Принцип разделения властей и принцип сдержек по Конституции США

Введение

Принцип разделения властей опирается на идеи, восходящие еще к древнегреческому мыслителю Аристотелю. Основную разработку они получили в 18 веке у французского философа Ш. Монтескье. Согласно его  взглядам, свобода, то есть право делать все, что не запрещено законами, может  быть обеспечена только в таком государстве, где власть разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и  судебную. В условиях демократического режима каждая из властей обладает определенной самостоятельностью и  уравновешивается другими властями. Компетенция каждого органа определяется так, чтобы исключить его господство над другими органами. Это одна из важнейших гарантий против произвола.

В «социалистических» странах принцип разделения властей  отвергался в пользу принципа «единства  власти», выражающегося в «полновластии» представительных органов (в нашей  стране такая власть получила название советской власти, власти представительных органов – советов) на которые  переходило осуществление народного  суверенитета. И исполнительная, и  судебная власти подотчетны советам, и  они могут даже брать на себя функции  этих властей. В действительности такая  модель служит прикрытием всевластия аппарата компартии, который реально  руководит и законодательной, и  исполнительной, и судебной властью, а не редко осуществляет государственно-властную деятельность.

Пример  достаточно жесткого разделения властей  дала конституция США. Согласно ее ст. 1 полномочия законодательной власти принадлежат парламенту – Конгрессу  США, согласно ст. 2 полномочия исполнительной власти принадлежат Президенту США, а согласно ст. 3 полномочия судебной власти принадлежат Верховному Суду США и нижестоящим судам, учреждаемым  Конгрессом. Впоследствии принцип разделения властей стал именоваться системой «сдержек и противовесов». Впоследствии эта модель разделения властей была воспринята рядом других государств, особенно латиноамериканских. 

1 Принцип зазделения  властей: История  разработки Конституции

События, происшедшие в Америке после 1776 года, так же как и история правительства  Британии, заставили «отцов основателей» усомниться, способно ли народное согласие само по себе быть достаточным гарантом свободы. Народное правительство может  оказаться слишком слабым, чтобы  предотвратить внутренние беспорядки (как это было в Массачусетсе). Народное большинство может, с другой стороны, обладать склонностью к тирании. Фактически тирания большинства, по утверждению Д. Мэдисона, грозит даже более серьезными неприятностями, чем власть меньшинства. Сталкиваясь с волей большинства, личность не может рассчитывать на помощь общественного мнения или на возможность народного бунта. Следовательно, возникает довольно сложная проблема: как создать правительство, достаточно сильное для того, чтобы управлять государством, но не слишком сильное, чтобы не подавлять свободу граждан. Делегаты совещания в Филадельфии (май 1787 года) считали, что «демократия» в том виде, как ее понимали раньше – то есть власть толпы, обнаруживается, например, в ходе восстания Б. Шейса, – не могла привести к решению проблемы. С другой стороны, аристократия – власть меньшинства – тоже не была выходом из положения, поскольку меньшинство так же можно испортить властью, как и большинство. Д. Мэдисон считал, что свободу нельзя защитить только разработкой конституции, которая ограничивала бы полномочия правительства.

Сразу после того, как конституционное  совещание было созвано и Джордж Вашингтон был избран его председателем, делегация Вирджинии представила  всеобъемлющий план, в значительной степени разработанный Мэдисоном, с целью учреждения абсолютно  нового национального правительства. Этот план в короткое время стал основным предметом обсуждения на совещании.

Соглашаясь  рассмотреть «план Вирджиния», участники  совещания изменили его основную задачу. Они отказались от пересмотра статей Конфедеративного договора в  пользу создания истинно национального  правительства. «План Вирджинии» призывал к созданию прочного национального  государства, организованного по принципу существования трех независимых  ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной. Они должны основываться на двух ключевых принципах: общенациональная законодательная власть может принимать  решения по всем вопросам, по которым  не полномочны действовать отдельные  штаты, например, налагать вето на любой  или все законы штатов; по крайней  мере одна из законодательных палат  должна избираться прямым общенародным голосованием.   

Во время  дебатов представители штата  Нью-Джерси и других малых штатов начали проявлять беспокойство о  том, что на совещании будет принята  Конституция, согласно которой штаты  окажутся представленными в обеих  палатах Конгресса на основе численности  населения. Малые штаты опасались, что более крупные штаты всегда будут иметь перевес голосов. Вильямом Патерсоном был предложен  альтернативный  «план Нью-Джерси», который предлагал не замену, а пересмотр Конфедеративного договора, создание более сильного централизованного правительства, но с сохранением представительства в нем штатов, как было условлено ранее в Конфедеративном договоре – один голос от одного штата. «План Нью-Джерси» предполагал создание однокабинетного или однопалатного Конгресса, в котором каждый штат обладал бы равным количеством голосов.

В одной  из своих самых известных статей в защиту Конституции Джеймс Мэдисон  так объяснял деликатность проблемы разделения властей:

«При  создании правительства, которое должно управлять одними людьми посредством  других людей, основная трудность состоит  в том, что вы должны, во-первых, дать возможность правительству контролировать управляемых, а во-вторых, вменить  ему в обязанность осуществлять самоконтроль». Мэдисон большую часть 1786 г. посвятил изучению литературы, присланной ему Томасом Джефферсоном, а затем отправился в Париж в надежде найти существующий образец, на который можно было бы опираться при создании американской республики. Он пришел к выводу, что такого образца не существует. История показала, что конфедерации были слишком слабы, чтобы управлять государством, и находились под постоянной угрозой уничтожения из-за внутренних разногласий, а более сильные формы управления были слишком могущественны и имели возможность подавлять свободу граждан. В самой Америке правительства штатов Пенсильвании и Массачусетс служили живым примером чрезмерно слабого и чрезмерно сильного правительств.

Конституцией  Пенсильвании, принятой в 1776 г., устанавливалась  наиболее демократическая форма  нового государственного режима. Вся  полнота власти отдавалась однопалатному  законодательному собранию, члены которого избирались сроком на один год. Ни один из членов законодательного собрания не мог работать в нем более  четырех лет. Реальной исполнительной власти не предусматривалось.

Напротив, Конституция штата Массачусетс 1780 г. была гораздо более демократической. В ней устанавливалось четкое разделение полномочий между ветвями  власти; избираемый прямым голосованием губернатор мог наложить вето на решение  законодательной власти, а должность  судьи была пожизненной. Но если правительство  Пенсильвании оказалось слишком  сильным, но склонным потакать безответственным радикалам, то правительство штата Массачусетс было слишком слабым, несмотря на его «консервативный» характер.

До того, как было достигнуто соглашение между  штатами, главной проблемой была не демократия, а свобода, а точнее – правильное ее дозирование. У противников  нового правительства, которых стали  называть антифедералистами, было множество  возражений разного рода, но всех их объединяла вера в то, что свободу  можно сохранить только в маленьких  республиках, где управляющие пространственно  близки к управляемым. Сильное национальное правительство, считали антифедералисты, будет далеко от народа и сможет использовать свою власть для того, чтобы уничтожить или поглотить  те функции, которые должны принадлежать штатам.

Напротив, Мэдисон утверждал, что свобода  в большей степени сохраняется  в крупных республиках, в которых  сосуществуют различные точки зрения и интересы, а не в единообразных  малых сообществах. Люди с различными взглядами легче приходят к согласию в обществе, где распространены разнообразные  взгляды в форме плюрализма мнений и убеждений.

Предпочитая большую республику, Мэдисон вовсе  не пытался подавить демократию. Более  того, он стремился показать, как  реально работает демократическое  правительство и как можно  улучшить его работу. Для того, чтобы  управлять, различные интересы должны объединяться и создавать коалицию, то есть союз. Коалиции, сформировавшиеся в крупной республике, более разнообразны и следовательно, более склонны  к соглашению, чем те, которые  возникают в небольших республиках. Эдисон пришел к заключению, что  в странах такого размера, как  Соединенные Штаты, с их огромным разнообразием интересов, «согласие  большинства вряд ли может быть достигнуто на других принципах, чем принцип  справедливости и общего блага»[1].

Из своих  рассуждений Мэдисон сделал достаточно смелые выводы. Он предположил, что  национальное правительство должно находиться на известной дистанции  от народа и быть изолированным от его минутных настроений, поскольку  люди не всегда хотят поступать должным  образом. В равной, если не в большей  степени, свободе угрожают страсти  толпы и фракционность, основывающаяся на популизме, а не только излишняя централизация власти. Следовательно, правительство должно быть устроено таким образом, чтобы иметь возможность  защитить и политиков и народ  от того, что их станут использовать в недостаточно обдуманных или в  неблаговидных целях.

История учит нас тому, полагал Мэдисон  и его коллеги, что людям свойственно  стремиться к власти, поскольку по природе своей они честолюбивы, жадны и их легко подкупить. Мэдисон писал: «Что такое правительство, как не концентрированное отражение человеческой природы? Если люди были бы ангелами, то никакого правительства не понадобилось бы. И если бы людьми управляли ангелы, то не понадобилось бы ни внешнего, ни внутреннего контроля над таким правительством».

Д. Мэдисон,  Т. Джефферсон, Д. Вашингтон много потрудились над практическим  претворением теории разделения властей. Все они пришли к выводу, что из этой конструкции должны следовать: срочность полномочий должностных лиц; несовместимость депутатского мандата  с занятием ответственной должности в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента; контроль над законодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; ответственность высших должностных лиц всех ветвей власти перед верховным представительным органом; независимость судейского корпуса.

На практике «действительно независимые законодательные  органы требуют не только доктрины судебного разбирательства, но и  тщательной защиты независимости законодательства, как по форме, так и по существу. Детали назначения, срок пребывания в  должности, зарплата, статус, обучение и снятие с постов государственных  должностных лиц должны быть определены таким образом, чтобы защитить и  укрепить эту независимость».

Творцы  конституции явно опасались тирании  со стороны большинства, которое  передало бы бразды правления в руки правящего меньшинства, как это  часто случалось в европейских  странах. Поэтому и самой главной  и весомой причиной обращения  к разделению властей была возможность  предотвращения с ее помощью узурпации  власти одной из ветвей и установления диктаторского режима. Барбер Конэйбл, представитель от Нью-Йорка, по этому  поводу заявил: «Отцы-основатели не хотели эффективных, авантюристических правительств, боясь, что они могли бы покушаться на личные свободы. Думаю, что они  были правы, и в качестве этому  я указываю на нашу свободу, стабильность и процветание».

Сами  создатели и разработчики конституции, несмотря на различия в политических взглядах, симпатиях и пристрастиях, были последователями, а порой и  знатоками концепций общественного  договора и разделения властей. Им особенно были близки идеи Дж. Локка и Ш. Монтескье. На их правовые взгляды и позиции  значительное влияние оказали также  государственно-правовые установления Великобритании, ее правовая доктрина и практика. (Вспомним, что даже Монтескье  в качестве образца реального  разделения властей называл Великобританию.) Теория Ж.-Ж. Руссо об Общественном договоре, так же как и теория Дж. Локка  о сущности представительного правления  нашли свое отражение в тексте Конституции, в преамбуле к которой утверждается принцип, что законность правления зиждется на согласии управляемых.

Превращение теории Общественного договора в  реальность потребовало создания представительных институтов и такой политической системы, при которой эти институты  действительно отражают интересы и  мнения народа. Вначале существования  республики избирательное право  жестко ограничивалось. Поправки к  Конституции и решения судебных органов постепенно расширяли и  гарантировали равные избирательные  права, отменяя ограничения, обусловленные  расой, полом или собственностью.

Надо  признать, что федеральная модель конституционной системы все  же была списана с Конституции  штата Массачусетс; она в наибольшей мере импонировала как самой идее народовластия, так и рациональному  распределению бремени самой  власти между тремя ее ветвями. Как  отмечал Ш. Монтескье, это задача трудная, ибо «чтобы образовать умеренное  правление, надо уметь комбинировать  власти, регулировать их, приводить  их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла  уравновешивать другую; это такой  шедевр законодательства, который редко  удается выполнить случаю и который  редко позволяют выполнить благоразумию»[2].

В результате, в США идея народовластия получила иные, самобытные и даже, в какой-то степени, уникальные черты. Вот что  писал по этому поводу французский  политолог и государствовед Алексис  де Токвиль: «В Америке народ сам  выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет; он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Все государственные  институты не только формируются, но и функционируют на демократических  принципах. Так, народ прямым голосованием избирает своих представителей в  органы и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что  именно народ управляет страной. И хотя государственное правление  имеет представительную форму, нет  сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются  мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа»[3].

С самого начала разделение властей провозглашалось  в США, так же как и во Франции, в качестве основного конституционного принципа[4].

Разделение  государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную власть выражается в осуществлении различных по содержанию властных функций самостоятельными, независимыми друг от друга структурными подразделениями государственного механизма. Целью такого разделения является обеспечение свободы, законности и предотвращения произвола. Эта  цель достигается  разделением властей потому, что в такой ситуации одна власть ограничивается другой властью; различные ветви власти взаимно уравновешивают пределы властных функций соответствующих государственных органов: законодательных, исполнительно-распорядительных и судебных. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2 Принцип разделения  властей: Основные  моменты

Как уже  было сказано, в США за основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей, который в американских условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов (checks and balances). В Конституции было проведено организационное разделение между тремя ветвями государственной  власти – Конгрессом, Президентом  и Верховным судом, каждому из которых была предоставлена возможность  действовать самостоятельно в конституционных  рамках. Установленные отношения  между этими органами как в  прошлом, так и сейчас имеют целью  предотвратить усиление одного из них  за счет другого и воспрепятствовать  одной из частей системы действовать  в направлении, противном направлениям других органов. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо из названных  органов. В известном решении United States v. Richard Nixon, вынесенном в июле 1974 г., Верховный суд США пояснил: «Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения  свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для  эффективного управления. Конституция  предписывает, чтобы ветви власти были одновременно были отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом».

Принцип разделения властей проведен через  все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового  статуса трех ветвей власти. Созданная  система органов первоначально  слабо опиралась на основу государственной  власти – избирательный корпус. Большинство учрежденных федеральных  институтов не избиралось всеобщим и  прямым голосованием. Президент получал  и получает власть в результате косвенных  выборов; в начальный период выборщики  президента редко определялись прямыми  выборами; гораздо чаще их избирали законодательные собрания штатов. Сенат  – верхняя палата Конгресса –  до 1913 г. состоял из членов, также  избиравшихся законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей с 1789 г. формируется путем прямого голосования[5].

Фактические отношения между тремя основными  органами власти – Конгрессом, Президентом (кстати, он именуется не Президентом  республики , а Президентом Соединенных  Штатов)  и Верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным. Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является право вето в отношении законопроектов, принятых последним. Законопроект возвращается Президентом в Конгресс, который может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате. В арсенале президента имеется также так называемое карманное вето, процедура принятия которого состоит в том, что свое неодобрение Конгресса Президент выражает не письменным запрещением, а тем, что оставляет законопроект неподписанным до перерыва сессии Конгресса, когда такой перерыв наступает до истечения 10-дневного предусмотренного Конституцией срока для подписания акта Президентом. В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного вето». Практика применения вето весьма разнообразна, но только в первое столетие действия Конституции 1787 г. находились у власти президенты, не пользовавшиеся своим правом. Таких президентов было семь: Дж. Адамс (1787-1801), Т. Джефферсон (1801-1809), Дж. К. Адамс (1825-1829), У. Л. Гаррисон (март-апрель 1841 г.), З. Тейлор (1849-1850),М. Филмор (1850-1853)  и Дж. А. Гарфилд (март-июль 1881 г.). После Дж. А. Гарфилда   ни один Президент  США не отказал себе в удовольствии воспользоваться своим конституционным правом, причем некоторые из них этим правом пользовались довольно часто: так, получивший кличку «президент-вето» С. Г. Кливленд за два срока нахождения у власти (1885-1889 и 1893-1897) 346 раз применил отлагательное вето и 238 раз – «карманное». Ф. Д. Рузвельт (1933-1945) – 372 раза отлагательное и 263 раза «карманное», у Г. Трумэна (1945-1953) «показатели» были соответственно 180 и 70, у Д. Д. Эйзенхауэра (1953-1961) – 73 и 108. В целом же использование права вето становится более частным. Вето распространяется на весь законопроект, даже если глава государства не согласен с его отдельными положениями. Другими словами, если он не хочет промульгировать (опубликовать принятый и утвержденный закон в официальном печатном органе) какую-либо часть законопроекта, то должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. Для принятия Конгрессом поправок (точнее - предложения поправок) к Конституции требуется две трети голосов в палатах; именно столько необходимо для преодоления вето Президента.

Вторым  важным средством воздействия на Конгресс являются послания Президента – «О положении Союза». Они содержат изложение политических целей главы  исполнительной власти; послания рассматриваются  как программа законодательной  деятельности Конгресса. Из других полномочий Президента в отношении Конгресса  можно выделить право главы государства  созывать Конгресс на специальные сессии; в настоящее время оно почти  не используется из-за большой продолжительности  обычных сессий (часто более 300 дней в году).

В то же время Конгресс США по праву считается  высшим органом власти страны. Большая  часть полномочий, перечисленных  в Конституции, передана в ведение  Конгресса (раздел 8 ст.1), тогда как  компетенция Президента республики освещена в гораздо меньшей степени. Законодательство – монополия Конгресса. Он принимает законы, обладает, исключительным правом принятия бюджета, установления налогов; палаты Конгресса обладают широкими контрольными полномочиями, могут учреждать специальные расследовательские комитеты. Кроме того, Сенат утверждает высших должностных лиц страны, назначаемых Президентом, в том числе министров и судей Верховного суда, разрешает Президенту ратифицировать международные договоры. Конгресс может предать суду (Палата представителей) и судить (Сенат) Президента, Вице-президента и других должностных лиц США в порядке импичмента.

Чтобы управлять страной, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит  последнее слово. Конгресс по праву  персонифицирует Соединенные Штаты. При принятии Верховным судом  решений, в которых Конгресс является стороной, эта сторона определяется термином «Соединенные Штаты». Кроме  того (и это очень важно), Президент  не обладает правом досрочного роспуска Конгресса. Другими словами, Президент  не безоружен (право вето), но и Конгресс весьма могуществен, обладая кардинальными  средствами воздействия на исполнительную ветвь власти. Механизм, при котором  осуществление власти основано на том, что ее законодательная и исполнительная ветви могут воздействовать друг на друга, заставляя их приспосабливаться  друг к другу, искать взаимоприемлемые решения,  в зарубежной литературе иногда именуется демократией компромисса.

Верховный суд США, помимо указанных в Основном законе полномочий, с 1803 г. присвоил себе такое право конституционного контроля, т.е. право решать вопрос о соответствии Конституции актов Конгресса, Президента и органов власти штатов. Толкуя конституционные нормы, судьи Верховного суда, как и других судов, осуществляющих такой контроль в США, определяют судьбу правовых актов. 
 
 

3 Механизм сдержек  и противовесов  по Конституции  США

Рассмотрим  теперь правовые инструменты и институты, с помощью которых в США  реализуется один из важнейших принципов, на которых базируется вся система  американской демократии - так называемый «принцип сдержек и противовесов». Впервые как в истории США, так и в мировой истории, этот принцип был применен в конституции  Соединенных Штатов, и потому данный обзор основывается в первую очередь на информации, заложенной в американскую конституцию.

Американская  конституция была разработана и  принята Конституционным конгрессом в Филадельфии (май-сентябрь 1787 года), в котором приняли участие 55 делегатов  от 12 (из общего числа вошедших в  состав США 13) штатов.

В текст  конституции, утвержденный конвентом 17 сентября 1787 года не были включены положения, гарантирующие политические, личные и процессуальные права граждан. Однако под давлением общественного  мнения и демократически настроенных  законодателей в штатах конгресс принимает в 1789 году Билль о правах - первые 10 поправок к конституции.

Три основных политико-правовых принципа легли в  фундамент конституционнной системы  США:

Принцип разделения властей, который, в сущности, и являлся «принципом сдержек  и противовесов», поскольку, разделяя властные функции между различными властными структурами, не допускал узурпации полномочий каким-либо одним  государственным институтом, и тем  самым гарантировал создание истинно  демократической правовой базы государства.

Согласно  данному принципу, в конституцию  закладывалась независимость трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной - и разграничение  их функций. На федеральном уровне три  ветви власти в США представлены конгрессом, президентом и верховным  судом.

США являются президентской республикой, и основные особенности их государственного устройства таковы:

-сочетание  полномочий главы государства  и главы правительства в одном  высшем должностном лице - президенте;

-внепарламентский  метод избрания президента и  формирования правительства (главы  министерств назначаются президентом);

-отсутствие  у президента права распускать  высший законодательный орган,  а у конгресса - принимать вотум  недоверия правительству;

-запрещение  членам правительства быть депутатами  конгресса и наоборот.

Вот наглядные  примеры того, что в основу взаимодействия всех ветвей власти заложена идея взаимоконтроля и уравновешивания властей, которая  не допускает усиления одной ветви  власти за счет другой:

-конгресс  может отклонить президентский  законопроект, а президент при  утверждении законопроекта может  наложиь вето;

-многие  полномочия президента реализуются  только при одобрении сената (международные  договоры);

-верховный  суд вправе признать недействительными  как законы конгресса, так и  акты исполнительной власти.

Федерализм - конституционный принцип, предполагающий жесткое разграничение полномочий федеральных властей и властей  штатов, что, по сути, также в некоторой  степени является проявлением «принципа  сдержек и противовесов» на более  «низком» уровне. Штат не является суверенным: у него нет внешнеполитических полномочий, ограничена власть штата в финансовой сфере, ни один штат не вправе изменить у себя форму правления, не имеет  права добровольного выхода из федерации (сецессия). В полномочия штата входит принятие собственных законов и  конституций; регулирование экономики  и торговли внутри штата; формирование учреждений государственной власти; охрана общественного порядка; установление принципов судоустройства и судопроизводства; провеление выборов в органы власти штата и местные органы управления.

Судебный  конституционный надзор заключается  в том, что суды имеют право  признать законы конгресса и акты исполнительной власти недействительными, противоречащими конституции. Решения  высшего органа конституционного надзора - Верховного суда - являются окончательными.

Для более  точного представления о механизме  реализации принципа «сдержек и противовесов»  следует дать представление об основном тексте конституции США. Основной текст  состоит из преамбулы и семи статей.

Преамбула излагает цели принятия конcтитуции  Соединенных Штатов:

-образовать  более совершенный союз:

-гарантировать  правосудие, свободу, благоденствие;

-обеспечить  совместную оборону.

Статья 1 описывает полномочия, структуру, порядок формирования и работы конгресса  США. Статья 2 посвящена президентской  власти. Статья 3 касается федеральной  судебной власти. Статья 4 регулирует взаимоотношения  между штатами, а также между  штатами и федеральным правительством. Статья 5 описывает порядок принятия поправок к конституции. Статья 6 провозглашает  верховенство конституции, федеральных законов и международных договоров. Статья 7 установила условие вступления конституции в силу: ратификация ее конвентами 9 из 13 штатов. Сама конституция вступила в силу 4 марта 1789 года.