Региональная политика. 5

Региональная  политика — составная часть государственного регулирования; комплекс законодательных, административных и экономических  мероприятий, способствующих наиболее рациональному размещению производительных сил и выравниванию уровня жизни  населения. Успехи или неудачи в  проведении региональной политики зависят  от правильно выбранной, научно обоснованной стратегии регионального развития.

Одним из методов  проведения региональной политики является реанимация депрессивных регионов. Региональная кризисная ситуация возникает при ухудшении экономического состояния регионов. Для предотвращения кризиса требуется дополнительное вмешательство федеральных законодательных и исполнительных органов власти, внедрение чрезвычайных методов экономического регулирования.

Перечислим наиболее распространенные причины кризисных  ситуаций в масштабе региона:

— значительное падение объемов производства;

— ухудшение  демографической ситуации, отрицательный  естественный прирост, приводящий к  депопуляции населения и ухудшению генофонда;

— увеличение безработицы  свыше 15% от экономически активного  населения;

— разрушение социально-экономической  инфраструктуры;

— неконтролируемый приток беженцев и иностранных рабочих, которые создают атмосферу социальной напряженности.

Меры региональной политики в депрессивных и кризисных  районах районах страны предусматривают:

 — прямую финансовая помощь;

 — займы  на выгодных условиях и налоговые  льготы;

 — создание  за счет государства производственной  и социальной инфраструктуры;

 — размещение  государственных заказов;

 — политика  направления в необходимое русло  миграционных потоков населения.

Общей закономерностью  региональной политики в высокоразвитых странах является зависимость антидепрессионной парадигмы от тонуса национальной экономической жизни, задающего определённое психологическое восприятие этой проблемы. В то же время в каждой стране используется индивидуальная система мер по оздоровлению экономики и подъёму социального развития. 

Региональная  политика стран-членов ЕС

Для характеристики региональной политики необходимо разделить 15 стран ЕС на четыре большие группы:

Четыре так  называемые “интегрированные” страны (Ирландия, Греция, Португалия и Испания). Перечисленные страны традиционно  являются наиболее слаборазвитыми странами Европейского Союза (в этих государствах расположены самые бедные регионы  на территории ЕС);

Другая  группа - Германия и Италия. Эти страны характеризуются большими внутренними различиями — между севером и югом Италии, а также между “старыми” и “новыми” землями Германии;

Еще территориями Финляндии и Швеции. Этим государствам можно дать следующую характеристику: низкая плотность населения, обусловленная суровым климатом и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга;

Австрия, Франция, Дания, Бенилюкс и Соединенное Королевство. Главные региональные проблемы, возникающие  в этих странах, обычно связаны со структурными изменениями экономики, а также с проблемами занятости  населения.

В “интегрированных”  странах региональная политика проводится в условиях слабого развития национальной экономики по сравнению с другими  странами-членами ЕС, то есть особое внимание уделяется проблемам национального  экономического развития, решению же проблем регионального развития отводится второстепенная роль.

Вторая группа стран (Германии и Италии), как уже  было сказано ранее, характеризуется  высокой степенью различия относительно развития отдельных регионов. Региональная политика нацелена на укрепление экономического роста структурно слабых районов.

В отношении  региональной политики скандинавских  стран можно сказать, что ее главным  направлением является решение Проблем  удаленных северных территорий, хотя большое внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране.

Политика, проводимая в Швеции, направлена на формирование самостоятельного развития отдельных  регионов в области экономики, уделяя при этом внимание развитию экономически сильных и активно развивающихся  компаний в наиболее слабо развитых регионах.

Страны северной Европы не проводят столь активную региональную политику, так как проблема неравномерного развития регионов не так актуальна. Наибольшее внимание уделяется привлечению инвестиций во внутренние районы. В данной области  региональная политика является по большей  части процессом промышленной реструктуризации регионов.

Если проанализировать положение в 15 странах Европейского Союза, то можно заметить, что региональная политика практически во всех странах  направлена на создание условия, которые  позволяют регионам полностью реализовать  имеющийся у них потенциал  и тем самым увеличить их вклад  в развитие национальной экономики.

В качестве одного из основополагающих принципов региональной политики выделяется следующий: выделение необходимой помощи регионам, которые претерпевают структурные изменения. Также наибольший акцент делается на привлечение дополнительных инвестиций, нежели на долгосрочное субсидирование;

Региональная  политика предполагает наличие скоординированного политического подхода. В странах  Европейского Союза в решении  этих проблем принимает участие  Европейская Комиссия — частично через деятельность Директората  по региональной политике, а также  через контролирующие функции Директората  по политике рыночных отношений.

Существует целый  ряд инструментов, которые имеют  разное значение для различных стран. С точки зрения исторического  развития выделяют пять больших классов  политических инструментов:

— средства, идущие на сдерживание размещения новых  предприятий в перенаселенных регионах;

— пространственное распределение деятельности государства  в области экономического развития;

— стимулирование деятельности компаний путем финансовой поддержки;

— формирование инфраструктуры;

— “мягкие” меры по стимулированию развития.

В настоящее  время большинство стран-членов ЕС в качестве инструментов региональной политики используют три последние  группы. Финансовое стимулирование включает в себя дотации на определенные суммы  инвестиций, кредиты, субсидии в связи  с созданием рабочих мест и  т.п. Данные методы призваны заинтересовать фирмы размещать производство или  инвестировать средства в проблемные регионы. К “мягким” элементами инфраструктуры относятся поддержка информационных сетей, консалтинговая деятельность, научные исследования и т.д.

В “интегрированных”  странах набор политических инструментов существенно шире. Такой широкий  подход отражает большую глубину  региональных проблем. Для стимулирования развития региональной политики созданы  фонды: Структурные Фонды и Интеграционный. Данные структурные фонды занимаются вопросами, которые выходят за рамки инвестирования в производство, а именно оказание поддержки в развитии инфраструктуры и создание благоприятной среды для эффективного развития бизнеса. Интеграционный Фонд занимается крупными проектами в отношении развития инфраструктуры, которые находятся в прямой связи с транспортом и окружающей средой.

Страны Северной Европы принимают меры по расширению области действия региональной политики. Например, во Франции один из законов в области регионального развития формирует широкий спектр политических инструментов: регионально дифференцированное налогообложение, инфраструктуру, меры по стимулированию развития регионов и т.д. Также существует государственная система контрактов по планированию регионов, которая оказывает помощь наиболее бедным регионам.

Дания — это  единственная из стран ЕС, которая  с 1991 года не проводила программу  относительно стимулирования развития отдельных регионов. В Дании существует единая государственная система  социального обеспечения, также  функционирование финансовых механизмов направлено на то, чтобы избежать неравенства  в экономическом развитии отдельных  регионов, которое может повлечь  за собой различия в уровнях доходов и социальных возможностей.

В Великобритании политические меры пространственного  развития делятся на две категории:

— региональная индустриальная политика, которую можно  назвать политикой стимулирования;

— политика “возрождения”, включающая целый ряд программ пространственного  развития (развития городских и сельских регионов), которые раньше осуществлялись отдельно друг от друга, а теперь все  настроены действовать совместно.

Важной отличительной  чертой политики “возрождения” является акцент на развитие отдельных регионов и повышение их конкурентоспособности. При финансировании используются “механизмы оспаривания” — распределение общественных средств между компаниями происходит на основе тендера. За последнее время  эффективность от проведения политики “возрождения” возрастает. Теперь бюджет региональной индустриальной политики в десять раз меньше, чем бюджет политики “возрождения”.

Анализируя политику в области регионального развития стран-членов ЕС, можно сказать, что  стимулирование регионального развития составляет ядро региональной политики, за исключением Дании. Это можно  объяснить тем фактом, что правила  оказания поддержки Директоратом по политике рыночных отношений в странах  ЕС предусматривают оказание помощи крупномасштабным проектам и только в определенных проблемных районах.

Рассмотрим механизмы  данного подхода на трех примерах:

— программный  подход Структурного Фонда, содействующий  развитию экономической и социальной интеграции внутри Европейского Союза;

— германская система  Совместного Решения Задач, созданная  для совершенствования региональных экономических структур GA, которая является результатом согласования между федеральным правительством и землями;

— французские  Контракты Планирования между государством и регионами (CPERs).

Все вышеуказанный  организации имеют различные  цели и механизмы, у них есть общая  главная особенность: они организуют участие различных элементов  управления в региональном развитии и объединяют их усилия.

1.Структурный Фонд

Программный подход Структурного Фонда внедряется с 1988 года, после реформации фондов регионального  развития, которые были созданы Европейским  Сообществом, для снижения различий в развитии регионов в Сообществе. Основной Структурный фонд, Европейский  Фонд Регионального Развития (ERDF) был  создан еще в 1975 году для финансирования “инвестиций в промышленность, ремесла  или обслуживание, создавая таким образом новые рабочие места или сохраняя уже существующие”. В 1988 году была введена новая система “программного подхода” Структурного Фонда, которая основывалась на активном продвижении к социально-экономической интеграции в ЕС с помощью снижения различий в развитии регионов внутри стран-членов и между ними.

Выделяют два  типа программ и области их применения:

— “Целевые”  программы, которые требуют оказания максимальной финансовой поддержки. Данные программы направлены на решение  проблем, являющихся на уровне ЕС наиболее приоритетными;

— Местные инициативы, которые имеют меньший объем  финансирования. Данные программы нацелены на решение конкретных проблем.

В качестве примеров таких программ можно привести следующие:

— Interreg — программа, нацеленная на развитие приграничных регионов двух и более соседних стран-членов ЕС;

— Rechar — программа, направленная на поддержание территорий кризисной добывающей промышленности;

— Adapt — программа, которая направлена на переподготовку кадров для адаптации к различным изменениям на рынке труда;

Сначала выбираются те области, которые наиболее нуждаются  в поддержке, и им предоставляется  необходимый объем финансирования. Далее, посредством сотрудничества между ЕС, национальным, региональным и местным уровнями разрабатываются  программы по региональному развитию на определенный срок (обычно несколько  лет). Разработка подобных программ осуществляется согласно установленным правилам, но допускаются некоторые отклонения в зависимости от экономической обстановки на местах.

Принцип субсидиарности является главным принципом в области распределения ответственности за разработку и внедрение программ Структурного Фонда. Функции передаются на тот низший уровень, на котором они могут осуществляться с максимальной отдачей.

Далее определяются территории, которые нуждаются в  поддержке и которым будет  направлено финансирование структурного фонда.

После определения  территории для оказания необходимой  помощи, участвующими сторонами вырабатываются необходимые программные документы, определяются цели развития для каждого  региона в отдельности и политика по достижению поставленных задач в  течение нескольких лет действия программы.

После официального согласования и одобрения программы  Структурные Фонды начинают действовать  в данном регионе. Программы внедряются на основе партнерства, то есть сотрудничества между Комиссией и организациями  национального, регионального и  местного уровня, которые выдвигают  проекты.

2.Германская Совместная Задача для совершенствования региональных экономических структур.

В настоящее  время региональная политика в Германии является неотъемлемой частью национальной экономической политики. Целью национальной экономической политики является обеспечение  одинакового участия структурно слабых регионов в экономическом  развитии страны. В 1969 году сформировался  национальный инструмент в виде конституционного механизма согласования между землями  и федеральным уровнем области  регионального развития — Совместная Задача с целью совершенствования  региональных экономических структур .

GA предоставляет  землям полную, ограниченную лишь  общенациональными правилами, ответственность  в области осуществления региональной  политики развития. Помощь, которая  предоставляется GA, направлена только  на определенные территории, выделенные  для поддержки. Карта подобных  территорий согласовывается Плановым  комитетом GA и утверждается Европейской комиссией.

Такая карта  регионов составляется обычно на несколько  лет. Территории выбираются в ходе процесса, состоящего из трех фаз:

— Каждая из территорий западногерманского рынка труда  оценивается по ряду региональных экономических  показателей. Далее эти территории группируются в порядке убывания по принципам региональных неравенств. Территории, которые получают наивысший  ранг, включаются в список нуждающихся в поддержке GA.

— Земли получают возможность немного изменить такую  карту. В 1997 — 99 годах доля таких  изменений составила 5% и лишь 2% приходится на 2000 — 2003 годы.

— Указанные  карты передаются на рассмотрение в  Европейскую Комиссию. После этого  появляется возможность вносить  дополнительные предложения об изменениях на основе обсуждений.

Плановый комитет  предоставляет подробный годовой  Рамочный План (Rahmenplan), в котором указываются: территории, отмеченные на карте помощи, меры помощи, условия предоставления помощи и приоритеты регионального развития. План выпускается ежегодно, но при этом каждый входит в четырехлетний период, включающий тот год, когда план был согласован, и следующие два года, например, план на 1995 год на период 1995—98. Таким образом, планы обеспечивают предсказуемость последующего планирования как минимум на следующие три года.

Выделяют  вид проектов — развитие концепций интегрированного регионального развития. Земли сами должны выбирать те виды деятельности, которые больше всего нуждаются в финансировании. Для предоставления финансовой помощи проекты отбираются на основании ряда условий. Первое — фирмам необходимо выполнить “первичный эффект” — их товары и услуги должны пользоваться спросом на рынках, находящихся за пределами данного региона. Необходимо показывать рост, который приводит к чистому положительному воздействию на экономику регионов. “Положительный список” содержит все основные отрасли, которые соответствуют данному условию. Второе — инвестиции призваны создавать или сохранять рабочие места в регионах, нуждающихся в поддержке.

За последние  десять лет было сделано много  шагов в области обеспечения  подходов к структурной политике “снизу”, от земель. Такие достижения произошли благодаря разработке концепций интегрированного регионального  развития, которая предполагает участие  всех соответствующих органов власти региона. Концепции регионального  развития являются гибкими инструментами, способствующими региональному  развитию и более эффективному установлению приоритетов целей.

3. Французские плановые контракты между государством и регионами

Во Франции  плановые контракты между государством и регионами являются децентрализованным элементом национальной социально-экономической  системы планирования. Плановые контракты (CPER) были введены законом от 29 июля 1982 года, и представляли собой контрактные  соглашения на несколько лет между  государством и региональными властями.

При изменении  политических и экономических условий  подобные планы должны были стать  средством оптимизации распределения  ответственности за региональное планирование между различными органами государственной  власти. Эти контракты отличались от других двух указанных выше систем тем, что они осуществлялись параллельно  с “деконцентрацией” по отношению к представителям государства в регионах и децентрализацией к региональным властям.

Контракты носят  универсальный характер: каждый регион составляет контракт с государством, который всецело нацелен на экономическое  развитие. С 1989 года особое внимание сосредоточено  на предоставление дополнительных финансовых средств регионам, имеющим особые проблемы.

Подготовка контрактов длится обычно до двух лет и включает в себя три этапа:

— правительство  устанавливает приоритеты региональной политики;

— региональные префекты подготавливают проекты планов, получая при этом консультации у  президента регионального совета и  плановых комитетов. В консультациях  принимают участие все основные региональные организации самоуправления.

Далее подготовленные планы согласовываются между  регионами и государством индивидуально, затем они вносятся в число  приоритетов национального плана  и становятся официальным 

Следует отметить, что внутренняя организация и  направленность каждого CPER различны, отражая  тем самым регионализированный процесс развития в рамках, установленных национальным уровнем.

Плановые контракты  имеют различия: подготовка контрактов (степень и характер консультаций, стратегическая подготовка), организация  и направленность политики, структура  баланса расходов в различных  областях воздействия, перечень мероприятий  для выполнения таких обязанностей, как мониторинг и оценка. Также  в контрактах учитываются индивидуальные региональные особенности.

Мероприятия, которые  финансируются по контрактам, отличаются своим многообразием и включают большое число различных организаций  и отделов. Они классифицируются на четыре большие группы:

- физическая  инфраструктура;

- программы согласованных  действий в целях регионального  развития, направленные на территории  с особыми проблемами;

- обучение, проведение  исследовательских работ, финансирование ВУЗов и т.д.;

- мероприятия  по повышению занятости и экономического  развития, нацеленные на улучшение  бизнес-среды для малых предприятий путем предоставления грантов и консультаций. 

Региональная  политика в США 

Экономическое развитие США географически очень  неоднородно. Часто динамично развивающиеся  районы с относительно высоким уровнем  благосостояния соседствуют с депрессивными  районами бедности.

Особый интерес  с точки зрения опыта регионального  управления представляют так называемые независимые агентства, регулирующие экономическую деятельность, например Комиссия по междуштатной торговле, государственные корпорации, управляющие собственностью федерального правительства и т.п.

Основной целью  вмешательства являлась ликвидация разрывов в социально-экономическом  развитии региона долины реки Теннесси по сравнению с другими более развитыми частями страны. Так, в 1933 г. был принят закон об организации государственной корпорации — Администрации долины Теннесси.

Уже с 60-х годов  региональная политика в США становится обязательной функцией государственного регулирования социально-экономического развития страны как для федерального правительства, так и для отдельных штатов. Данная политика обусловлена не только желанием устранить региональные противоречия, но и стимулировать экономический рост с изменением структуры хозяйства.

С данной целью был принят ряд законов:

— в 1965 году закон  об общественных работах и экономическом  развитии (определены основные направления  помощи депрессивным районам);

— в 1965 году закон  о создании Аппалачской региональной комиссии, (о целевом развитии региона  Аппалачских гор, депрессирующего более 30 лет);

— в 1972 г. закон  о сельском развитии (определены основные направления федеральной политики в отношении сельскохозяйственных районов);

— в 1975 г. закон  о региональном развитии.

Основной формой реализации региональной политики в  США являются различного рода целевые  региональные программы. Общегосударственные  региональные программы рассматриваются  на уровне федеральной законодательной  и исполнительной власти США и  финансируются из федерального бюджета. Наиболее важные решения по таким  программам принимаются конгрессом США, который определяет генеральные  цели региональных программ, совокупность частных программных мероприятий, максимально допустимые размеры  ассигнований из федерального бюджета, а также устанавливает права  и обязанности органов, на которые  возлагается руководство проведением  программных мероприятий.

Согласно закону о межправительственном сотрудничестве 1968 года президент США получает право  устанавливать правила, определяющие формулирование, оценку и порядок  рассмотрения федеральных программ и проектов, оказывающих влияние  на экономическое развитие того или  иного района.

Руководство региональными  программами осуществляют не сами регионы, а система специальных независимых  учреждений в системе федерального правительства и специально созданных  совместных федерально-штатных органов.

Региональная  политика Великобритании

Великобритания  имеет весьма давние традиции регионального  управления и развития региональной науки в целом. В частности, некоторые  исследователи считают, что старт  региональной политики в Великобритании был дан в конце 20-х годов  прошлого столетия с целью устранения так называемой «петли безработицы» (регионов с весьма низким уровнем  занятости населения). В 1928 г. правительство  создало специальное Управление по перемещению промышленности, которое  занималось в основном депортацией  рабочих из депрессивных районов  в более развитые.

В 30-е годы ХХ века в Великобритании по поручению  правительства проводится целый  ряд региональных исследований, в  результате которых был принят Закон о специальных районах. С принятием этого закона была предпринята попытка решения региональных проблем (прежде всего, региональной безработицы) путем «приближения работы к рабочим». Дальнейшее развитие теории и практики регионального управления привело к тому, что в последствии в указанный закон были внесены многочисленные поправки, позволяющие предоставлять в депрессивных регионах займы для малого бизнеса, крупные кредиты Казначейства для больших компаний, льготные правительственные контракты, налоговые льготы и т.п.

В послевоенные годы правительство Великобритании усилило внимание к региональным проблемам страны. В 1945 г. был принят Закон о распределении промышленности, в котором получающие помощь регионы назывались уже не специальными, а регионами развития. В регионах развития широко использовались такие стимулирующие меры, как преимущества в виде строительных лицензий и сертификатов на промышленное строительство. Принятый в 1960 г. Закон о местной занятости добавил к перечню стимулирующих мер прямые строительные субсидии для создания собственных предприятий в проблемных регионах. Ряд последующих аналогичных законодательных актов (1963, 1966, 1970, 1972 и 1975 гг.) существенно укрепил и расширил стимулы для проблемных регионов, перечень которых уже содержал льготные субсидии на приобретение основных фондов, свободную амортизационную политику, ограничения в размещении учреждений в развитых регионах, прямое планирование регионального развития и др. Динамика прямых затрат Казначейства Великобритании в 1960–1980 гг. на региональную политику свидетельствует о семикратном их увеличении за рассматриваемый период.