ИРИНА   ИВАНОВНА

 СМОТРИЦКАЯ

                                                                                                   . 
 
 
 

Развитие  рынка государственных заказов:

институты и механизмы. 
 
 
 
 

Москва

Институт  экономики

2007 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Смотрицкая  И.И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы (научный доклад). - М.,2007.

     Данная  работа  является первой в рамках запланированного  трехлетнего исследования, целью которого является изучение системы государственных закупок как механизма регулирования рыночной экономики.  В докладе рассматриваются   пути повышения эффективности системы  государственных заказов (закупок) сквозь призму активизации экономической деятельности государства, развития механизма контрактных отношений между государством и  хозяйственными  субъектами рынка. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Ведение 

     Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования.  В  условиях смешанной экономики государство выступает в качестве  крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент  регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику  и структуру.

       Государственный заказ как элемент экономической деятельности государства выполняет ряд важнейших функций, основными из которых являются:

• воспроизводственная функция, заключающаяся в удовлетворении государственных нужд  в товарах, работах, услугах для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций;
• функция ценового регулирования, посредством государственных заказов оказывается косвенное влияние на динамику  цен  по определенным видам товаров, работ и услуг;
• стимулирующая функция, расширение государственных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики;  
• социальная, направленная на содействие реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечение социально  уязвимых групп населения в трудовой процесс;
• инновационная  функция, заключающаяся в формировании экономических предпосылок для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг).

     Используя государственный заказ как  инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники государство  привлекает и потенциал частного предпринимательства  к    обеспечению устойчивости экономического развития,   решению актуальных социально-экономических задач.  В этом случае,  в процессе воздействия системы государственных заказов на экономику наряду со стимулирующим возникает и  синергетический эффект.

         Мировая практика показывает, что   в развитых экономических странах  государственные заказы широко используются как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики. Хозяйственным механизмом размещения и выполнения государственных заказов   выступает   рынок государственных заказов (закупок).   На этом рынке через систему контрактов  устанавливаются и реализуются экономические и договорные связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности.

       Например, в странах  Европейского  союза в рамках общего интеграционного  процесса  создан единый европейский  рынок государственных заказов.  В некоторых ключевых отраслях (индустрия высоких технологий, тяжелое машиностроение)  государственные заказы  используются в качестве  инструмента регулирования, позволяющего сориентировать собственных производителей на принятие определенных решений в области инвестиций, структурных преобразований для производства  продукции, обеспечивающей конкурентоспособность экономики в целом.  В  наукоемких отраслях   доля государственных закупок  может достигать до 50%  объема производства. Общий объем  закупок в  странах-участницах ЕС составляет  15-20 %  совокупного ВВП Союза. ¹

     В России проблема формирования эффективной  системы организации и управления государственными заказами имеет особое значение в связи с тем высоким  удельным весом, который государственные  заказы традиционно занимают в структуре  расходов федерального бюджета. По данным Министерства экономического развития и торговли РФ (МЭРТ) за последние 6 лет объем закупок для государственных нужд вырос почти в 5 раз, с 230,9 млрд. руб. в 2000г. до 1092 млрд.руб. в 2005году. По предварительной оценке в 2006г. консолидированный государственный заказ достиг  2 трлн. руб., что составляет около 32%  федерального бюджета.  Именно государственный заказ становится одним из инструментов распределения бюджетных средств для реализации приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья, агропромышленного комплекса.   

      В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где  рынок государственных  заказов является результатом длительного  эволюционного развития, перед Россией  стоит задача по сути одновременного формирования  институциональной системы  как общенационального, так и важнейшей его части -  рынка государственных заказов.  Развитие институтов  рынка государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд  предполагает, в первую очередь, реформирование сложившейся в переходный период  институциональной системы в сфере государственных закупок, в том числе правил и  механизмов размещения заказов, заключения контрактов, процедур  контроля.

        В рамках предлагаемого доклада  рассматривается     ряд актуальных  проблем развития рынка государственных  заказов, системы контрактных  отношений  как института, устанавливающего  общие рамки взаимодействия, и  регламентирующего  механизм  реализации   экономических связей государства-заказчика  с хозяйствующими субъектами.  
 
 
 
 

                                                         I 

Методологические  подходы к формированию институциональных основ рынка государственных заказов. 

     Общенациональные  рынки экономически развитых стран обслуживают общенациональные потребности (совокупный спрос), а рынки государственных заказов (государственные рынки)²  удовлетворяют государственные потребности (государственный спрос) в товарах, работах и услугах.

     Рассматривая  рынок государственных заказов  как «организованный и институционализированный обмен» следует отметить, что в соответствии с  определением Джеффри  Ходжсона этот обмен включает контрактные соглашения и смену прав собственности, а рынок  состоит из институтов и механизмов, призванных придавать этим видам деятельности структуру, организацию и легитимность.³

     Институциональная теория рассматривает проблему развития контрактных отношений с учетом более широкого спектра форм собственности. Наряду с частной собственностью   исследуется государственная, акционерная формы собственности с точки зрения их возможной эффективности в обеспечении рыночного обмена. Следует заметить, что государство при этом играет в экономической системе двойственную роль. С одной стороны, государство является гарантом исполнения  контрактов,  с другой стороны,  обладает собственностью и само становится равноправным субъектом контрактных отношений.

     Поскольку вся система имущественных договорных взаимосвязей базируется на собственности, роль государства как субъекта контрактных отношений  определяется, во-первых, масштабами  государственной собственности в экономике,  во-вторых, государственными расходами на все цели государственного хозяйствования,  прежде всего на приобретение товаров, выполнение работ  и оказание услуг для удовлетворения государственных потребностей. Основой для определения сущности государственных потребностей  является понятие государственных нужд.  

     Под государственными  нуждами понимаются общественные потребности, которые по ряду причин не могут быть удовлетворены частным предпринимательством. ⁴ Размещение государственных заказов и закупку на их основе  товаров, работ и услуг, удовлетворяющих такого рода потребности, финансирует государство. В соответствии с Гражданским кодексом РФ государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.⁵

     В свою очередь  под государственным  заказом понимается обоснованная и оформленная потребность в поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных нужд, соответственно под размещением государственного заказа действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.  Государственная   закупка является конечным этапом процесса реализации государственного заказа, то есть приобретение товаров, работ, услуг для государственных  нужд.

     Если  использовать терминологию теории прав собственности (Р.Коуз, Р. Познер, С. Пейович), то контрактом можно назвать любое соглашение об обмене полномочиями и их защите, являющееся результатом осознанного и свободного выбора  в заданных институтами общих рамках взаимодействия. Конкретные же рамки взаимодействия, регламентирующие условия совершения сделок, определяются положениями контракта или договора между непосредственными участниками взаимодействия. Гражданский кодекс РФ признает договором «соглашение двух или несколько лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей».⁶ В свою очередь под государственным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ в целях обеспечения государственных нужд.⁷

Можно выделить ряд социально-экономических особенностей контрактных отношений на  рынке государственных заказов.

           Во-первых, вся деятельность в  рамках контрактов  осуществляется  на средства федерального бюджета  (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов), внебюджетных источников финансирования   и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права самостоятельно распоряжаться полученными из бюджета средствами. 

     Во-вторых, такая важная особенность государственного хозяйствования, как определение характеристик продукции по крупным контрактам ее будущим покупателем (правительственным ведомством, видом вооруженных сил и т. д.), а так же осуществление контроля в процессе производства, практически означает, что государственные органы  принимают на себя часть функций управленческого персонала частного предприятия. 

     В - третьих, особая система ценообразования  и стимулирования, предполагающая развитую дифференцированную типологию контрактов на все виды товаров и услуг, а  в связи  со сложностью расчетов, например, по крупным государственным программам, особенно заказам на НИОКР, контракты с государством детально разработаны, регламентированы и сложны как по структуре, так и по финансовому   механизму.   

        В-четвертых, государственные заказы  могут сопровождаться  определенными  социально-экономическими условиями  (например, привлечение субъектов  малого предпринимательства, организаций  инвалидов и т.д.). И, наконец, вся совокупность контрактных отношений, формирующихся в процессе размещения и реализации государственных заказов, имеет целенаправленное государственное регулирование.  

       В связи с этим, наряду  с  общепринятыми  рыночными механизмами  и институтами,  рынок государственных заказов имеет  специально созданные институты, регламентирующие особенности хозяйственных отношений, в первую очередь,  специальную нормативно - правовую базу, институт контроля, структуру управления  на разных уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном. ⁸ Как показывает мировой опыт, по мере развития законодательства о государственных закупках, совершенствования механизма контрактных отношений происходит формирование   государственной контрактной системы как института, структурирующего деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов.

     В США  Федеральная контрактная  система является основным механизмом перераспределения финансовых ресурсов федерального правительства в целях  реализации краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных государственных экономических программ. На государственном рынке товаров и услуг ежегодно реализуется до 20% общего объема поставок продукции и услуг, производимых всеми отраслями американской экономики. К концу прошлого века расходы федерального правительства на закупку товаров и услуг достигли 700-800млрд.долл., что составляло более трети федерального бюджета.⁹  Государственные заказы (переходящий портфель)  достигают 1,5-1,7 трлн. долл. ежегодно или 20%  совокупного портфеля заказов промышленности. Только для создания новых технологий гражданского и военного назначения, осуществления программ НИОКР и строительства,  ежегодно размещается 1,5 - 2 млн. государственных контрактов стоимостью от 5тыс. до 2млрд. долларов каждый.¹⁰

           В США государственный контракт как экономико-правовой документ на поставку товаров, работ, услуг, разработку НИОКР представляет собой детально прописанное соглашение между государством в лице его исполнительных или уполномоченных органов и  предприятием – подрядчиком,  содержит взаимные обязательства сторон, ответственность, возможные санкции, имущественные и неимущественные права сторон. Он должен заключаться  на конкурсной основе в результате детально прописанной процедуры конкурса.

     В нашей стране государственный контракт (на муниципальном уровне – муниципальный контракт) заключается в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, и соответствующими федеральными законами. Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.¹¹ В связи с различным характером государственных нужд, понятие государственного  (муниципального) контракта предполагает совокупность договоров, имеющих различную правовую природу (купли-продажи, договора поставки, подряда, договора об оказании услуг), регулируемых Гражданским кодексом РФ. ¹²

                                                             II 

Трансформация системы государственных закупок в России. 

     В российской экономике нормативно-правовая база по государственным и муниципальным закупкам формировалась с большими трудностями и до настоящего времени характеризуется нечеткостью и несогласованностью отдельных норм. Проблема места и роли государственного заказа в экономической деятельности государства с самого начала реформ являлась предметом дискуссий отечественных ученых и специалистов.¹³

     В условиях перехода к рыночной экономике  трансформировалась сама концепция,   принципы  и механизмы размещения государственного заказа. В  законодательных актах принятых в 1992 и 1994гг.,¹⁴ регулирующих  формирование и размещение государственных заказов в условиях экономики переходного периода, были установлены основные принципы взаимоотношений контрагентов по поставкам продукции для государственных нужд в условиях отмены обязательного госзаказа. Законодательно были закреплены  понятия «федеральные государственные нужды» и «государственный контракт», провозглашена необходимость конкурсного размещения заказов. В то же время  нормативные документы, регулирующие этот вид деятельности, не  обеспечивали обязательности  конкурентного, конкурсного принципа размещения заказов.

     Для выполнения государственных заказов  была создана   Федеральная  контрактная система, в  которую вошли  Федеральная контрактная корпорация (ФКК) «Росконтракт» и  еще  порядка ста восьмидесяти организаций различного типа, в том числе,  предприятия оптовой торговли, территориальные коммерческие компании, а также отдельные производственные предприятия.   Все эти организации были отнесены к федеральной собственности, и для них был предусмотрен  порядок акционирования, имевший следующие специфические особенности.  Контрольный пакет акций организаций  (51%) , вошедших в Федеральную контрактную систему, оставался в собственности государства, которое, как предполагалось,  должно было их предать в управление ФКК    «Росконтракт» на основе трастовых договоров сроком на три года. Однако, половина организаций, которые должны были войти в ФКС, к концу 1993 года  еще не закончили процесс своего  акционирования. Выполнение работ по обеспечению  государственных заказов  оказалось  мало эффективным, слабо подкреплялось государственным финансированием,¹⁵ что негативно сказывалось на экономическом положении предприятий корпорации. В итоге в 1994г. было проведено реформирование  Федеральной контрактной системы и ее приватизация.   

         Конкурсная система государственных закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд была установлена Указом Президента РФ от 8 апреля 1997г. №305 « О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Была разработана методология,  установлены процедуры и технология государственных закупок, приняты необходимые нормативно-правовые документы. Однако, позднее принятые законодательные акты¹⁶  сузили сферу применения конкурсного размещения заказов и по сути сделали их необязательными. 

     В связи с этим законодательство РФ о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд  не имело единой системы. Отношения по закупкам были регламентированные целым рядом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, содержали значительное количество противоречивых норм. На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сложилась отдельная система законодательства о закупках.

     В  результате в сфере государственных  закупок сформировался неформальный «теневой» институт коррупции, препятствующий развитию  цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений  между государством - заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками). По данным Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС) коррупция ежегодно поглощает порядка 15-20% стоимости совокупного объема государственного заказа. Между тем при правильной организации системы государственных закупок, при существующих объемах, можно экономить не менее 150 млрд. руб. в год. ¹⁷

     Проблема  формирования конкурентной, эффективной  системы государственных закупок  стала особенно актуальной в связи  с активизацией роли государства  в экономике страны. Институты  и механизмы  рынка государственных  заказов должны соответствовать современному этапу развития российской экономики, ее ресурсному потенциалу.   Вступление с 1января 2006г. в действие нового Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ¹⁸ предполагает реализацию комплекса мер,  направленных на реформирование системы государственных заказов в рамках следующих основных направлений. 

     1. Развитие нормативной правовой базы государственного рынка товаров и услуг. Предусматривает систематизацию законодательства РФ о государственных и муниципальных закупках путем принятия согласованных основополагающих нормативных актов, регламентирующих правовые и процедурные вопросы закупок. Новый закон является универсальным, распространяется на все уровни государственной власти и органы местного самоуправления. Во многом данный Закон нивелирует те недостатки и разночтения, которые существовали в  нормативных актах. ¹⁹

2. Совершенствование и регламентация  всей технологии (правил, порядка и процедур) закупок.

     Уточнены  положения, регулирующие порядок размещения заказов. Помимо конкурсов установлена  возможность проведения закупок  посредством проведения аукционов, в том числе открытых аукционов  в электронной форме. Ведена новая  процедура закупок без проведения торгов – закупки на товарной бирже. Регламентирована процедурная часть организации и проведения размещения государственного  и муниципального заказов.

3. Создание системы оперативного контроля и аудита проведения конкурсных процедур, эффективности бюджетных расходов.

     С целью обеспечения транспарентности процедур размещения государственного (муниципального) заказа на официальных  сайтах по закупкам в сети Интернет в обязательном порядке должна  размещаться вся информация о проведении торгов   и сведения о заключенных контрактах. В настоящее время начал работать Единый федеральный реестр государственных закупок и контрактов, который  содержит сведения о наименовании заказчика, источнике финансирования, процедуре размещения заказа, наименовании и местонахождении поставщика, номенклатуре и цене закупаемой продукции, информацию о заключении контракта.

     Вступили  в действие  постановление Правительства  РФ о назначении федерального контрольного органа в сфере размещения заказов (с 2006г. - ФАС России) и о назначении органа, уполномоченного на ведение федерального реестра контрактов (Федеральное казначейство, начиная с 2007г.). Усиление контроля в системе государственных закупок предусматривает и реализацию комплекса мер по повышению ответственности должностных лиц за нарушение контрактов (срыв сроков поставки, недопоставка), неэффективное расходование бюджетных средств (закупка некачественного или несоответствующего реальным потребностям товара). Для повышения ответственности должностных лиц внесены необходимые изменения в Кодекс РФ об административных нарушениях (статьи 7.29–7.32).

     Законом так же определено ряд мер социально-экономического характера для вовлечения социально  уязвимых групп населения в трудовой процесс,  поддержки  малого бизнеса. Это  преференции учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства. 

     В целом методология проведения реформы   направлена  на формирование  конкурсной, эффективной и прозрачной системы  размещения государственных (муниципальных) заказов,  заключения государственных (муниципальных) контрактов.  

                                                              III 

Состояние рынка государственных заказов  на современном

этапе. 

     Современное состояние рынка государственных  заказов в России можно охарактеризовать как переходное,  сочетание факторов и обстоятельств, определяющих этот переход, во многом  зависит от вступления в  силу всех предусмотренных реформой нормативно - правовых актов, в полной мере реализующих на практике положения нового Закона.

     В  качестве координационного органа, обеспечивающего  разработку и реализацию единой государственной  политики в сфере государственных  закупок товаров (работ, услуг)  выступает Совет по государственным закупкам при Минэкономразвития России.

     В настоящее время ведется работа по приведению в соответствие с Законом  ряда нормативных правовых документов, которые устанавливают отраслевые особенности или регламентируют установленные процедуры размещения заказов. В рамках этой работы Минэкономразвития России готовит проекты о внесении изменений в более 100 действующих нормативно - правовых актов.

     Однако  формирование правовой базы  в сфере  государственных закупок сопровождается нечетким взаимодействием и отсутствием единой позиции по ряду норм у федеральных исполнительных органов. Отстаивание ведомственных интересов приводит к несоблюдению сроков согласований, затягиванию принятия необходимых законодательных актов.

     Например, такая ситуация сложилась при  подготовке проекта постановления  Правительства РФ «Об утверждении  перечня, товаров, работ, услуг размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона». Проект был подготовлен и направлен на согласование в сентябре 2005г., а внесен на рассмотрение в Правительство РФ только в августе 2006г. В то же время в отсутствии указанного перечня государственные и муниципальные заказчики по своему усмотрению размещали заказы путем проведения аукционов, что не противоречит принятому Закону. Только за счет средств Федерального бюджета в первом полугодии 2006г. было  проведено 124 аукциона, до конца года планировалось провести еще 147 аукционов.