемых  контрактов или договоров, договор, соглашение, контракт, заключаемый  между органами местного самоуправления и предприятиями, учреждениями и  другими исполнителями муниципальных  услуг. Более емкими, продуктивными  определениями являются те, в которых  муниципальный заказ представляется как форма хозяйственно-договорных отношений, система отношений, между органами местного самоуправления и исполнителем муниципальных услуг, так как это определение вбирает в себя множество более узких. Во многих определениях есть ряд общих признаков, которые и следует считать характерными признаками муниципального заказа:

- муниципальный   заказ   исходит   от   местной   публичной   власти: администрация  муниципального образования вступает  в хозяйственно - договорные отношения  с предприятиями, учреждениями, организациями  всех форм собственности; отраслевые  подразделения администрации муниципального  образования формируют пакет  предложений и заявок;

- муниципальный  заказ   -   своеобразный   способ   обеспечения   нужд  муниципального образования (имеются  в виду сферы услуг, производства  и поставки товаров народного  потребления и др.);     

- муниципальный  заказ должен быть обеспечен  за счет финансирования из  бюджетных или внебюджетных средств,  при этом муниципальный заказ  становится одним из элеме6нтов  исполнения бюджета и управления  муниципальной собственностью, муниципальными  предприятиями и учреждениями, осуществляющими  закупки для своих нужд;⁷

- муниципальный  заказ исполняется лицами, получившими  этот заказ в порядке, предусмотренном  нормативно-правовыми актами муниципального  образования, а не самими органами  местного самоуправления.

Договор между органом местного самоуправления  и  поставщиком  (подрядчиком, исполнителем услуг) заключается именно на исполнение муниципального заказа, поэтому муниципальный заказ – это не сам договор и тем более не поручение органа местного самоуправления. Если с учетом этимологии слова «заказ» муниципальный заказ считать поручением, то в этом случае теряется добровольный, договорный смысл возникающих отношений, они выходят за рамки гражданско-правового регулирования.

Анализ  признаков муниципального заказа позволяет  предложить следующее его определение: муниципальный заказ – это  размещаемое на конкурсной основе предложение  органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту выполнить работу (предоставить услугу, поставить товар), предназначенную  для удовлетворения потребностей муниципального образования в соответствии  с  законодательно закрепленными за ним  функциями и оплачиваемую из средств  местного бюджета или внебюджетных источников финансирования.

Детального  рассмотрения требует понятие «муниципальные нужды». Муниципальными нуждами следует считать потребности муниципальных образований в развитии жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры, обеспечиваемые за счет местных бюджетов.

Перечислим  очевидные способы определения  муниципальных нужд  и формирования муниципального заказа:

1.Определение  потребностей муниципального образования  в развитии жилищно-коммунального  хозяйства, социальной сферы,  инженерной и транспортной инфраструктуры (муниципальных нужд) осуществляется  на основании заявок, поступающих  от отраслевых комитетов, управлений, отделов администрации муниципального  образования в сроки, отведенные  для составления и утверждения  местного бюджета. Заявки направляются  соответствующему заместителю главы  администрации муниципального образования.

2. Формирование  заказа осуществляет заказчик  на основе утверждаемых представительным  органом местного самоуправления  одновременно с утверждением  местного бюджета на предстоящий  финансовый год муниципальных  программ, направленных на решение  вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования по предметам ведения местного самоуправления и финансируемых из средств местного бюджета.

От конкретного  вида предусмотренных муниципальным  заказом муниципальных нужд зависит  его содержание. Оно может быть очень разнообразным и определяется заказчиком самостоятельно в соответствии с федеральными законами и правовыми  актами органов местного самоуправления.

Муниципальный заказ может быть сформирован  на научно-исследовательские и опытно-конструкторские  работы, строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, обслуживание, содержание объектов, находящихся в  муниципальной собственности; работы по ремонту и модернизации оборудования, находящегося в муниципальной собственности, его гарантированному обслуживанию и утилизации; производство и поставку продукции; жилищно-коммунальные, социально-культурные, транспортные услуги, а также другие работы и услуги.

Учитывая  все основополагающие, было определено, в соответствии с Федеральным  законом от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд» (далее - Федеральный  закон №94-ФЗ)⁸, что под муниципальными нуждами понимают обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

В последнее  время особое внимание уделяется  такой разновидности муниципального заказа, как муниципальный социальный заказ, представляющий собой механизм реализации социальных программ в муниципальном  образовании путем проведения конкурса проектов на оказание социальных услуг.

Муниципальный социальный заказ, как отмечает Н.А.Марчук, - это исходящее от органов местного самоуправления задание некоммерческой организации об оказании жителям города социальных услуг, предусмотренных муниципальными социальными программами и оплачиваемых из средств местного бюджета и внебюджетных фондов¹, которые своим целевым содержанием, правовым режимом и предназначением отличаются от местных бюджетов.⁹

Потребность в таком механизме обусловлена  сложной социальной и экономической  ситуацией в стране, когда становится необходимым более рациональное и эффективное использование  средств, выделенных на социальные программы.

Муниципальный социальный заказ как муниципальный  заказ в сфере деятельности по предоставлению социальных услуг, отнесенной к предметам ведения местного самоуправления, включает содержание и использование муниципального жилищного фонда, организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений образования и здравоохранения, обеспечение социальной поддержки  и содействие занятости населения и подобные услуги.

Таким образом, суть «социального заказа» заключается  в распределении на конкурсной основе денежных средств, выделяемых на социальные программы.

Изложенное позволяет сделать  вывод, что единого определения  понятия «муниципальный заказ» на данный момент не существует, хотя выделяются характерные признаки муниципального заказа, а именно: финансирование муниципального заказа из средств местного бюджета  или внебюджетных фондов муниципального образования;  предоставление услуг  особого характера, призванных обеспечивать потребности муниципального образования, т.е. нужды населения в целом; правовая природа заказа, состоящая в поручении  выполнения работ другому лицу; предложение  исходит от муниципального образования, то есть от местной публичной власти, а не от частного лица.

Правовые  основы размещения муниципального заказа

Следует различать муниципальный  заказ как конкретный гражданско-правовой договор, направленный на исполнение заказа со стороны соответствующих органов  местного самоуправления, и муниципальный  заказ как процесс, предшествующий заключению контракта, включающий в  себя порядок формирования заказа, оформления предложения органов  местного самоуправления, порядок (процедуру) определения стороны, претендующей на заключение договора муниципального заказа.

Согласно действующему законодательству, под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном  Федеральным законом № 94-ФЗ, действия заказчиков, уполномоченных органов  по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных  нужд.

Нормативная база для применения системы  муниципального заказа начала создаваться  в России сравнительно недавно. Многие вопросы размещения публичных заказов  уже нашли свое закрепление в  целом ряде нормативных актов, а  вступивший в силу Федеральный закон  № 94-ФЗ определил механизм размещения государственных и муниципальных  заказов.

Отдельные положения о формировании муниципального заказа содержаться  в Бюджетном кодексе РФ, Гражданском  кодексе РФ, Федеральном законе от 28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» (ст.33), Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.54). Отдельные  упоминания о конкурсном размещении заказов содержаться в некоторых  Постановлениях Правительства.

Одним из важнейших источников, содержащих принципиально значимые правовые нормы  о размещении государственных и  муниципальных заказов, является Гражданский  кодекс РФ. Прежде всего, в нем даны общие положения о договоре. Так, в главе 27 подробно рассматриваются  такие вопросы, как понятие и  свобода заключения договора, условия  договора и его действие. 

Порядок подготовки, формирования и способы  размещения муниципального заказа

Муниципальный заказ формируется  на основе социальных норм – показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Его целями являются развитие добросовестной конкуренции, эффективное и открытое расходование средств местных бюджетов, содействие обеспечению занятости населения и приоритета российского товаропроизводителя. В результате перехода на муниципальный заказ и казначейское исполнение бюджета удается произвести инвентаризацию реальных расходов бюджета в максимально детализированной форме. Не случайно существует предложение формировать единый план муниципального заказа, в котором бы сводились в отраслевом и товарном разрезах все расходы муниципальных образований¹⁰.

В механизме муниципального заказа как совокупности правил, положений, процедур, регулирующих порядок планирования, формирования, размещения, а также  исполнения и контроля над исполнением  муниципального заказа, можно выделить следующие основные этапы:

Определение потребностей муниципального образования. Отраслевые комитеты, управления, отделы администрации муниципального образования направляют свои предложения (заявки) на удовлетворение муниципальных нужд, например, в жилищно-коммунальном хозяйстве, социальной сфере, в сфере инженерной и транспортной инфраструктуры. По заявкам принимаются решения согласно нормативно установленным правилам.

Определение муниципальных  нужд и формирование муниципального заказа с учетом приоритетов в рамках принимаемых муниципальных программ. Формирование муниципального заказа осуществляет заказчик на основе утверждаемых представительным органом местного самоуправления муниципальных программ, направленных на решение вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. В рамках этого этапа происходит подготовка, согласование и утверждение бюджета и свободного проекта потребностей. Одновременно утверждается местный бюджет на предстоящий финансовый год.

Формирование сводного реестра предложений органов городского самоуправления на осуществление закупок с учетом выделенного финансирования. На данном этапе проводится подготовка материалов к размещению муниципальных заказов, объем которых определен решениями представительных органов власти территории.

Осуществление процедуры  размещения муниципальных заказов. В рамках данного этапа происходит составление заявок на размещение муниципального заказа в соответствии с планом муниципального заказа и размещение поступивших заявок на конкурс, методом запроса котировок или у единственного исполнителя.

Заключение муниципальных  контрактов на поставку товаров, работ или услуг на основании принятых решений комиссий. Регистрация контрактов.

Контроль над исполнением  договоров муниципального заказа: со стороны исполнителей муниципального заказа – за своевременным финансированием заказчиком предоставляемых товаров, работ или услуг, со стороны заказчика – за своевременными поставками товаров, работ или услуг исполнителем муниципального заказа.

Специалисты в области применения муниципального заказа придают особое значение вопросу об обязанности  органов местного самоуправления как  муниципальных заказчиков вести  реестры закупок, что существенно  облегчает задачу установления контроля над целевым использованием выделенных средств. В реестрах закупок должны быть указаны следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг, наименование и  местонахождение поставщиков, подрядчиков  и исполнителей услуг, цена и дата закупки¹¹.

В Положениях о муниципальном заказе должны быть четко определены порядок  закупки товаров, работ, услуг для  муниципальных нужд, порядок проведения всех видов конкурсов (торгов) и условия  их применения, права и обязанности  потенциальных участников конкурса (претендентов), процедура выбора победителя и порядок обжалования принятого  решения. Именно эти факторы являются основой для установления стабильных взаимовыгодных партнерских отношений  между муниципальной властью  и хозяйствующими субъектами, оказывают  благоприятное влияние на создание инвестиционного климата, открывают  новые возможности для формирования и осуществления промышленной политики муниципальных образований.

Положения о муниципальном заказе не должны противоречить нормам Федерального закона №94-ФЗ.

Размещение заказа может  осуществляться:

1) путем проведения торгов  в форме конкурса, аукциона, в  том числе аукциона в электронной  форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного  поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом. При размещении заказа устанавливаются  обязательные требования к участникам размещения заказа:

1) соответствие участников требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг;

2) непроведение ликвидации или процедуры банкротства участника;

3) неприостановление деятельности участника в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

4) отсутствие у участника  задолженности по начисленным  налогам, сборам и иным обязательным  платежам в бюджеты любого  уровня или государственные внебюджетные  фонды за прошедший календарный  год, размер которой превышает  двадцать пять процентов балансовой  стоимости активов участника  по данным бухгалтерской отчетности  за последний завершенный отчетный  период;

5) обладание участниками  исключительными правами на объекты  интеллектуальной собственности,  если в связи с исполнением  муниципального контракта заказчик  приобретает права на объекты  интеллектуальной собственности;

6) отсутствие в реестре  недобросовестных поставщиков.

Кроме указанных требований, Правительство Российской Федерации, заказчик, уполномоченный орган не вправе устанавливать к участникам иные требования.

Заключение

Система закупок не только стимулирует формирование единого  конкурентного пространства в стране, но и способствует росту конкурентной способности на внешних рынках. Конкурсная система закупок потенциально несет  большие выгоды, экономя бюджет на всех уровнях. Должен существовать независимый  орган, рассматривающий жалобы участников, и обладающий властью приостанавливать или отменять любой из этапов закупок  или весь процесс закупок в  целом. Именно по этим критериям международные  организации оценивают степень  экономической зрелости страны.

Механизм муниципального заказа представляет собой упорядоченную совокупность нормативно-правовых актов, закрепляющих на местном уровне самоуправления реализацию политики муниципального заказа, устанавливая порядок планирования, формирования, размещения, а также контроля исполнения муниципального заказа. Механизм муниципального заказ, как правило, складывается из таких взаимосвязанных этапов, как  определение потребностей муниципального образования, формирование сводного реестра  предложений, осуществление процедуры  размещения муниципальных заказов, создание электронной базы данных, заключение муниципального контракта, контроль исполнения контрактов.

В последнее время наблюдается  усиление роли контракта в регулировании  деятельности органов местного самоуправления. Данная тенденция ведет к повышению  экономической эффективности хозяйственной  деятельности органов местного самоуправления при условии, что заключение муниципальных  контрактов будет происходить на высоком профессиональном уровне, и  повышению контроля над надлежащим исполнением муниципального контракта.

По оценкам  экспертов, муниципальный заказ  позволяет экономить до 20% бюджетных  средств или при тех же затратах получать для населения продукцию, работы, услуги более высокого качества.

Список  литературы

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.- 2012.
2. Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1994  г. № 51-ФЗ (ред. от 21.07.2005)
3. Гражданский Кодекс Российской Федерации, часть вторая от 26.01.1996  г. № 51-ФЗ (ред. от 18.07.2005)
4. Федеральный закон от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». - 2007.
5. Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».- 1995.
6. Федеральный закон РФ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 29.12.2006г.).- 2003.

Специальная литература

7. Агафонова Н.Б., Гриднева И.С. Система муниципального заказа на службе у местного сообщества.// Серия «Библиотечка местного самоуправления».- Выпуск 6. Омск, 2001. С. 81.
8. Бондарь И.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.И. Муниципальное право РФ. - М.: Юнити-Дана. Закон и право, 2005. С. 257.
9. Государственные и муниципальные финансы/ Учебник/ под. ред. Лушина С.И. и Слепова В.А. – М.: Экономистъ, 2006. – 763с.
10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. -М.: Юрист, 2000. С. 292.
11. Малицкий Г.А., Власова Е.Г. О практике развития муниципального заказа органами местного самоуправления. Анализ нормативно-правовой базы муниципальных образований РФ. - Серия «Библиотечка местного самоуправления». Выпуск 7. Омск, 2005. С. 2.
12. Маркварт Э., Исупова С.С. Предупреждение коррупции на местном уровне посредством использования конкурсного размещения муниципального заказа – теория вопросов и практика применения. -Материалы конференции МГИС. 2001.
13. Марчук Н.А. Правовые основы взаимодействия общественных объединений и органов местного самоуправления. – Новосибирск: 1997. С. 35

¹ Этимологический словарь русского языка. - 2000. С.35.; Ожегов С.И. Словарь русского языка.-  2002. С.184                                                                                              

² Шугрина Е.С. Муниципальное право.2004. С. 487

³ Малицкий Г.А., Власова Е.Г. О практике развития муниципального заказа органами местного самоуправления. Анализ нормативно-правовой базы муниципальных образований РФ. -2001. С. 2.

⁴ Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ.- 2000. С. 292.

⁵ Маркварт Э., Исупова С.С. Предупреждение коррупции на местном уровне посредством использования конкурсного размещения муниципального заказа – теория вопросов и практика применения: Материалы конференции МГИС. -2001.

⁶ Васильева Н.В., Доманевская Е.П., Кирсанов С.А. Муниципальные услуги: путь к эффективности. –2001. С. 54

⁷ Костюков А.М., Арбузов С.В. Муниципальный заказ: от практики мест к федеральному регулированию// Местное право. 2002. №7-8. С. 87.

⁸ ФЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 156

⁹ Марчук Н.А. Правовые основы взаимодействия общественных объединений и органов местного самоуправления. - 2004. С. 35

¹⁰ Алексеев О.Б., Трунов С.А., Лапшев П.И. О состоянии межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации // Центр – Регионы – Органы местного самоуправления. - 2002. С. 103.