Правовое регулирование социальной защиты инвалидов

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ИНВАЛИДОВ

Важное значение для  законодательства о социальном обеспечении  имеют ст. 15 и ст. 17 Конституции. В  этих статьях принципы и нормы  международного права и международные  договоры Российской Федерации объявляются частью ее правовой системы. Кроме того, установлено, что законодательство Российской Федерации, в том числе законодательство о социальном обеспечении, должно соответствовать требованиям международных стандартов по правам человека.

Особое значение для  права социального обеспечения имеют статьи Конституции, закрепляющие права граждан на различные виды социального обеспечения. Положения Конституции, касающиеся вопросов социального обеспечения, являются юридической базой, на которой основывается все законодательство о социальном обеспечении.

Анализ норм законодательства о социальной защите инвалидов позволяет  констатировать, что оно состоит:

- из Федерального закона "О социальной защите инвалидов"  и его подзаконной правовой  базы с присущим только им  предметом правового регулирования;

- правовых актов, нормы  которых регламентируют иные  отношения в области социальной  защиты инвалидов (социальное  обслуживание, пенсионное обеспечение,  социальная помощь, социальная защита  отдельных категорий инвалидов).

К правовым актам в области социальной защиты инвалидов следует относить также акты, нормы которых в рамках своих отраслей регламентируют отношения, так или иначе касающиеся инвалидов (медицинская помощь, специальное образование, создание необходимых условий труда, физическая культура и спорт и т.д.).

Следует выделить три основных этапа формирования отечественной  правовой базы, посвященной различным  аспектам социальной защиты инвалидов.

1-й этап: 1990 - 1996 гг. Характерной  особенностью данного этапа является  принятие Конституции Российской Федерации, оформившей начало формирования объективно новой нормативной базы во всех отраслях общественных отношений, законодательное закрепление вопросов здравоохранения, образования. В 1995 г. с принятием Федерального закона "О социальной защите инвалидов", а также законов о социальном обслуживании, по сути дела, была сформирована законодательная база в области социальной защиты инвалидов.

2-й этап: 1997 - 2001 гг. На  данном этапе осуществляется  формирование пенсионного и трудового  законодательства, законодательно закрепляются основные начала положения детей (в том числе детей-инвалидов).

3-й этап: 2002 - 2008 гг. Регламентация  отношений в области социальной  защиты инвалидов в наибольшей  степени была обусловлена происходящими  переменами в организации публичной власти (централизация власти, реформа местного самоуправления, перераспределение полномочий, совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти).

Именно в этот период нормы Федерального закона "О  социальной защите инвалидов" подверглись наибольшим качественным изменениям. Принципиально новым содержанием наполнилось понятие "реабилитация инвалидов", расширившее круг основных направлений, осуществлено перераспределение компетенции в области социальной защиты инвалидов, организационно изменилась структура учреждений медико-социальной экспертизы, обозначились пробелы в вопросах создания и функционирования организационного механизма реабилитации инвалидов, осуществлена монетизация льгот.

Среди проблем правового  регулирования в области социальной защиты инвалидов следует выделить проблемы в области:

1) разграничения предметов  ведения;

2) создания и функционирования  организационного механизма;

3) труда и занятости;

4) обеспечения доступа  инвалидов к объектам различных  инфраструктур;

5) деятельности общественных  объединений инвалидов.

1. Проблемы правового  регулирования в области социальной  защиты инвалидов обусловлены  главным образом отсутствием  четкой систематизации в указанной  сфере деятельности. Принятие Федерального  закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ не внесло ясности в регулирование отношений в рассматриваемой области.

Федеральный центр и  субъекты Российской Федерации при  принятии Федерального закона "О  социальной защите инвалидов" наделялись практически идентичными полномочиями в области социальной защиты инвалидов. Нормами Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ из компетенции субъектов Российской Федерации были исключены принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о социальной защите инвалидов, контроль за их исполнением, участие в реализации федеральных программ в области социальной защиты инвалидов, разработка и финансирование региональных программ в указанной области; утверждение и финансирование перечня реабилитационных мероприятий, осуществляемых на территориях субъектов Российской Федерации, с учетом социально-экономических, климатических и иных особенностей в дополнение к федеральным базовым программам реабилитации инвалидов.

В части регламентации  отношений в области социальной защиты инвалидов за последние 10 лет в субъектах Российской Федерации сложилась довольно-таки обширная правовая база. Регламентации подвергались отношения в области:

- принятия целевых программ (социальная поддержка, реабилитация (комплексные программы по различным аспектам реабилитации, в отношении отдельных категорий инвалидов), обеспечение доступа инвалидов к объектам различных инфраструктур, развитие предприятий, применяющих труд инвалидов);

- установления структуры  учреждений медико-социальной экспертизы;

- реабилитации инвалидов (принятие  региональных перечней реабилитационных  услуг, создание и функционирование  организационного механизма, специальное  образование, порядок разработки  и реализации индивидуальных  программ реабилитации);

- обеспечение доступа инвалидов  к объектам различных инфраструктур;

- социального обслуживания (установление  перечня социальных услуг, регламентация  деятельности различных учреждений  социального обслуживания);

- установления льгот  различным категориям инвалидов, общественным объединениям инвалидов.

Нормами Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ ст. 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов" была изложена в новой редакции. Субъектам Российской Федерации  в области социальной защиты инвалидов было возвращено право принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; разработки, утверждения и реализации региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество, а также право осуществления контроля за их реализацией.

Однако сравнительный  анализ первоначальной и последней  редакции ст. 5 Федерального закона "О  социальной защите инвалидов", наличие сложившейся региональной правовой базы по вопросам социальной защиты (реабилитации) инвалидов позволяют говорить о необходимости включения в компетенцию субъектов Российской Федерации вопросов создания организационного механизма в области социальной защиты (реабилитации) инвалидов, утверждения и финансирования перечня реабилитационных мероприятий, осуществляемых на территориях субъектов Российской Федерации, с учетом социально-экономических, климатических и иных особенностей в дополнение к Федеральному перечню реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду.

Положения Федерального закона "О социальной защите инвалидов" не содержат (и не содержали) структурных  частей, нормы которых устанавливали  бы компетенцию органов местного самоуправления в области социальной защиты инвалидов. Указанная компетенция объективировалась путем вычленения посредством анализа как положений Федерального закона "О социальной защите инвалидов", так и других нормативных актов.

Анализ компетенции органов местного самоуправления, установленной нормами различных правовых актов, позволяет определить компетенцию органов местного самоуправления в области социальной защиты инвалидов, в связи с чем Федеральный закон "О социальной защите инвалидов" следует дополнить ст. 5.1, нормы которой устанавливали бы компетенцию органов местного самоуправления в области реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях муниципальных образований, участия в реализации федеральных, региональных программ в области социальной защиты инвалидов, разработки и финансирования муниципальных программ в указанной области, принятия в пределах своей компетенции нормативных правовых актов в области социальной защиты инвалидов, формирования бюджетов муниципальных образований в части расходов на социальную защиту инвалидов, формирования органов управления муниципальной системы социальной защиты инвалидов, создания и управления объектами в области социальной защиты инвалидов, находящимися в ведении муниципальных образований, ведения муниципальных банков данных по проблемам инвалидности и инвалидов.

2. Основополагающей в области  регламентации отношений по социальной  защите следует считать проблему  создания и функционирования  организационного механизма. Вопросами социальной защиты инвалидов в настоящее время в той или иной мере призваны заниматься органы управления и организации, являющиеся составной частью различных организационных систем (здравоохранение, образование, социальное обслуживание, реабилитация).

В области реабилитации нормами  Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ упразднен институт Государственной  службы реабилитации инвалидов - модели организационного механизма в области  реабилитации инвалидов. С момента  принятия Федерального закона "О социальной защите инвалидов" в области реабилитации сложилась не только определенная федеральная, но обширная региональная правовая база. Другое дело, что был выбран не самый оптимальный вариант в подходах к регламентации отношений в области реабилитации.

Наиболее приемлемым в данном случае представляется создание и функционирование системы реабилитации инвалидов, составными элементами которой являлись бы: органы управления (государственные и муниципальные), реабилитационные учреждения и общественные организации инвалидов, целевые программы (федеральные, региональные, муниципальные) в области социальной защиты (в том числе в области реабилитации) инвалидов, федеральный и региональный перечни реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, банк данных по различным аспектам реабилитационной деятельности.

3. Основной проблемой в области  труда и занятости по-прежнему  является незаинтересованность  работодателя в приеме инвалидов  на работу, создании инвалидам  условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации.

Низкая конкурентоспособность  на рынке труда, несбалансированность спроса и предложения рабочей  силы (образовательный и профессиональный уровень подготовки инвалидов не отвечает требованиям работодателей), несоответствие предлагаемых условий труда показаниям к труду, рекомендованным инвалидам, низкая заработная плата и ее нерегулярная выплата по заявленным для инвалидов вакансиям - все эти факторы негативно влияют на процесс трудоустройства инвалидов.

Следует отметить, что трудоустройство  инвалидов сопряжено с определенными  проблемами и материальными затратами, в частности, сюда следует отнести  необходимость создания специализированных рабочих мест или производственных участков, применение гибких, нестандартных форм организации труда, использование надомного труда и т.д. Однако мероприятия по профессиональной и трудовой реабилитации инвалидов экономически и социально оправданны.

Необходимы дополнительные меры финансово-экономического характера по выводу из кризиса специализированных предприятий, использующих труд инвалидов.

4. В области обеспечения инвалидов  к объектам различных инфраструктур  в настоящее время сформирована  нормативно-правовая база, необходимая  для руководства при разработке  проектной документации с учетом потребностей инвалидов. Минтруд России совместно с Госстроем России разработали, утвердили и ввели в действие комплект нормативной и методической документации, предназначенной для обеспечения организации и проведения в городах и других поселениях Российской Федерации мероприятий по реализации положений Федерального закона "О социальной защите инвалидов".

Тем не менее приоритетными в  данной области социальной защиты инвалидов  должны оставаться:

организация проектирования, строительства и реконструкции зданий и сооружений, застройки городов и других населенных пунктов на основе неукоснительного соблюдения нормативных актов в части доступности для инвалидов; формирование жилищной политики с учетом предоставления инвалидам равных со всеми гражданами жилищных условий исходя из особенностей, обусловленных характером инвалидности и физическими возможностями инвалидов.

5. В области деятельности общественных  объединений инвалидов Федеральным  законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ  было отменено установление льгот, в том числе и по налогообложению, что сводит практически на нет как существование действующих объединений, так и создание и функционирование новых. Установление преференций Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" общественным объединениям инвалидов будет касаться далеко не всех объединений. Представляется целесообразным возвращение к практике квотирования мест для общественных объединений инвалидов в представительных органах региональной и муниципальной власти.

Отдельный акцент следует сделать  на регламентации отношений в  области создания и функционирования системы профилактики инвалидности, в частности: решения комплекса задач в части оказания первичной медико-санитарной помощи; профилактики вакцинации от инфекционных заболеваний, охраны труда и программ предупреждения несчастных случаев в различных ситуациях, включая приспосабливание рабочих мест в целях предупреждения профессиональных заболеваний и потери трудоспособности, предупреждения инвалидности, которая является следствием загрязнения окружающей среды или вооруженных конфликтов, разработки правил безопасности в целях сокращения числа несчастных случаев на транспорте и в повседневной жизни; контроля за использованием наркотических средств и алкоголя и борьбы со злоупотреблением ими.

Литература

1. Конституция РФ.

2. Лавренко И.М. Государственная  социальная политика РФ. М., 2007.

3. Российская энциклопедия социальной работы. М., 2007.

4. Федеральный закон  от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О социальном  обслуживании граждан пожилого  возраста и инвалидов".

5. Федеральный закон  от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной  защите инвалидов".

6. Кавокин С.Н. Профессиональная реабилитация и занятость населения. М., 1997.

7. Холостова Е.И. Социальная политика  и социальная работа: Учебное  пособие. М., 2007.

8. Михалева Н.А. Правовые аспекты  современного российского федерализма  // Федеральное устройство России: история и современность. М., 2007.

Оглавление

Введение

Правовое регулирование  медицинской экспертизы осуществляется различными нормативными правовыми актами. В Проекте Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в РФ" » этому посвящена глава 7. Мед. экспертиза и медицинское освидетельствование (статьи 54-60). Однако в ней не содержится определение медицинской экспертизы, не указаны общие принципы ее организации. Возможно, это объясняется тем, что конкретные виды медицинской экспертизы существенно отличаются друг от друга как по основаниям и способам проведения, так и по органам, их осуществляющим.

Медицинская экспертиза представляет собой систему организации  и проведения субъектами, обладающими  необходимыми знаниями и полномочиями, исследования и оценки состояния  здоровья лица, обстоятельств, оказывающих  или оказавших воздействие на него, с целью установления различных юридических фактов (временной нетрудоспособности, инвалидности, профессиональной пригодности и др.).

Разновидности медицинских  экспертиз:

1. Судебная 

2. Несудебная

• экспертиза временной нетрудоспособности; 
• медико-социальная экспертиза; 
• военно-врачебная экспертиза; 
• судебно-медицинская и судебно-психиатрическая экспертизы; 
• экспертиза профессиональной пригодности и экспертиза связи заболевания с профессией. 

Классификация медицинской  экспертизы может быть проведена  в зависимости от учреждений или лиц, ее осуществляющих. По этому критерию можно выделить официальную и независимую медицинскую экспертизу.

• Официальная медицинская экспертиза проводится специально уполномоченными государственными учреждениями, ее заключения имеют безусловное юридическое значение.
• Независимой признается экспертиза, которую проводят лица, не находящиеся в служебной или иной зависимости от официальных учреждений медицинской экспертизы и органов, организаций и лиц, заинтересованных в ее результатах.

Ст. 53 Основ предусматривает  возможность проведения независимой  экспертизы только в случае, если гражданин  не согласен с заключением официальной  медицинской экспертизы соответствующего вида. При этом в качестве независимой  разрешается только военно-врачебная экспертиза (ст. 51) и проведение патологоанатомических вскрытий (ст. 48). Положение о независимой экспертизе не утверждено до сих пор, поэтому она пока не получила развития. При осуществлении независимой экспертизы гражданин сам выбирает лечебное учреждение для освидетельствования и не обязан обосновывать свой выбор. В то же время, лица, проводившие, организовывавшие оспариваемую экспертизу, могут обжаловать выбор независимого учреждения лишь на основании:

• его профессиональной непригодности, например, в случае патологоанатомической экспертизы, если в нем нет патологоанатома, имеющего сертификат специалиста;
• его зависимости от гражданина в виде родственной или иной несамостоятельности.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что любые конфликты, связанные с проведением независимой экспертизы, разрешаются в судебном порядке.

Экспертиза временной  нетрудоспособности

Экспертиза временной  нетрудоспособности организуется в  поликлиниках при наличии в их штате не менее 15 врачей. В состав экспертизы входят председатель - главный врач или (в крупных медицинских учреждениях) его заместитель по врачебно-трудовой экспертизе, заведующий соответствующим отделением и лечащий врач. При необходимости для консультации больных могут привлекаться заведующие специализированными кабинетами. Конкретный состав комиссии назначается руководителем медицинского учреждения.

Врачи на комиссии решают следующие вопросы:

• разрешает сложные и конфликтные вопросы врачебно-трудовой экспертизы
• санкционирует продление листка нетрудоспособности свыше 30 дней и осуществляет систематический контроль за обоснованностью и правильностью их выдачи
• выдает заключение о необходимости перевода на другую работу, освобождения от работы в ночную смену и т.п.
• выдает листки нетрудоспособности при временном переводе на другую работу больным туберкулезом и профессиональными заболеваниями
• выдает листки нетрудоспособности для санаторно-курортного лечения, а также для специального лечения в другом городе
• направляет больных на медико-социальную экспертизу.

Уровни проведения экспертизы временной нетрудоспособности:

• первый - лечащий врач;
• второй - клинико-экспертная комиссия лечебно-профилактического учреждения;
• третий - клинико-экспертная комиссия органа управления здравоохранением территории, входящей в субъект Федерации;
• четвертый - клинико-экспертная комиссия органа управления здравоохранением субъекта Федерации;
• пятый - главный специалист по экспертизе временной нетрудоспособности Министерства здравоохранения России,

Виды временной  нетрудоспособности:

• при заболеваниях и травмах;
• при санаторно-курортном лечении и медицинской реабилитации;
• по уходу за больным членом семьи, здоровым ребенком и ре-бенком-инвалидом;
• при карантине;
• при беременности и родах;
• при направлении на судебно-медицинскую или судебно-психиатрическую экспертизу;
• при протезировании.

Временная нетрудоспособность удостоверяется листком нетрудоспособности (больничным листом) и в отдельных  случаях, предусмотренных действующим  законодательством, справками установленной  формы.

Листок нетрудоспособности (справка) выдается:

• гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам, в том числе гражданам государств - членов СНГ, лицам без гражданства, беженцам и вынужденным переселенцам, работающим на предприятиях, в организациях и учреждениях Российской Федерации, независимо от их форм собственности;
• неработающим гражданам, у которых нетрудоспособность или отпуск по беременности и родам наступили в течение месячного срока после увольнения с работы по уважительным причинам;
• гражданам, признанным безработными и состоящими на учете в территориальных органах труда и занятости населения;
• бывшим военнослужащим, уволенным со срочной службы из Вооруженных Сил Российской Федерации при наступлении нетрудоспособности в течение месяца после увольнения.

Право на выдачу документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность (листков нетрудоспособности, справок), имеют:

• лечащие врачи государственных, муниципальных и частных лечебно-профилактических учреждений, имеющие диплом о высшем медицинском образовании, сертификат специалиста, а на занятие определенными видами деятельности, перечень которых устанавливается Министерством здравоохранения РФ, - также и лицензию;
• лечащие врачи, занимающиеся частной групповой или индивидуальной медицинской практикой вне учреждения здравоохранения, при наличии у них соответствующих (см. предыдущий абзац) документов, а также свидетельства (удостоверения) об окончании курса повышения квалификации по экспертизе временной нетрудоспособности;
• лечащие медицинские работники со средним медицинским образованием при наличии у них соответствующих дипломов, сертификатов, лицензий и разрешения (решения) местных органов управления здравоохранением;

Не имеют права на выдачу документов, удостоверяющих временную  нетрудоспособность, медицинские работники  станций (отделений) скорой медицинской помощи, переливания крови, учреждений судебно-медицинской экспертизы, бальнеогрязелечебниц, домов отдыха, туристических и спортивных баз, учреждений санэпиднадзора, а также парамедицинский персонал.

Листок нетрудоспособности (справка) выдается и продлевается врачом, а при наличии разрешения медицинским работником со средним медицинским образованием при предъявлении документа, удостоверяющего личность пациента, его личном осмотре и подтверждается записью в медицинской документации (амбулаторная карта, история болезни и др.), обосновывающий освобождение от работы или учебы.

Документ, удостоверяющий временную нетрудоспособность, выдается и закрывается, как правило, в  одном лечебно-профилактическом учреждении по месту постоянного жительства пациента.

Гражданину, находящемуся вне постоянного места жительства, листок нетрудоспособности (справка) выдается лечащим врачом, установившим факт нетрудоспособности, с разрешения администрации  лечебно-профилактического учреждения по месту временного нахождения пациента, и заверяется печатью и подписью руководителя этого учреждения. При выезде пациента на постоянное или новое место жительства листок нетрудоспособности (справка) продлевается с учетом числа дней, необходимых для проезда.

Документы, подтверждающие временную нетрудоспособность российского гражданина в период его пребывания за границей, подлежат по его возвращению замене лечащим врачом на листок нетрудоспособности, утвержденный администрацией лечебно-профилактического учреждения.

Контроль за соблюдением "Инструкции о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан" в государственных, муниципальных, частных лечебно-профилактических учреждениях, а также частнопрактикующими врачами, осуществляется в пределах своей компетенции органом управления здравоохранением соответствующего уровня, профессиональной медицинской ассоциацией, исполнительным органом Фонда социального страхования Российской Федерации, комиссиями по аккредитации лечебно-профилактических учреждений и лицензированию медицинской и фармацевтической деятельности специалистов.

Справка о временной  нетрудоспособности является юридическим  и статистическим, а листок нетрудоспособности еще и финансовым документом.

Организация и порядок  проведения

Лечащий врач, осуществляющий экспертизу временной нетрудоспособности:

• определяет признаки временной утраты нетрудоспособности на основе оценки состояния здоровья характера и условий труда и других социальных факторов;
• фиксирует в первичных медицинских документах анамнестические и объективные данные, подтверждающие диагноз заболевания или другую причину, обуславливающую нетрудоспособность;
• определяет сроки нетрудоспособности с учетом индивидуальных особенностей течения заболевания и ориентировочных сроков нетрудоспособности при различных заболеваниях;
• выдает документ, удостоверяющий нетрудоспособность, в том числе и при посещении на дому, назначает дату очередного посещения врача, о чем делает соответствующую запись в первичной медицинской документации;
• своевременно направляет пациента для консультации на клинико-экспертную комиссию для продления листка нетрудоспособности и решения других экспертных вопросов (частнопрактикующий врач направляет пациента в клинико-экспертную комиссию учреждения здравоохранения, обеспечивающего его медицинской помощью в соответствии с программой обязательного медицинского страхования;
• при нарушении пациентом назначенного лечебно-охранительного режима делает соответствующую запись в листке нетрудоспособности и амбулаторной карте (истории болезни) с указанием даты и вида нарушения;
• подготавливает документы в клинико-экспертную комиссию для направления пациента на МСЭК при наличии у него признаков стойкого ограничения жизнедеятельности и стойкой утраты трудоспособности;
• анализирует причины и динамику заболеваемости с временной утратой трудоспособности и первичного выхода на инвалидность, разрабатывает и осуществляет мероприятия по их снижению;
• постоянно совершенствует знания по вопросам экспертизы временной нетрудоспособности,