Проблемы федерализма в современной России

«Проблемы федерализма  в современной России»

Введение…………………………………………………………………………………………………………….2

Принципы федеративной государственности…………………………………………………..4

Основные  проблемы федерализма в России

1. Проблема противоречия Конституции Р.Ф. и федеративных договоров с республиками в составе Р.Ф……………………………………………13
2. Проблема взаимоотношения и равноправия субъектов Р.Ф………...…18

Заключение……………………………………………………………………………………………………….23

Список используемой литературы…………………………………………………………………..26

Введение

Федерализм как форма решения  вопроса о территориально-политической организации общества и государства  вызывает особый интерес в силу той  роли, которую играют федеративные государства в современном мире.

Выбор федеративной формы государственного устройства в современной России - это предпочтение пути развития, который  в состоянии обеспечить целостность  и стабильность, мир и согласие в государстве, демократическое  развитие общества. Однако реализация идей федерализма идет в России сложнейшими  путями; ошибки в федеративном строительстве  подчас существенно меняют смысл  и основные задачи федерализма, какими они должны быть в демократическом  обществе.

С принятием в 1993 г. новой российской Конституции удалось несколько  приблизиться к такой конституционной  модели российского федерализма, которая  отвечала бы современным требованиям  демократии, позволяла бы рационализировать  осуществление государственной  власти, снять противоречия между  различными вариантами видения сущности федеративного устройства и его  предназначения.

Анализ же реалий федеративного  строительства свидетельствует  о нарушении многих его устоев. Попираются государственный суверенитет  Российской Федерации, верховенство федеральной  Конституции и законодательства, единство государственной власти, равноправие  субъектов РФ, многие демократические  ценности, игнорируются права и свободы  человека и гражданина. Однако, подобное положение дел можно поставить  в вину не только тем, кто практически  претворяет в жизнь конституционные  нормы, но также и авторам последних - Конституция Российской Федерации  в отношении федеративного устройства оказалась документом половинчатым и противоречивым, воплотившим в  себе все качества конституции переходного  периода.

Процесс перераспределения властных полномочий в пользу регионов привел к дезинтеграции конституционно-правовой системы России; параллельное и часто  взаимоисключающее нормотворчество  Федерации и субъектов перестало  поддаваться контролю и систематизации, не говоря уже о том, что властные полномочия зачастую перераспределяются способами, которые нельзя рассматривать  в рамках правового поля. Нормой стало принятие конституций и уставов субъектов Российской Федерации, противоречащих федеральной Конституции, вытеснение и подмена конституционных норм нормами договорного характера.

Решение проблемы совершенствования  и обеспечения реализации идей федерализма  в России - это, прежде всего, выяснение  его сути, а затем - практическое формирование демократической федеративной системы управления государством.

В федерализме диссертанту видится  модель устройства государства, способная  стать определяющей развитие целого ряда государств, включая Россию, на довольно длительный срок. Именно этим обусловлен выбор объекта исследования - проблем и перспектив российского  федерализма.

ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАТИВНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Федеративное  устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5, ч. 3) в числе основ конституционного строя.

– первым Конституция РФ называет государственную  целостность, которая лежит в  основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация — цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства  и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава  Федерации, что соответствует международным  стандартам и мировому опыту федеративного  строительства. Целостность — естественная черта независимых государств.

Современная Российская Федерация — государственное  по своей природе объединение  всех субъектов федерации, а не аморфный, слабый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось  как единое централизованное, имеет  многовековую историю. В течение  длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования  в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались  центральной властью, высшими органами государства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения  своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составе  единого государства.

В преамбуле  нынешней Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ  Российской Федерации сохраняет  исторически сложившееся государственное  единство. Российская Федерация имеет  все признаки государства, выступает  субъектом международного права. Она  имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

– единство системы государственной власти тесно связано с государственной  целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федеративная, государственная  организация предполагает единую систему  власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов  государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции  и законов. Структура государственной  власти многосложна. Субъекты федерации  пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной  власти. Вне пределов компетенции  Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной  власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение  компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных  конституций и законов и исполнять  их.

Система государственных органов субъектов  федерации устанавливается ими  самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя  РФ и общими принципами организации  представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав федерации состоит в том, что Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

– разграничение  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти се субъектов  — еще один принцип федеративного  устройства России. Конституция РФ определяет:

1. Перечень  вопросов ведения Российской  Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые уполномочены решать  только федеральные органы государственной  власти, обладая для этого соответствующими  правами и обязанностями;

2. Предметы  совместного ведения Российской  Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые  акты последних должны соответствовать  федеральным законам по этим  вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;

3. Конституция  РФ закрепляет полноту власти  субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е.  первой группы предметов ведения)  и вне пределов полномочий  федерации по второй группе  вопросов — предметам совместного  ведения.

Таким образом. Оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот «остаток» федеральной  Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

В пределах своей компетенции и федерация  и субъекты федерации принимают  правовые акты, решают вопросы государственной  и общественной жизни. По предметам  ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные  законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного  ведения Российской Федерации и  ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают  уже свои законы и иные нормативные  акты.

Законы  и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации  не могут противоречить федеральным  законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и  иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным  законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения  Российской Федерации и ее совместного  с субъектами ведения, действует  нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

Споры о  компетенции между государственными органами Российской Федерации и  органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным  Судом РФ. Он же разрешает дела о  конституционности федеральных  законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных  актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся  к ведению органов государственной  власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным  Судом РФ, так как они вне  пределов компетенции федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который  посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения  и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а  в случае их несоответствия ей, действуют  конституционные нормы.

– в числе  принципов федеративного устройства России — принципы равноправия и  самоопределения народов в Российской Федерации. Значение их подчеркнуто  в преамбуле Конституции РФ. Россия является многонациональным государством, и ее федеративное устройство это  отражает. Мировой опыт федерального строительства свидетельствует, что  в некоторых случаях федеративная форма государственного устройства может быть обусловлена многонациональным составом населения и служит государственно-правовой формой, помогающей разрешать национальный вопрос (например, бывшие СССР, Чехо-Словакия).

Однако  многие федерации построены не по национальному принципу (например, США, Швейцария, Германия). Российская федерация (а также бывший СССР) рассматривались  как государственно-правовые формы  разрешения национального вопроса, как федерации, построенные по национально-территориальному принципу.

Многочисленные  национальные государства и национально-государственные  образования в Российской Федерации  рассматривались как разнообразные  формы национальной государственности, как формы осуществления права  наций на самоопределение, воплощения суверенитета наций.

Равноправие народов проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование  им. Государство гарантирует всем народам нашей страны право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и  развития. Оно гарантирует равенство  прав и свобод человека и гражданина, независимо от расы, национальности, языка. Каждый человек имеет право на пользование родным языком, на свободный  выбор языка обучения, воспитания, творчества. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории остается русский язык, но республики вправе устанавливать свои государственные  языки. Они употребляются наряду с русским языком в органах  государственной власти, органах  местного самоуправления, государственных  учреждениях республик.

Для осуществления  принципа равноправия применительно  к малочисленным народам, большое  значение имеет то, что согласно Конституции Российская Федерация  гарантирует права коренных малочисленных  народов в соответствии с общепризнанными  принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Что касается права наций на самоопределение, то оно закреплено в современном  международном праве, в официальных  актах Российской Федерации. Самоопределение  наций может осуществляться в  различных национально-государственных  и национально-культурных формах. Способами  реализации права наций на самоопределение  могут быть: создание суверенного, независимого государства, свободное присоединение  к независимому государству, объединение  с другим государством, установление любого другого политического статуса. Таким образом, суверенитет нации  может проявляться в создании разных форм государственности, но не всегда — суверенного государства; она может изменить форму своего государственного существования, жить в многонациональном государстве.

Право наций  на самоопределение не предполагает, что во всех случаях оно произойдет в виде независимого государства. Современное  международное право, признавая  право наций на самоопределение, требует, однако, соблюдения территориальной  целостности независимых государств. Зарубежные конституции так же, как  и Конституция Российской Федерации, не предусматривают право на отделение, выход из состава федераций, обеспечивая  их территориальную целостность, не допуская расчленения независимых  государств.

Формами самоопределения многих народов, народностей  выступают республики, автономные образования  в составе Российской Федерации  — эти субъекты, организованные на основе национально-территориального принципа. Все народы, народности, этнические группы могут осуществлять право на самоопределение в области культуры, образования, развивая национальную культуру, свои языки, организуя обучение на них.

Народы, народности, проживающие в России, в том числе самый большой  по численности — русский народ, исторически самоопределились в  одном крупном многонациональном  федеративном государстве — Российской Федерации. Не случайно в преамбуле  Основного Закона РФ, закрепляющего  статус России как цельного федеративного  государства (его многонациональный  характер, устройство, состав), подчеркивается, что Конституция принимается  исходя из общепризнанных принципов  равноправия и самоопределения  народов. Таким образом. Российская Федерация — это государственная  форма самоопределения всего  многонационального народа России и, вместе с тем, всех входящих в него народов, народностей.

– равноправие  субъектов Российской Федерации  — принцип федеративного устройства, впервые получивший закрепление  в нынешней Конституции РФ. Она  специально подчеркивает его важное проявление — равноправие всех субъектов  между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной  власти. Это равноправие прежде всего  проявляется:

1. В равенстве  их прав и обязанностей как  субъектов федерации;

2. В конституционно  установленных равных пределах  компетенции субъектов всех видов,  в одинаковой степени ограниченной  компетенцией самой Российской  Федерации;

3. В равном  представительстве всех субъектов  в Совете Федерации.

Нынешняя  Конституция РФ, закрепив принцип  равноправия субъектов, внесла и  некоторые другие новшества, утверждающие его. В Федеративном договоре и в  тексте прежнего Основного Закона имелись  различия в компетенции субъектов, в частности, там предоставлялись  большие права республикам; теперь это устранено.

В то же время имеются различия в государственной  организации субъектов федерации. Среди них есть республики, обладающие признаками государства и государственно-территориальные  образования, не имеющие, например, своих  конституций, гражданства, высших органов  государства, что, однако, не влияет на их равное положение в федерации. Естественны и фактические различия между субъектами в экономическом  потенциале, численности населения, размерах территории, географическом положении и т.д.

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА  В РОССИИ

1 Проблема противоречия  Конституции Р.Ф. и федеративных  договоров с республиками в  составе Р.Ф.

Федеративный  Договор 1992 года, Конституция РФ 1993 года и внутрифедеральные договоры РФ и отдельных субъектов РФ породили множество проблем, вопросов и неясностей. С одной стороны, причиной этому  стали объективные факторы (большое  число субъектов Федерации, многонациональность  нашего государства), но немалое значение оказал и ряд субъективных факторов (желание отдельных региональных лидеров получить как можно больше властных полномочий). Все это показывает, что российский федерализм переживает нелегкие времена и что, возможно, его развитие идет с некоторыми отклонениями. Прежде всего, нужно отметить, что  серьезные проблемы создают претензии  республик в составе РФ на особый статус.

Распад  СССР продемонстрировал эфемерность  национально-государственного устройства как механизма решения межэтнических  противоречий и трений в полиэтническом обществе. Однако Российское государство, несмотря на формально декларируемое  Конституцией равноправие всех субъектов  РФ, по сути продолжает функционировать  на основе этнического федерализма (республики в составе РФ имеют  право на собственную Конституцию, собственное гражданство, второй государственный  язык, государственную символику  и т. д.). Этнофедерализм в свою очередь  порождает асимметрию федеративной системы, когда республики, реализуя претензии на национальную государственность, превращаются в «привилегированный класс» субъектов РФ.

Настоящим камнем преткновения стали Конституции  республик (Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тувы и некоторых других), содержащие положения, существенно  противоречащие федеральному Основному  Закону.

Так, в  ст. 50 Конституции Республики Татарстан  указывается, что она «самостоятельно  определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного  строительства». Из ст. 61 Конституции  Татарстана следует, что республика рассматривает себя как суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с РФ - Россией  на основе договора о взаимном делегировании  полномочий и предметов ведения. Данное положение противоречит ст. 65 Конституции РФ, в соответствии с которой Республика Татарстан, как и другие республики, находится  в составе РФ.

«Республика Саха (Якутия) часть принадлежащих  ей суверенных прав добровольно и  на основе Федеративного Договора передает на определенный срок в ведение федеральных  органов государственной власти РФ» - гласит ст. 39 Конституции Республики Саха (Якутии). Подобная двусмысленная  формулировка может подразумевать  и возможность отделения от России. В Конституциях Татарстана (ст. 89), Башкортостана (ст. 93), Ингушетии (ст. 54) и пр. закреплено право республик самостоятельно определять и осуществлять внешнюю  и внутреннюю политику (хотя по Конституции  РФ это является прерогативой федеральных  властей). В ряде республиканских  Основных Законов (Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тувы, Бурятии) содержатся положения  о делегировании органами государственной  власти республик части своих  полномочий федеральным органам  государственной власти. При этом, как правило, следует ссылка на Федеративный Договор. Данные положения исходят  из неправильного понимания природы  Российского государства: якобы  полномочия Федерации складываются из полномочий, делегированных субъектами федерации.

Высказывалось мнение, что субъекты РФ, обладая  на своей территории всей полнотой государственной власти, передают на основе договоров о разграничении  полномочий органам государственной  власти РФ функции, определенные договорами. Реформирование федеративных отношений  трактовалось как преобразование Федерации  в «добровольное объединение» на договорной основе. Таким образом, провозглашалось, что будущее России - договорная Федерация, где республикам-суверенам  предоставляется право выхода из нее. На самом деле предметы ведения  и полномочия Р.Ф. определяются ее суверенитетом  и не являются производными от полномочий субъектов. Федеративный Договор, как  уже упоминалось, не является учредительным  договором, Конституция Р.Ф. не носит  договорного характера, поскольку  субъекты федерации не создавали  Федерацию, они не могут ни упразднить ее, ни изменить ее статус.

Главная причина возникновения отмеченных коллизий состоит в том, что республики в своих Конституциях опирались  на Федеративный Договор, а не на федеральную  Конституцию, которая вступила в  силу после того, как во многих из них были разработаны Основные Законы. В Федеративном Договоре понятие  «суверенные республики» толковалось  очень широко и было увязано с  республиканскими декларациями о государственном  суверенитете. Конституция РФ однозначно установила, что в составе одного суверенного государства (России) не может быть никаких иных суверенных государств. Тем не менее, органы законодательной  власти большинства республик не спешат с отменой деклараций о  государственном суверенитете. Некоторые  из них, например Бурятия и Башкортостан, даже в своих новых Конституциях, принятых уже после вступления в  силу Конституции РФ 1993 года, определяют себя суверенными государствами. В Конституции Республики Башкортостан указывается, что отношения Башкортостана с РФ являются договорными (ст. 70). Другие (Республика Коми), не называя себя суверенными, тем не менее, закрепляют положения о распространении государственного суверенитета республики на всю ее территорию. Хотя есть и противоположные примеры - в 1994 году Республика Калмыкия по собственной инициативе отказалась от государственного суверенитета. Даже Основной Закон Республики теперь называется не Конституцией, а Степным Уложением. Но это лишь единичный случай.

Республики  в составе РФ самостоятельно формируют  систему своих органов государственной  власти, во многих из них учреждены  посты Президента, образованы органы конституционного надзора. Республиканские  власти, практически независимо от Центра, проводят государственное регулирование  социально- экономического и культурного  строительства на своих территориях, распоряжаются республиканской  собственностью, устанавливают собственное  налогообложение. Некоторые республики установили (без прямого участия  Федерации) дипломатические контакты с другими государствами. К примеру, Якутия заключила соглашения с Японией, Литвой и Украиной, а Башкортостан и Кабардино-Балкария подписали  договоры с Абхазией. При этом республики не обладают ни полной международной  правосубъектностью, ни территориальной  юрисдикцией.

Важно отметить, что республиканские власти, хотя и смирились с принятием новой  Конституции РФ, всеми силами сопротивляются ее реализации. Особое неприятие вызывает норма о равноправии субъектов  Федерации (п. 4 ст. 5 Конституции РФ). Руководители республик, указывая на национальную специфику своих регионов, пытаются доказать ее теоретическую несостоятельность и практическую нежизнеспособность.

2 Проблема взаимоотношения  и равноправия субъектов Р.Ф.

Теперь  отдельно остановимся на группе субъектов  РФ, составляющих большинство, не имеющих  по сути никаких особых прав и тем  самым оказывающихся в ущемленном положении по сравнению с республиками. Речь идет о краях, областях и городах  федерального значения. Несмотря на то, что в результате реформирования федеративной системы России края, области, города федерального значения из административно-территориальных  единиц постепенно преобразовались  в государственно-территориальные  образования, по своему статусу они  оказались лишь фактически лишь приближены к республикам.

Это произошло  в основном в связи с реализацией  ст. 77 Конституции РФ, согласно которой  субъекты РФ наделены правом самостоятельно устанавливать систему органов  государственной власти. Единственное условие по Конституции - осуществление  этого права в соответствии с  основами конституционного строя России и общими принципами организации  представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Если республики смогли воспользоваться  предоставленными правами в полном объеме, то возможности других субъектов  РФ были значительно ограничены Указами  Президента РФ, изданными осенью-зимой 1993 года (от 22 октября 1993 года «Об основных началах организации государственной  власти в субъектах РФ», от 27 октября 1993 года «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»).

Откровенная дискриминация проявляется при  распределении финансовых ресурсов (доходило до того, что края, области  и федеральные города отчисляли в федеральный бюджет до 50% налогов от прибыли, в то время как республики отчисляли всего 10%), разделении государственной собственности, установлении порядка природопользования и т. д. В 1991-1993 годах проблему выравнивания статусов субъектов РФ пытались разрешить весьма радикальными методами. Края и области предлагалось либо укрупнить, учитывая при этом природные условия, экономические связи и этническую близость населения, и легализовать как республики (Уральская Республика, Сибирская Республика, Приморская Республика, Санкт-Петербургская Республика), либо преобразовать в губернии с правами республик (Владимирская губерния, Вологодская губерния).

Считалось, что в результате РФ приобретет одномерный характер, и парадоксальная ситуация, при которой русское население, составляющее большинство, не имеет  своего государственного образования, будет с успехом разрешена. Федеральный  Центр всеми возможными путями противодействовал  реализации этих инициатив, поскольку  было очевидно, что появление новых  республик не только не снимет вопроса  о несовершенстве федеративного  устройства, но и способно спровоцировать появление еще более серьезных  проблем вплоть до угрозы распада  Российского государства.