Реформування міжбюджетних відносин в Україні

 

 

 

 

 

 

РЕФЕРАТ

на тему: «Реформування  міжбюджетних відносин в Україні»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗМІСТ

 

РОЗДІЛ 1       ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ        МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

1. Основні етапи розвитку міжбюджетних відносин в Україні
2. Структура міжбюджетних відносин
3. Законодавча база формування міжбюджетних відносин в Україні

РОЗДІЛ 2       РЕГУЛЮВАННЯ  МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

                 2.1  Проблеми системи міжбюджетних відносин в Україні

                 2.2  Реформування міжбюджетних відносин в Україні

2.3. Заходи вирішення проблем міжбюджетних відносин

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

РОЗДІЛ  1

ТЕОРЕТИЧНІ  ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

 

Міжбюджетні відносини є внутрішніми  бюджетними потоками, які відображають перерозподіл доходів і видатків місцевих бюджетів. З іншої точки  зору, міжбюджетні відносини включають:

- поділ і правове закріплення між диференційованими рівнями відповідальності за виконання окремих соціальних і економічних функцій;

- визначення величини видатків, що забезпечують виконання повноважень, закріплених за кожним рівнем бюджетної системи;

-  встановлення і правове закріплення джерел доходів бюджетів усіх рівнів;

- усі форми підтримки регіонів.

Щодо України, то міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням  щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними  для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між  повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати  виконання цих повноважень.

Однією з важливих функцій міжбюджетних відносин є також виконання ними ролі провідника державної стратегії  в регіонах країни та, певною мірою, налагодження зворотного зв'язку щодо ефективності запровадження цієї стратегії.

На макроекономічному рівні  система міжбюджетних відносин впливає  на:

- стабільність надходжень до бюджетів всіх рівнів;

- темпи економічного зростання.

На мікроекономічному рівні  міжбюджетні відносини визначають:

- ефективність використання місцевих  ресурсів;

- якість та обсяг надання  соціальних послуг;

- розвиток приватного сектора;

- поліпшення інвестиційного клімату  в регіонах.

 

1. Основні етапи розвитку міжбюджетних відносин в Україні

 

Власна модель міжбюджетних відносин на Україні почала формуватися з  прийняття Конституції України 1996 року, яка створила передумови для  розвитку принципів децентралізму, запровадження так званого бюджетного федералізму, оскільки конституційні  положення передбачають розмежування і самостійність державного і  місцевих бюджетів.

В Україні до недавніх пір міжбюджетним відносинам приділялася недостатня увага. Так, в законі "Про бюджетну систему України" міжбюджетні  відносини не були визначені, а сама бюджетна система розглядалась як простий  перелік бюджетів - Державного, республіканського, бюджету АР Крим та місцевих бюджетів.

До прийняття Бюджетного кодексу існувало три рівні бюджетної системи відповідно до системи адміністративно-територіальної підпорядкованості: центральний, обласний та районний з містами обласного значення. Тобто, місцеві бюджети не були самостійними бюджетними одиницями, а значною мірою залежали від волі обласної та районної влади, що, звичайно, аж ніяк не сприяло реалізації принципів місцевого самоврядування в Україні.

Законодавча невизначеність міжбюджетних відносин мала своїм наслідком нестабільність переліку податків, які закріплювалися за місцевими бюджетами. За такої  схеми майже повністю виключалася  можливість середньострокового планування, не кажучи вже про довгострокове, що призводило до невизначеності цілей  і пріоритетів регіонального  розвитку.

Бюджет 2000 року ознаменував початок  структурної реформи бюджетної  системи та міжбюджетних відносин. Суттю нової політики міжбюджетних відносин стало різке збільшення частки коштів, що розподіляються через  Державний бюджет, за рахунок зменшення  частки коштів, що розподіляються через  місцеві бюджети. Протягом 2000 року в Україні було введено систему казначейського виконання бюджетів. Завдяки цьому вдалося значно покращити прозорість формування і виконання як центрального, так і місцевих бюджетів.

Державний бюджет 2001 року носив ще в більший мірі мобілізаційний характер. Закон про Держбюджет на 2001 рік  запровадив нову систему розрахунку місцевих бюджетів на основі формульного  підходу до визначення витрат на всі  види соціального захисту.

Вирішальним етапом розвитку міжбюджетних відносин стало прийняття Верховною  Радою у 2001 році Бюджетного кодексу.

Прийняття Бюджетного кодексу спричинило фундаментальні зміни всієї бюджетної  системи України, а саме:

-   проведено впорядкування бюджетного устрою;

- встановлено принципи побудови та функціонування бюджетної системи;

- регламентовано стадії бюджетного процесу;

-  закладено підвалини реформування міжбюджетних відносин;

- закріплено концептуальні засади  казначейського обслуговування  коштів бюджетів;

- визначено засади створення  системи бюджетного контролю;

- уніфіковано бюджетну термінологію.

 

1.2 Структура  міжбюджетних відносин

 

Згідно з Бюджетним Кодексом України, Бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Будь-який бюджет складається з:

- видатків, перелік яких встановлено у Бюджетному Кодексі в залежності від переліку повноважень, покладених на орган влади, до якого належить цей бюджет;

- доходів, перелік яких встановлено відповідно до переліку видатків цього бюджету.

Доходи бюджету класифікуються за такими розділами:

1) податкові  надходження;

2) неподаткові  надходження;

3) доходи  від операцій з капіталом;

4) трансферти.

Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві  податки, збори та інші обов'язкові платежі.

Неподатковими надходженнями визнаються:

1) доходи від власності та  підприємницької діяльності;

2) адміністративні збори та платежі,  доходи від некомерційного та  побічного продажу;

3) надходження від штрафів та  фінансових санкцій;

4) інші неподаткові надходження.

Видатки бюджету класифікуються за:

1) функціями, з виконанням яких  пов'язані видатки (функціональна  класифікація видатків);

2) економічною характеристикою  операцій, при проведенні яких  здійснюються ці видатки (економічна  класифікація видатків - видатки  бюджету поділяються на поточні  видатки, капітальні видатки та  кредитування за вирахуванням  погашення, склад яких визначається  Міністром фінансів України);

3) ознакою головного розпорядника  бюджетних коштів (відомча класифікація  видатків - визначає перелік головних  розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство  України та місцеві фінансові  органи ведуть реєстр усіх  розпорядників бюджетних коштів);

4) за бюджетними програмами (програмна  класифікація видатків - застосовується  при формуванні бюджету за  програмно-цільовим методом).

Основні статті доходів та видатків України зображені в зведеному  бюджеті України 

Таблиця 1 - Зведений бюджет України

 

1.3 Законодавча база формування міжбюджетних відносин в Україні

 

Міжбюджетні відносини на Україні  регулюються такими нормативними актами:

- Конституцією України;

- Бюджетний кодексом України;

- Законом України «Про місцеве самоврядування»;

- Законом України «Про державний бюджет України»;

- Постановою КМУ „Про затвердження Порядку розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів;

- Європейською Хартією місцевого самоврядування.

Прийняття Бюджетного кодексу стало  першим кроком до реформування бюджетної  системи згідно з Конституцією України  та нормами і стандартами відповідного законодавства Європейського Союзу.

Основним завданням Бюджетного Кодексу було впорядкування бюджетного устрою відповідно до чинних законодавчих положень про закріплення бюджетної  самостійності за органами місцевого  самоврядування.

Для реалізації цього завдання Бюджетний  кодекс забезпечив прямі взаємовідносини  між державним бюджетом і 171 бюджетами  міст обласного значення, 488 бюджетами районів, 24 обласними бюджетами, бюджетом АРК, бюджетами міст Києва та Севастополя.

Кодекс уперше визначає суть міжбюджетних відносин як відносин між державою та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення ресурсами, необхідними  для виконання ними функцій, передбачених Конституцією України та законодавством. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності  між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених за бюджетами законодавством України, та бюджетними ресурсами, які  повинні забезпечувати виконання  цих повноважень. Згідно з новим  підходом обласні і районні бюджети  та бюджети міст і селищ діють  паралельно і незалежно один від  одного.

Для досягнення основної мети регулювання  міжбюджетних відносин щодо вимоги забезпечення бюджетними ресурсами встановлених видаткових повноважень видатки  місцевих бюджетів розподілені на видатки, що враховуються при визначенні трансфертів, і видатки, що при цьому не враховуються. Таке розмежування видатків здійснюється тільки на стадії формування бюджетів та застосовується лише для обрахунку  обсягу міжбюджетних трансфертів, що передаються  з одного бюджету іншому відповідно до положень Бюджетного кодексу.

Основні положення міжбюджетного  компоненту Бюджетного кодексу

Запровадження формульного порядку  розподілу міжбюджетних трансфертів  сприяє поліпшенню процесу підготовки місцевих бюджетів, підвищенню прозорості бюджетних рішень, забезпеченню автономності місцевих видатків, справедливому розподілу  бюджетних ресурсів і стимулюванню економії місцевих видатків та мобілізації  доходів.

Положення Бюджетного кодексу щодо розподілу міжбюджетних трансфертів  між державним і місцевими  бюджетами спрямовано на забезпечення таких основних вимог:

• механізм розподілу міжбюджетних трансфертів має виконувати порівняльну та стимулюючу функції;
• розподіл міжбюджетних трансфертів слід проводити за єдиною методикою на основі прозорих формул (для можливості перевірки розрахунків) та на підставі об'єктивних критеріїв бюджетної забезпеченості;
• у розрахунках бюджетної забезпеченості не можуть використовуватися звітні показники фактичних видатків місцевих бюджетів: необхідна об'єктивна і прозора оцінка відносного рівня видаткових потреб у розрахунку на одного мешканця чи отримувача бюджетної послуги;
• встановлення обсягів міжбюджетних трансфертів до рівня бюджетів місцевого самоврядування у законі про державний бюджет на наступний рік (в абсолютних сумах);
• додержання стабільності в обсягах і принципах розподілу міжбюджетних трансфертів, що має забезпечити максимальний рівень передбачуваності прогнозування в місцевих бюджетах обсягів міжбюджетних трансфертів на середньострокову перспективу.

У Бюджетному кодексі міжбюджетні  трансферти поділені на три групи.

До першої групи належать трансферти, що здійснюються в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на безоплатній  і безповоротній основі для покриття поточних видатків:

- дотація вирівнювання доходної спроможності бюджету;

- трансферти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів.

До другої групи належать трансферти, що надаються для використання на певну мету в порядку, визначеному  тим органом, який прийняв рішення  про надання субвенції:

- субвенція на здійснення програм соціального захисту, що надається з державного бюджету;

- субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою (надається з державного бюджету);

- субвенція на виконання інвестиційних проектів;

- субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

- субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

- інші субвенції.

До третьої групи належать інші безумовні трансферти, що надаються  на безоплатній і безповоротній  основі у вигляді дотації.

Міжбюджетні трансферти, що належать до першої групи, розраховуються на формульній основі.

У разі, якщо місто чи район мають  перевищення доходів над плановими  видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт, обсяг якого  визначається за допомогою формули, що застосовується для обрахунку всіх трансфертів.

Держава, визнавши, що видатки на соціальний захист є пріоритетом державної  бюджетної політики, передбачає цільові  субвенції на фінансування програм  соціального захисту з державного бюджету бюджетам міст Києва та Севастополя, Автономній Республіці Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст обласного  значення та районам. Право на подальший  розподіл цільових коштів між органами місцевого самоврядування належить Верховній Раді АРК та обласним радам, оскільки в багатьох випадках вплив  інвестиції не обмежується певною територією.

Хоч би які доходні джерела були надані в розпорядження місцевих бюджетів, окремі місцеві органи влади  матимуть більшу податкоспроможність, ніж інші. Ця нерівність обумовлена міжрегіональною неоднаковістю  обсягів баз оподаткування. Дотації  вирівнювання мають на меті усунути  наслідки цієї нерівності й забезпечити  кожному місцевому самоврядуванню можливість надавати соціальні послуги  на приблизно однаковому рівні за однакових ставок оподаткування.

 

РОЗДІЛ  2

ЗАГАЛЬНИЙ ПОРЯДОК РОЗПОДІЛУ ОБСЯГУ МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ

 

У статті 98 Бюджетного кодексу визначено, що розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів  між державним і місцевими  бюджетами визначається на основі формули, яка затверджується Кабінетом Міністрів  України. Окрім цього, в статті встановлено ключові параметри, що мають бути враховані у формулі, а саме:

- фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючи коефіцієнти до них;

-   кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

-    індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

- прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування;

-    коефіцієнт вирівнювання.

 

2.1 Проблеми  системи міжбюджетних відносин  в Україні

 

Діюча система міжбюджетних відносин не сприяє виникненню необхідних стимулів у регіональної й місцевої влади  по забезпеченню відповідного управління бюджетами і проведенню економічної  політики, спрямованої на стимулювання ділової активності, розвиток конкуренції, підтримку нових підприємств. У  результаті в країні складається  несприятливий підприємницький  та інвестиційний клімат, що характеризується надвисокими витратами входу  на ринки, зборами, податками. Для його суттєвого покращання необхідно  змінити умови, в межах яких діють  місцеві органи виконавчої влади  і самоврядування. Змінити ситуацію можливо лише шляхом узгодження реформи  міжбюджетних відносин із загальною  логікою змін у регіональних відносинах.

Формування дієвої моделі міжбюджетних відносин є запорукою, з одного боку, створення регіональної економіки, що стабільно розвивається, а з іншого, - гарантією того, що кошти державного та місцевих бюджетів будуть витрачатимуться ефективно.

Актуальними проблемами сьогодення у  сфері міжбюджетних відносин є:

1. Низький рівень перерозподілу  валового внутрішнього продукту (ВВП) через місцеві бюджети.

2. Існування штучної дотаційності місцевих бюджетів, дисбаланс у співвідношенні обсягів першого і другого кошиків їх доходів.

3. Збільшення соціальної спрямованості  трансфертів

4. Недосконалість формульного підходу  до обрахунку трансфертів.

5. Невідповідність між реальними  потребами місцевих бюджетів  у коштах та обсягами наданих  трансфертів з державного бюджету.

6. Нормативна неврегульованість  системи міжбюджетних відносин  характеризується відсутністю чіткого  законодавчо закріпленого розподілу  функціональних повноважень між  органами державної влади та  місцевого самоврядування.

 

2.2 Реформування  міжбюджетних відносин в Україні

 

Під час реформування місцевого  бюджетного процесу в Україні  доцільним є звернення до досвіду  функціонування моделі бюджетного, або  фіскального, федералізму. Поняття  бюджетного (фіскального) федералізму  характеризує основний принцип функціонування бюджетної системи: поєднання автономності бюджетних рівнів з міжбюджетними  відносинами. Основою теорії бюджетного федералізму є теорема про  децентралізацію: якщо рішення про  децентралізацію не впливає на рівень витрат, то таке прийняття рішень щодо локального суспільного блага або  ефективніше за централізацію, або принаймні не поступається їй з погляду ефективності. Деякі функції, пов'язані з наданням суспільних благ, мають бути децентралізовані, особливо коли йдеться про послуги регіонального чи місцевого значення; це дає значний виграш суспільного добробуту за рахунок повнішого врахування потреб громадян, які проживають в окремих територіальних громадах. Однак слід зазначити, що додаткові витрати, пов'язані з децентралізацією, виникають за наявності економії на масштабах. Централізація дуже часто дозволяє не лише знизити витрати адміністративного характеру, а й зробити дешевшим безпосередньо виробництво одного суспільного блага.

Виходячи з аналізу здатності  того чи іншого рівня державного управління реалізувати поставлені завдання, дослідниками сформульовані такі принципи фіскального  федералізму:

1. Відповідності. Рішення про  виробництво суспільних благ  має ухвалюватися тими громадянами,  які проживають на територ  ії, де отримуватимуться вигоди  та збиратимуться платежі для  фінансування суспільного блага.

2. Централізованого перерозподілу.  Зміни в розподілі мають покладатися  на центральний уряд, який має  необхідні важелі для здійснення  політики розподілу.

3. Фінансового вирівнювання. За відсутності адекватної політики індивідуального розподілу центральний уряд має забезпечити певний ступінь вирівнювання між багатими та бідними субцентральними урядами.

4. Національних бажаних благ. Центральний  уряд може стимулювати цільовими  трансфертами надання певних  локальних суспільних благ, оскільки  їх виробництво характеризується  просторовими зовнішніми ефектами, або вони є особливо значущими  благами з національної точки  зору.

Така модель використовується як у  федеративних, так і в унітарних  державах. Модель є особливим засобом  дотримання конституційних прав і свобод громадян, отримання ними гарантованого  державою мінімуму соціальних благ у  всіх регіонах.

Інша модель реформи міжбюджетних відносин - на основі податкової реформи. Модель передбачає прямий зв'язок між  розміром витрат місцевих бюджетів на соціальну сферу і задоволенням потреб населення та пропонує наступні можливості розширення бази податкових надходжень місцевих бюджетів :

- Податок на нерухомість. Може  забезпечити достатні й легко  прогнозовані надходження до  місцевих бюджетів.

- Податок на платні розважальні  заходи.

Ще одним потенційним джерелом доходів місцевих бюджетів може стати  місцевий податок на доходи фізичних осіб. Умови нарахування та сплати цього податку не відрізняються  від загального податку на доходи фізичних осіб, а, отже, його не важко  запровадити, якщо загальний податок  сплачуватиметься за місцем проживання, а не за місцем роботи платника податку.

Місцеві податки та збори адмініструються  податковими адміністраціями, які  ставлять їх чи не на останнє місце  за важливістю. Натомість місцеві  органи влади, кровно зацікавлені в  надходженнях від цих податків, докладатимуть  всіх зусиль для сумлінного їх адміністрування.

Необхідно звернути увагу на те, що реформування системи міжбюджетних відносин має носити не тільки кількісний характер. Це реформування має складатися з таких послідовних заходів:

1) розмежування компетенцій між  всіма рівнями публічної влади  одночасно, чітке визначення функціональних  повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, у тому числі районних та обласних рад, яке виключало б їх дублювання . Для цього необхідно:

- скласти повний перелік всіх суспільних благ та відповідних завдань - оборона, правосуддя, внутрішня безпека тощо;

- згрупувати суспільні блага та послуги у відповідності з критеріями географічного місцеположення і можливостями доступу до них.

2) перерозподілу об'єктів загальнодержавної  та комунальної форм власності  відповідно до функціональних  повноважень органів влади, завершити  передання соціальної сфери підприємств  місцевим органам влади;

3) розподілу видаткових зобов'язань  між різними видами бюджетів.

4) розподілу податкових повноважень щодо зміни податкових ставок і одержання конкретних видів податків (або їх частини) до відповідного бюджету.

Сьогодні висока централізація  бюджетних коштів може бути виправдана їх обмеженістю. У цьому випадку  органи місцевої влади повинні відповідати  за вирішення обмеженого кола питань, а в усьому іншому - бути виконавцями  централізованих рішень. Однак така система міжбюджетних відносин вимагає  розробки чітких критеріїв оцінки виконання  делегованих функцій для здійснення контролю за цільовим і ефективним використанням державних коштів. Крім того, важливою передумовою ефективного  витрачання цільових трансфертів є  участь одержувача у витратах за рахунок  власних коштів. Це призведе до :

- появи додаткових можливостей  місцевих органів влади фінансувати  економічний напрям (через вивільнення  фінансових ресурсів)

- зменшення потреб в управлінні  системою і, відповідно, до скорочення  видатків на утримання органів  управління.

Отже з метою суттєвого розв'язання проблеми міжбюджетних відносин, по-перше, необхідно створити єдиний підхід або  розробити національні стандарти  щодо фінансування соціальних послуг на Україні.

По-друге, з метою стабілізації міжбюджетних відносин слід збільшити  термін перезатвердження норм міжбюджетних розрахунків з одного року хоча б  на три роки.

По-третє, створити в трьох регіонах України, що суттєво відрізняються  своїми економічними та природними умовами, експериментальні утворення для  випереджаючого відпрацювання норм і механізму міжбюджетних відносин на новій основі протягом одного-двох років.

До розв'язання цих проблем мають  бути підключені Науково-дослідний  інститут при Міністерстві фінансів, а також ВОЗ Міністерства фінансів, які могли б працювати в  межах єдиної спільної наукової програми.

Поступове запровадження цих заходів  у комплексі з відмовою від  формування основних доходів місцевих бюджетів від трансфертів і нормативів дасть змогу:

- сформувати у кожному регіоні комплекс проблем, які можуть бути розв'язані тільки місцевою владою, і тому по-новому постане роль місцевих органів влади у кожному конкретному регіоні;

-  сформувати передумови для виходу прибутків підприємств і громадян із тіні й переходу до офіційного сектору економіки;

- збільшити витрати населення і підвищити платоспроможній попит;

- удосконалити механізм фіскального контролю;

- визначити реальну фінансову самостійність кожної одиниці господарства місцевих органів влади і таким чином упорядкувати видатки на них;

- дати змогу місцевим органам влади більшу увагу приділяти економічному зростанню.

2.3 Заходи вирішення проблем  міжбюджетних відносин

 

Вирішення проблем міжбюджетних відносин має базуватись на реалізації системи  взаємопов'язаних заходів, а саме:

1. З метою збільшення власних  доходів місцевих бюджетів над  закріпленими треба забезпечити:

- формування доходів місцевих  бюджетів з урахуванням територіальної  прив'язки податків;

- заміну податкових пільг, що  надаються підприємствам пріоритетних  галузей господарства, на їх цільове  фінансування на конкурсній основі;

- удосконалення системи місцевих  податків і зборів, надання місцевим  органам влади більше повноважень  щодо їх самостійного встановлення  і справляння.

2. З метою зменшення кількості  дотаційних бюджетів, а також  зниження соціальної спрямованості  трансфертів необхідно:

- перенести акценти з політики  підтримки регіонів на однаковому  рівні розвитку на політику  їх стимулювання до економічного  зростання, максимально використовуючи  конкурентні переваги кожного  окремого регіону. 

3. З метою вдосконалення формульного  підходу до обрахунку трансфертів  і заохочення місцевого самоврядування  до нарощування власних доходів  та виробничих потужностей доцільно:

- для тих регіонів, які мають  щорічний від'ємний приріст доходів  дозволити розраховувати індекс  відносної податкоспроможності щороку, а не раз на три роки;