ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ

      Обретение Россией суверенитета и своей  государственности произошло на фоне тяжелого экономического кризиса, в котором оказалась наша страна в 1990-х годов. Россия выбрала новый  путь своего развития: началось построение современного правового демократического государства. Но так как наша страна не имеет такого исторического опыта, то все началось практически с нуля, с постепенной ломкой изжившей себя советской системы, с введением практически новых для страны различных демократических формаций и институтов.

      Одним из таких очень важных нововведений стали принципы федерализма (которые, правда, были провозглашены еще на советском этапе истории страны, в 1918 г., - что отразилось в названии РСФСР, - но они так и остались только на бумаге и практического  развития не получили). Только после распада СССР федеративные отношения стали основой государственного устройства молодого российского государства.

      Прошедшие 6 лет показали, что федерация - единственно  возможная на данном этапе истории  форма существования такого огромного и многонационального государства как Россия. Но единство и будущее процветание страны могут быть обеспечены только такой формой отношений между федеральным центром и субъектами федерации, которая учитывает как интересы отдельных регионов, так и всего государства в целом. Именно это и призвана обеспечить региональная политика, которая в современной России приобрела чрезвычайно важное значение, стала ведущей в развитии нашего государства.

      Мой интерес к этой теме, кроме всего  вышеизложенного, объясняется еще и тем, что я - не москвич. Моя малая родина - Приморье, и мне интересно, как осуществляется взаимодействие между федеральными и субфедеральными органами государственной власти, как это влияет на развитие отдельных регионов и всей Российской Федерации в целом. Приморский край - один из субъектов РФ - как и вся страна, с трудом пытается найти выход из того экономического и социального кризиса, в котором оказалась, но этот выход невозможен без помощи и разумной региональной политики со стороны Москвы. 

Концепция региональной политики

      На  парламентских слушаниях в Государственной  Думе речь шла о государственной  стратегии регионального развития РФ, о единстве национальной и региональной политик как условии территориальной  целостности страны.

      Главная задача государственной стратегии и региональной политики - в сохранении страны как единого федеративного государства. Т.о., региональная политика - это правовая, экономическая, социальная деятельность центрального и регионального управления по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для достижения максимально эффективного развития как страны в целом, так и регионов.

      Современная региональная политика в России проводится на различных уровнях: государственная  стратегия регионального развития, политика регионов (субъектов Федерации), локальная политика местного самоуправления.

      Государственная стратегия вырабатывается на федеральном  уровне и не может быть обобщением политики регионов. Она ориентирована  на приоритет общенациональных интересов. Сущность государственной стратегии регионального развития заключается в деятельности, направленной на согласование интересов государства, регионов, местного самоуправления, различных субъектов собственности, национально-территориальных общностей и всех граждан России.

      Цели  стратегии: сохранение целостности  государства, единство экономического, социального, конституционно-правового  пространства, обеспечение равенства  граждан и народов России независимо от места их проживания, ликвидация фактического социально-экономического неравенства субъектов Федерации, обеспечение геостратегических и геополитических интересов России в сфере регионального развития, обоснование и разработка принципов рационального природопользования и сохранения среды обитания человека во всех регионах, эффективное использование в общегосударственных интересах многообразия вариантов региональной модернизации.

      К традиционным задачам стратегии  следует отнести сочетание поддержки  отдельных регионов с государственным  стимулированием экономической  активности на всей территории; развитие специализации хозяйств и регионов с одновременным укреплением единого экономического пространства РФ, государственную поддержку регионов с наиболее сложными социально-экономическими и демографическими условиями, продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных районов России.

      Среди новых задач - осуществление функций  экономического, политического, правового  характера, обеспечивающих конституционно зафиксированную самостоятельность регионов, становление региональных и общероссийских рынков; приведение социально-экономического развития регионов в соответствие с новыми геополитическими реальностями и их фактической ролью в достижении стратегических интересов Федерации; преодоление претензий отдельных республик на роль субъектов международного права; обеспечение прав национальных меньшинств, коренных, аборигенных и многочисленных народов РФ.

      Говоря  о механизмах реализации государственной  стратегии регионального развития и региональной политики субъектов РФ, следует выделить общегосударственные и другие программы, включая федеральные программы помощи депрессивным регионам, развития приграничных районов, а также зоны Севера. Основу этих программ должна составить государственная концепция социально-экономического развития и экологической безопасности названных регионов. Одним из обязательных инструментов государственной стратегии регионального развития и региональной политики субъектов РФ является рациональное социально-экономическое районирование страны, которое может служить основой административно-территориального деления и инструментом региональной политики. Несоответствие административно-территориального деления объективным границам социально-экономических районов при несовершенстве федеративных отношений ведет к экономическим, политическим, межнациональным коллизиям и государственным потрясениям.

      Для улучшения взаимодействия федеральных, региональных и местных органов  власти необходимо укрепить нормативно-правовую базу; провести изменение бюджетно-налоговой системы путем разделения источников налоговых поступлений между федеральным, региональным и муниципальным уровнями; корректировку статуса территорий, осуществляемую на основе рационального районирования страны, как функции Федерации, призванной способствовать совершенствованию организации народного хозяйства. Главная цель региональной политики в социальной области состоит в существенном улучшении качества и уровня жизни граждан России.

      Региональная  политика призвана способствовать развитию интеграции субъектов Федерации в едином экономическом пространстве при их хозяйственной самостоятельности, выравниванию их развития. Необходима поддержка недостаточно развитых регионов, использование фонда регионального развития, сочетания имущественных интересов Федерации и регионов.

      В конечном итоге направление социально-экономической  политики должно быть подчинено повышению  благосостояния населения, которое  возможно на основе устойчивого экономического развития страны при объединении усилий всех регионов.

Государственное регулирование и  селективная поддержка  регионального развития

      Государственное регулирование регионального развития - главное средство реализации региональной политики. Государство в лице органов  власти Федерации и ее субъектов, используя свои конструкционные полномочия, действуя в пределах законодательных норм и принимая законы, а также иные нормативные акты, обязано устанавливать степень территориальной децентрализации во всех сферах жизнедеятельности общества и вводить механизмы ее реализации в интересах целостности государства и самостоятельного развития регионов.

      Эта абстрактная, на первый взгляд, формула  на самом деле отражает истинный смысл  и содержание государственного регулирования  регионального развития. Федеративное государство призвано не управлять регионами, а осуществлять регулирующее воздействие: определять общие условия их самостоятельной деятельности, согласование пропорции федерального и регионального, общенациональные интересы приоритеты развития территорий. Основное содержание такого регулирования составляет упорядочение территориальной организации отношений по поводу собственности, природных ресурсов и финансов, причем регулирование отношений по поводу каждого из них отличается и процедурно, и сущностно.

      В структуре государственного регулирования  развития можно выделить несколько  качественно различных отношений. Во-первых, это общеполитическое регулирование, находящееся в русле государственной  региональной и национальной политики. Оно определяет сферы самостоятельных и совместных действий, полномочия и ответственность органов власти Федерации, ее субъектов и административно-территориальных образований по всем аспектам развития регионов. Во-вторых, - общее экономико-правовое регулирование, осуществляемое через установление общефедеральных правил, процедур и конкретных норм федерально-регионального разделения собственности, природных ресурсов, финансов (в т.ч. налогов) как базового условия формирования собственных источников регионального развития и единых федеральных источников для частичного межрегионального распределения. В-третьих, - государственная селективная (избирательная) поддержка регионального развития, реализуемая по каналам формульного распределения соответствующих статей федерального бюджета между нуждающимися в такой поддержке регионами, а также посредством финансирования федеральных программ, путем принятия федеральных нормативных актов о дополнительных мерах оказания государственной помощи тому или иному региону. В-четвертых, - косвенная государственная поддержка регионального развития, оказываемая в связи с федеральной поддержкой отдельных отраслей и т.п.

      Государственная финансовая поддержка регионов относится  к числу наименее формализованных  и наиболее гибких направлений государственной региональной политики. Именно здесь сталкиваются явные и скрытые интересы государства и регионов, тут наиболее заметны субъективизм, связанность политической конъюнктурой и региональное лоббирование принимаемых решений.

      Государство делится с регионами не только путем прямых бюджетных инъекций через федерально-отраслевые или федерально-региональные финансовые каналы. Надо иметь в виду и государственные решения об установлении все более регионально ориентированных пропорций распределения федеральных налогов, о различных налоговых, тарифных, лицензионных льготах, о выделении средств на разовые акции финансовой поддержки отдельных регионов, о разработке и реализации региональных программ и т.д.

      В этой связи целесообразно считать  реальной государственной финансовой поддержкой регионов все виды передаваемых на региональный уровень бюджетных и внебюджетных средств, а также все происходящие но федеральном уровне перераспределения финансовых средств и установления льготных режимов хозяйствования в пользу отдельных территорий, по каким бы каналам они ни осуществлялись.

Региональная  экологическая политика

      Сама  постановка о региональной экологической  политике, которая не только осуществляется, но и вырабатывается не ''сверху'' - из пресловутого центра, а именно местными, региональными органами власти, такая постановка вопроса об экологической политике в нашей стране о ее объективной необходимости все еще нова - она еще не овладела по-настоящему ни сознанием масс, ни сознанием политических сил и субъектов власти на всех уровнях.

      По  старой традиции, все еще делаются попытки осуществлять экологическую  политика на общероссийском уровне - из центра. Очевидно, что, сильно ограничив  такой подход необходимо сохранить  для решения особо масштабных проблем - таких, которые по самому своему существу заслуживают названия государственных или даже межгосударственных (например, сохранение популяции уссурийского тигра, спасение Байкала). Очевидно, в таких программах речь должна идти о государственной экологической политике, и соответствующие общегосударственные органы управления должны располагать необходимыми правами, полномочиями и ресурсами.

      Попытки же региональных органов власти выработать на своем уровне экологическую политику характеризуются обычно сохранением  многочисленных недостатков, сложившихся еще в предыдущие годы. Это прежде всего еще недостаточные правомочия региональных органов в решении экологических проблем - эти правомочия ''центр'' отдает все еще очень неохотно, да и собственно региональные проблемы в области финансирования, управления, деятельности природоохранных органов и т.д. В силу этого попытки региональных органов власти выработать на своем уровне экологическую политику обычно характеризуются бессистемностью, чрезмерным почтением к ведомственным приоритетам и декларативностью ''экологических'' принципов.

      Формирование  обоснованной, согласованной с соседями, финансово-обеспеченной и встроенной в механизм управления региональная экологическая политика - это процесс, который на территории РФ будет происходить  не только неравномерно, но и со всевозможными искривлениями и даже уродствами. В современных условиях для надлежащей постановки такой политики необходим учет социально-экономической , технико-технологической и экологической обстановки на местах, учет интересов местного населения, которое и должно стать одним из основных субъектов региональной экологической политики, а не ее пассивным объектом. Видимо, базой для формирования региональной экологической политики должно четкое понимание той экологической обстановки, которая объективно существует на данный момент в конкретном регионе, и инерционных тенденций ее развития. Прежде всего требует анализа структура экономики региона - в ходе такого анализа выявляются и ранжируются основные причины неблагополучия в экологии региона, степень их распространенности, становятся более очевидными пути устранения или нейтрализации этих причин.

      Однако, чтобы региональная экологическая  политика была верно ориентированной, достаточно системной и последовательной, необходимо разработать концепцию, систему стратегических целей, задач, принципов и механизмов природопользования в регионе.

Программные методы регулирования  территориального развития

      Предлагая ту или иную региональную проблему в качестве объекта целевой программы, следует четко охарактеризовать ее предвидимый результат и честно назвать его цену. Региональная проблематика в связи со своей социально-экономической направленностью имеет определенную специфику, учет которой приводит к целесообразности раздельно осуществлять оценку эффективности и оценку результативности программ. Речь идет о том, чтобы выявлять, с одной стороны меру оправданности затрат, а с другой, - то, насколько реализация программных мероприятий будет обеспечивать достижение ожидаемых результатов. Под эффективностью, в свою очередь, логично понимать экономическую выгодность, эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов, льгот), экономию затрат в программном варианте по сравнению с периодом, когда подобная программа не применялась.

      Используемые методы государственного регулирования территориального развития и селективной поддержки регионов исходят не из системного представления о критических региональных ситуациях, а исключительно из бюджетной обеспеченности отдельных субъектов Федерации, из их квалификации в качестве ''нуждающихся'' или ''особо нуждающихся''. Целевые же программы как механизм быстрого и эффективного решения острой региональной проблемы (а не как способ безвозвратного финансирования из федерального бюджета), к сожалению, применяется очень редко. Поэтому было бы полезно составить перечень потенциальных зон программного регулирования, включив сюда ограниченное число локальных территорий. Такие зоны следовало бы объявить сферами приоритетного программного финансирования с предоставлением гарантий государственного участия и с приданием соответствующим расходам статуса защищенных статей бюджетов всех уровней.

      При этом имеющееся правообеспечивающие  разработки федеральных программ как  формы удовлетворения государственных  нужд необходимо дополнить и переориентировать на решение приоритетных, преимущественно социальных и экологических задач территориального развития.

      Главная задача региональной политики - сохранении страны как единого федеративного  государства, что достигается разными  путями (экономическими, социальными и политическими). Экономическая сторона региональной политики, в основном, сводятся к необходимости государственного регулирования размещения инвестиций ради более полного использования ресурсов (рабочей силы, природных ресурсов, неосвоенных земель и т.п.). Социальная сторона региональной политики, непосредственно выражается в таких принципах демократического общества как социальная справедливость и равноправие граждан. С этой точки зрения, сбалансированное региональное развитие должно гарантировать, что качество жизни не зависит от региона, в котором людям довелось жить и работать. Таким образом, характерная для региональной политики "дискриминация" регионов, с социальной точки зрения, может быть оправдана необходимостью избежать дискриминации граждан по их местожительству (или, по крайней мере, сократить ее). Соответственно, региональная политика должна быть направлена на выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, уровне безработицы, социальной инфраструктуре, транспортной сети, коммуникациях, состоянии окружающей среды и т.п.

      Политическая  сторона региональной политики отражает естественное для каждого государства  желание обеспечить свою внешнюю  безопасность и территориальную  целостность. Последнее особенно важно для многонациональных государств, в которых напряженность в отношениях между регионами и между центром и регионами может привести к росту регионального сепаратизма.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

      Региональная  политика - очень важная составляющая практически любой политики как на федеральном, так и на субфедеральном и местном уровнях. Хотя говорить о региональной политике только как о части какой-либо другой политики неверно. Региональная политика - самостоятельная и необходимая часть политической и правовой основы общества и всего государства.

      Будущее России во многом определяется именно проводимой сейчас в нашей стране региональной политикой. Только при  разумной, целостной и учитывающей  интересы государства, регионов и населения  региональной политике можно вообще говорить об этом будущем России как единой и процветающей страны. К сожалению, современная региональная политика Российской Федерации редко отвечает хотя бы одному из этих критериев.

      Поэтому назрела необходимость проведения не только различных экономических  и социально-экономических реформ в нашей стране, но также и единой и комплексной ''региональной'' реформы. В перспективе эта реформа должна быть направлена на сохранение единого как в социальном, экономическом так и политическом аспектах государства, выравнивание уровней развития регионов, повышение уровня жизни населения, дальнейшее развитие региональных и общегосударственной экономик, превращение России в развитое правовое демократическое федеративное государство.

      Как мне кажется, федеральный центр  в России должен выступать не только как управляющий и перераспределяющий финансовые ресурсы орган Федерации, но скорее как координирующий отношения между регионами и являющийся гарантом сохранения единого экономико-социально-политико-правового пространства. Регионы же не должны ограничиваться только своими сугубо региональными проблемами, но должны играть активную роль в политической и экономической жизни всего государства, а роль Совета Федерации как органа государственной власти должна быть повышена. Кроме того равноправие субъектов Федерации из фактически фикции, закрепленной в Конституции РФ, должно стать реальностью, а разделение страны по фактическим правам на ''республики'', ''области'', ''округа'' - анахронизм, место которому в истории. Федеральный центр не должен бояться передать некоторые права и свои функции в ведение субъектов Федерации (например, вопросы владения, распоряжения и пользования землей).

      Россия - особое государство. Нахождение ее на стыке Востока и Запада, а также  огромная территория не позволяют применить в полной мере опыт других стран. Поэтому нужно искать не универсальную ''формулу'' выхода из кризиса, а ''формулу'', учитывающую специфику России. Региональная политика должна во многом способствовать этому.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ