Складывание система правовой документации

      Введение.

 Уже в древности люди стали осознавать, что создание документов, их движение и хранение подчиняются определенным закономерностям. Первоначально это понимание находило закрепление в повседневной практике, в формировании обычаев и традиций работы с документами. Затем практические приемы обобщались, анализировались и постепенно становились обязательными правилами и нормами, получая закрепление в официальных законодательных и нормативных актах. Таким образом, практическая деятельность, постепенное накопление эмпирического материала стимулировали теоретическое осмысление вопросов, связанных с функционированием документов в обществе. В результате зародилась научная дисциплина документоведение.

   Делопроизво́дство (документационное обеспечение управления) — отрасль деятельности, которая обеспечивает создание официальных документов и организацию работы с ними.

Организация делопроизводства.

Делопроизводство подразделяется на три стадии:

• Создание документов (документирование);

• Организация движения и учёта документов (документооборот);

• Хранение документов (архивное дело).

Состав организационно-распорядительных документов определяется в соответствии с Общероссийским классификатором управленческой документации (ОКУД).

Летопись, повествуя об отношениях Древнерусского государства (IX-XII вв.) и Византии, сообщает содержание договоров, заключенных между ними. Это свидетельствует о наличии дипломатической документации. Дипломатические отношения фиксировались также в грамотах. Грамота удостоверяла личность посла, его полномочия для подписания договора.

Складывание система правовой документации

В XI в. были созданы выдающиеся письменные памятники русского права: Русская Правда, Правда Ярослава, Правда Ярославичей. К началу XII в. они были объединены в Краткую правду.

                                                                                                                                                     1

Большое значение, придававшееся охране частной собственности, вызвало необходимость фиксировать факт владения ею в различных грамотах. В грамотах фиксировались также привилегии купцов, доходы церкви, различные соглашения, завещания.

В период феодальной раздробленности (XIII-XV вв.) развитие феодальных отношений фиксировалось в частноправовых актах (вкладные, купчие грамоты на землю и иное имущество, кабалы закладные, заемные, служилые, на заем денег, движимого и недвижимого имущества, полные грамоты на продажу в рабство, отпускные грамоты при отпуске на свободу и др.). Отношения между княжествами закреплялись в договорах великих и удельных князей. Создаются письменные памятники права — судные грамоты. Властные указания подчиненным верховная власть фиксировала в указных грамотах. Судебная деятельность сопровождалась составлением судных списков» правовых грамот, бессудных грамот» мировых.

Появляются дьяки — лица, владеющие приемами работы с документами.

Документы писали на дорогостоящем материале — пергаменте. Он изготовлялся из козлиной или телячьей кожи, а лучшие сорта доставляли из ганзейских городов и Греции. В целях экономии текст, утративший ценность и значение, счищали, а лист пергамента использовали заново.

Это время накопления опыта в области составления документов, когда формировались традиции в оформлении документов, устанавливались приемы их удостоверения — подписи, скрепы, печати, возникали стадии написания документа — черновик и беловик. Однако говорить о делопроизводстве как о системе определенных правил в период существования Древнерусского государства и во время феодальной раздробленности нельзя. Это период накопления традиций и обычаев в работе с официальными документами.

История отечественного делопроизводства складывается из нескольких периодов:

дореволюционного делопроизводства (XVI — начало XX в.);

советского делопроизводства (октябрь 1917-1991 г.);

постсоветского периода (1991 — по настоящее время).

Делопроизводство дореволюционной России включает три этапа:

                                                                                                                                                    2

первый этап — приказное делопроизводство (XVI — XVII в.);

Приказное делопроизводство как система начинает складываться после образования в конце XV в. Русского централизованного государства и активно развивается на протяжении XVI-XVII вв. Образование Русского государства потребовало создания специальных органов для реализации властных полномочий. Во главе государства стоял царь. Высшим органом управления в XVI-XVII вв. стала Боярская дума, представлявшая собой собрание представителей старинных боярских фамилий и позднее, в XVII в., выслужившихся приказных чинов — дьяков. Местные органы в лице воевод, городовых приказчиков, губных и земских старост, целовальников осуществляли свою деятельность в избах (губной, приказной, земской). Во главе приказной избы стоял воевода, ему подчинялись дьяки и подьячие, которые вели делопроизводство в избе.

Особенности приказного делопроизводства

Наиболее четкая система делопроизводства в XVI-XVII вв. сложилась в центральных учреждениях — приказах, поэтому делопроизводство этого периода называют приказным.

Для приказного делопроизводства характерно появление штата «служилых» людей, обязанностью которых была работа с документами. Во главе приказов стояли судьи из думных чинов, а при них дьяки (их могло быть несколько). В подчинении у дьяков находились подьячие, подразделявшиеся на «старых» (старших), «средней руки» (средних) и «молодших» (младших). Структурными подразделениями приказов были столы или повытья.  Ответственность за всю работу с документами, т.е. за делопроизводство, возлагалась на дьяка. Старшие подьячие заведовали структурными частями приказов, готовили проекты документов (черновики), средние подьячие делали выписки и наводили справки по рассматриваемому вопросу, хранили дела в сундуках и ларях, опечатывали их, младшие — переписывали документ набело.

                                                                                                                                               3

второй этап — коллежское делопроизводство (XIII в.);

Коллежское делопроизводство значительно отличается от приказного. Изменения связаны? прежде всего, с административными реформами Петра I, коренным образом изменившими систему государственных учреждений и управления, а также принцип принятия решений, который стал коллегиальным, что означало принятие решения голосованием. Кроме того, указом 1700 г. столбцовая форма делопроизводства отменена и заменена листовой. В результате реформ высшим светским учреждением стал Сенат, церковным — Синод. Центральные учреждения приказы были заменены коллегиями. Преобразованы местные учреждения. Созданы бурмистерские избы, городовые магистраты, ратуши губернские и провинциальные канцелярии.

• По принципу принятия решений (коллегиальному) делопроизводство XVIII в. стало называться коллежским.
• Основой деятельности системы государственных учреждений России XVIII в. стало законодательство. Законодательными актами закреплялся как факт создания учреждений, так и их функции, штатный состав, должностные обязанности чиновников, организация делопроизводства.

третий этап — исполнительное делопроизводство (XIX — начало XX в.).

Исполнительное делопроизводство возникло в результате административных реформ Александра I. В начале XIX в. система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. Высшими государственными учреждениями стали: Правительствующий Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, позже во второй половине XIX в. создан Совет Министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с законом 1775 г. и почти не претерпели изменений. Высшие государственные учреждения: Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, основывали свою деятельность на принципе коллегиальности.

                                                                                                                                                     4

Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение Правительствующего Сената», «Учреждение Комитета Министров», «Учреждение Государственного совета». Принципы исполнительного делопроизводства

• Создание министерств положило начало новому этапу развития системы управления и делопроизводства в России. Основой организации деятельности новых центральных органов управления стал принцип единоначалия. В основу было положено точное исполнение указаний руководства. Коллегиальное обсуждение и принятие решений, характерное для коллегий XVIII в., стало тормозить управленческий процесс, которому требовалась гибкость и оперативность.
• В 1811 г. издано «Общее учреждение министерств», которое законодательно закрепило единообразие в организационном устройстве министерств. Принцип единоначалия, положенный в основу министерской системы, означал, что управленческие решения принимаются единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции.

Второй важный принцип, положенный в систему министерской реформы, — принцип иерархии означал строгое распределение функций управления между структурными подразделениями и обязанностей чиновников по их реализации. Принцип иерархии означал последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех

структурных подразделений и должностных лиц — от нижестоящих к вышестоящим.

• Внедрение этих принципов в организацию управления оказало влияние на структуру и делопроизводство министерства.

                                                                                           5

Виды документов исполнительного делопроизводства

Единство структуры, штатного состава чиновников и их должностных обязанностей позволило установить единый порядок в организации делопроизводства.

Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств. «Общее учреждение министерств» 1811 г. прямо указывало, что «различная степень власти» — главная причина разделения прав и обязанностей чиновников в процессе создания документов. Поэтому достаточно четко были определены виды документов, которыми сообщались между собой органы власти и управления.

Министр получал:

• от императора указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления;

• от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения, направлял — представления;

• от Сената — сенатские указы, а в Сенат направлял — представления, рапорты, доношения;

• от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял — записки и представления.

Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение. Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным, как служащим в стенах министерства, так и вне их, направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления. Директор департамента обладал правом направлять министру записки (докладные записки), представления; в департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания.

Начальник отделения обращался в другие отделения своего министерства в форме записки, в отделения других министерств — в форме отношения.

Начальники отделений имели право подписывать запрос в архив о необходимости получения из него сведений. Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.

                                                                                                                                                     6

В параграфе 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму».

К «Общему учреждению» приложены четыре формы переписки, служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу документа указывался адресат.

При анализе переписки следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других «беззаглавных», оно отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата.

Высшие учреждения и должностные лица, обращаясь к нижестоящим, адресовали документ в дательном падеже: «Калужскому губернскому правлению». Равные друг с другом и нижестоящие учреждения, обращаясь в вышестоящие, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление».

Если документ адресовался конкретному лицу и нижестоящее должностное лицо обращалось к вышестоящему, в адресат включалось обращение, соответствующее титулу: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул опускался.

Документы в XIX в. обязательно имеют подпись и скрепу, в которых указывают наименование должностей. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов XIX в. их стали изготовлять типографским способом. Организация работы с документами, названная в «Общем учреждении» «образ производства дел», включала пять составных частей:

• порядок вступления дел;

• движение их, или собственно так называемое производство;

• отправление дел;

• ревизию;

• отчеты.

                                                                                                                                                     7

Первые три части устанавливали путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки, причем в каждом структурном подразделении, начиная от канцелярии министра и заканчивая столом и «особенными установлениями». Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих документов, ставилась в зависимость от заключенной в них информации. Например, вся переписка министерства делилась на два потока:

• переписка министра;

• переписка департамента.

«Общее учреждение министерств» определило компетенцию министра и директоров департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, поэтому распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особенных затруднений.

В XIX в. документы регистрировались в журналах. Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В конце года составлялась общая ведомость по министерству.

Ежегодная деятельность министерств заканчивалась отчетом. Отчетов было три: отчет в суммах» отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

 Со всех исходящих документов снимались копии ("отпуски»), которые сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.

«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы организации деятельности министерств и делопроизводства. Специфика каждого из них нашла отражение в положении о каждом министерстве («частные учреждения»).

На всем протяжении XIX в. активно развивались другие системы документации. Для XIX в. характерно то, что некоторые из них приобретали законченную форму в виде Уставов, в которых подробно регламентирован состав документов системы, правила их составления и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, вопросы бухгалтерского учета закреплены в 1848 г. в «Общем счетном уставе», документирование прохождения государственной службы в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.

                                                                                                                                                     8

С середины XIX в. неоднократно предпринимались попытки сокращения числа документов. Данные меры по сокращению делопроизводства закреплены в специальных законодательных актах, изданных в 1831,1852,1860 гг.

Изобретение в последней трети XIX в. пишущих машин, гектографов, вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготовление документов, что позволило экономить время и средства. Появление телеграфа, телефона привело к появлению новых видов документов: телеграмм, телефонограмм. Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», требовали изменений и развития. Отдельные ведомства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, к канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обработки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.

Наиболее четко направления и способы совершенствования делопроизводства отражены в «Положении и письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.

На всем протяжении XIX в. издавались сборники образцов документов, называемых «письмовники», с целью помочь чиновникам и частным лицам составить документ в соответствии с существующими правилами. В XIX в. начинается процесс формирования теории делопроизводства. Он связан с именами М. М. Сперанского, Ф. Русанова, Н. В. Варадинова, К. Зосимского, В. Вельбрехта .

В начале XX в. Россия стояла на пороге новых преобразований в области делопроизводства. Однако смена государственного строя в результате Февральской буржуазно-демократической революции и Октябрьской социалистической революции привела к коренным изменениям в государственном устройстве России и организации делопроизводства.

Делопроизводство в советскую эпоху (1917-1991 гг.)

События октября 1917 г. в корне изменили систему государственных учреждений в России. Высшим органом государственной власти стал Всероссийский съезд Советов.

                                                                                                                                                     9

Исполнительным органом между съездами был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Высший орган управления был назван Совет народных комиссаров (Совнарком). Отраслевыми органами управления являлись народные комиссариаты (наркоматы). Органами государственной власти на местах были губернские и уездные Советы, а органами государственного управления — их исполнительные комитеты (исполкомы).

Первые годы советской власти ознаменованы поисками правил организации делопроизводства, отвечавших задачам, которые ставила новая власть.

Были изданы декреты, регламентировавшие порядок законотворческой деятельности (декрет СНК от 30 октября 1917 г. «О порядке утверждения и опубликования законов», декрет СНК от 18 ноября 1918 г. «О времени вступления в силу узаконений и распоряжений правительства»). Порядок оформления официальных советских документов был установлен постановлением СНК от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений»; порядок использования печатей декретами ВЦИК и СНК от б июля 1922 т. «О порядке пользования печатями с государственным гербом». Постановление Совета Рабочей и Крестьянской Обороны от 8 декабря 1918 г. «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты» было направлено на сокращение потока документов и предписывало заменить переписку переговорами по телефону, деловые бумаги — телефонограммами и установить контроль за всеми распорядительными документами. Всем советским учреждениям вменялось в обязанность исполнять постановления и распоряжения центральной власти точно и беспрекословно. Ту же цель преследовал декрет «Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях», подготовленный в декабре 1918 г. Совещанием по вопросу упрощения делопроизводства в советских учреждениях при Юрисконсультом отделе Наркомата госконтроля. 1920-1930-е годы особый период в развитии советского делопроизводства, так как это время массового движения, названного научной организацией труда (НОТ) и научной организацией управленческого труда (НОУТ). Движение за НОУТ оказало значительное влияние на формирование и развитие делопроизводства. В рамках этого движения были открыты научно-исследовательские институты: Таганрогский и Казанский институты научной организации труда. Координация работы по НОТ была возложена на Совет по научной организации труда (Совнот), созданный при коллегии Наркомата Рабоче-Крестьянской инспекции (НКРКИ) в 1923 г.

                                                                                                                                                  10

В этот период были созданы общественные организации, занимавшиеся вопросами управления: Клуб работников административного дела, Объединение работников учета, Ассоциация работников управленческого дела. Кроме того, в рамках движения за НОУТ в каждом крупном учреждении и на предприятии создаются ячейки (бюро, сектора и др.) НОУТ. Издавались журналы, на страницах которых рассматривались проблемы управления и работы с документами: «Техника управления», «Вопросы организации и управления», «Система и организация», «Время», «Организация труда». Издается много литературы по вопросам делопроизводства. Среди них были и фундаментальные теоретические исследования и пособия по делопроизводству для учащихся и практиков. В 1920-х годах издаются правовые акты, в которых нашли отражение наряду с прочим и вопросы документирования: Конституция СССР 1924 г. уточнила виды документов, издаваемых органами государственной власти и управления, порядок их издания. Декреты ВЦИК СССР установили право национальных республик и областей вести делопроизводство в государственных органах на национальных языках. Документы, направляемые за пределы республики, должны были писаться на двух языках: русском и национальном или только на русском языке. Большое значение для развития советского делопроизводства имело создание при НКРКИ в 1925 г. акционерного общества — Государственного бюро организационного строительства (Оргстрой). Главным направлением деятельности Оргстроя была рационализация делопроизводства. Для внедрения результатов разработок, которыми занимался Оргстрой, требовалось их теоретическое обоснование, основанное на серьезной научной базе. В 1928 г. ИТУ совместно с Центрархивом РСФСР подготовил «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР». Правила имели большое значение для организации текущего хранения документов в делопроизводстве, а также устанавливали порядок их уничтожения. В 1931 г. ИТУ разработал проект «Общих правил документации и документооборота», предполагающий введение единых правил делопроизводства в общесоюзном масштабе. Это была первая попытка создания единой системы делопроизводства, так как «Общие правила...» должны были стать нормативной основой разработки инструкций по делопроизводству для каждого советского учреждения и предприятия. Но вследствие ликвидации ИТУ в апреле 1932 г. правила не были доработаны и утверждены. После ликвидации ИТУ в СССР не стало единого центра научной разработки постановки делопроизводства.

                                                                                                                                        11

В истории делопроизводства начался длительный период ведомственного регулирования работы с официальными документами, в это время каждое ведомство решало вопросы организации делопроизводства по-своему.

Значительное влияние на процессы документирования оказала Конституция 1936 г., впервые за годы советской власти законодательно закрепившая иерархию управленческих документов, четко определив, какие виды распорядительных документов должен издавать конкретный орган власти и управления, а также учреждения, организации и предприятия. В 1943 г. Главное архивное управление СССР предприняло еще одну попытку создать единые нормы в работе с официальными документами. Был подготовлен проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР». Однако и в этот раз документ не был утвержден. В том же году издан первый перечень типовых управленческих документов, установивший сроки их хранения. Перечень стал основой экспертизы ценности документов и в делопроизводстве, и в архиве. Важной вехой для развития советского делопроизводства явилось решение Правительства СССР 1959 г. о разработке единой государственной системы делопроизводства для учреждений и предприятий страны на основе широкого использования технических средств. Постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1963 г. «О мерах по улучшению архивного дела в СССР» головной организацией по разработке Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) назначается Главное архивное управление при Правительстве СССР (ГАУ СССР). При ГАУ СССР в 1966 г. был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), основной целью которого была разработка ЕГСД. С этого времени ВНИИДАД разрабатывал нормативно-методическую базу делопроизводства, ФГД (в настоящее время — факультет документоведения РГГУ) готовил специалистов для работы с документами. Тесное сотрудничество МГИАИ и ВНИИДАД дало значительный эффект для развития отечественного делопроизводства уже в 1970 — 1980-е годы. Начались систематические, целенаправленные исследования теоретических и методических проблем документоведения, находившие воплощение в конкретных прикладных разработках общегосударственного характера. Важнейшей из них стала Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД), одобренная Комитетом по науке и технике СССР в сентябре 1973 г.