Становление и развитии местного самоуправления

Оглавление

1.Введение                                                                                              стр.1

2.Муниципальный  правовой акт                                                          стр.2-4

3.Устав муниципального  образования                                                стр.4-8

4.Решения, принятые  путем прямого волеизъявления                      стр.8-10

5.Подготовка  муниципального правового акта                                  стр.10-11

6.Вступление  в силу муниципального правового акта                      стр.11

7.Отмена и  приостановление действия акта                                       стр.11-12

8.Ответственность  за неисполнение акта                                            стр.12-14

9.Заключение                                                                                          стр.14 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

         Одним из примечательных явлений в становлении и развитии местного самоуправления как особой системы организации власти на местах является правотворчество муниципальных образований. Так как муниципальное право по состоянию на сегодняшний день представляет собой динамично развивающуюся отрасль российского права, то и вопросы, связанные с правотворчеством на данном уровне имеет свои особенности. Во многом отражается сложность материального содержания, многообразие и комплексность самоуправленческих (муниципальных) отношений. Также нужно учитывать комплексный, пограничный характер муниципального права между отраслями публичного и частного права предопределяет особое место данной отрасли в системе российского права. Нормы и институты муниципального права сочетают в себе публичные и частные начала, упорядочивая и закрепляя широкую сферу общественных отношений, имеющих непосредственное отношение не только к осуществлению власти на местах, но, прежде всего, к повседневным потребностям и интересам каждого человека по месту его жительства.

         Всё отмеченное позволяет говорить  о важном месте муниципального  права в системе российского  права и его влиянии на ход общественного развития. Следовательно, такому вопросу, как правотворчество муниципальных образований, нужно уделить особое внимание. Муниципальные правовые акты как никакие другие нормативно-правовые акты других уровней находятся ближе к населению. 
 
 
 
 
 
 
 
 

Муниципальные правовые акты

     В соответствии со ст. 43 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г_ч в систему муниципальных правовых актов входят не только нормативные, но и ненормативные акты. Законодатель подчеркивает, что правовые акты упорядочены, разделены по определенным признакам для обеспечения их доступности, эффективности, разрешения юридических коллизий. К муниципальным актам относятся устав муниципального образования, правовые акты на местном референдуме или сходе граждан, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Субъектами, обладающие правом принимать (издавать) муниципальные правовые акты названы: население муниципального образования, его представительные органы, глава муниципального образования, глава местной администрации, иные органы и должностные лица местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования).

       В соответствии со ст. 35 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» представительный орган местного самоуправления издает правовые акты в форме решений; устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования и решения по вопросам организации деятельности представительного  органа муниципального образования. К первым многочисленным правовым актам, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне; порядок управления муниципальной собственностью, организацию территориального общественного самоуправления и т.д. Среди решений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования необходимо отметить решения» затрагивающие регламент представительного органа муниципального образования.

     В соответствии с уставом муниципального образования глава 
муниципального образования может возглавлять

представительный  орган муниципального образования  или местную администрацию (за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек). Соответственно глава муниципального образования издает в первом случае постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором - постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий и распоряжения по вопросам организации местной администрации.

       Глава местной администрации вправе издавать постановления по вопросам местного значения (ст. 15, 16, 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») и вопросам, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления    (ст.    19,    20    Закона    «Об    общих    принципах организации местного самоуправления»). Представляется, что по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, вправе издавать правовые акты не только глава местной администрации или глава муниципального образования, но и иные органы и должностные лица местного самоуправления, если решение подобных вопросов входит в их компетенцию. Глава местной администрации возглавляет местную администрацию на основе единоначалия, соответственно, он вправе издавать распоряжения по вопросам организации ее работы.

         В соответствии со от, 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления о РФ» должностным лицом местного самоуправления признается выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или по организации деятельности органа местного самоуправления); выборное же должностное лицо местного самоуправления определяется как должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. К иным должностным лицам местного самоуправления относятся глава (председатель) контрольного органа муниципального образования, председатель избирательной комиссии муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители ее структурных подразделений и т.д., они вправе издавать правовые акты в пределах своих полномочий, адресованные   подчиненным   им   административным   структурам, поэтому   правовой   формой   этих   правовых   актов   определены распоряжения и приказы.

Устав муниципального образования

Устав      муниципального      образования - важнейший

нормативный правовой акт, принимаемый на местном  уровне, т.к. по отношению ко всем другим местным нормативно-правовым актам устав муниципального образования обладает особой юридической природой. Сам по себе институт муниципальных уставов появился у нас с началом реформирования власти на местах - с переходом от централизованной административной системы государственного управления к системе местного самоуправления. Первый опыт разработки таких документов был приобретен принятия в 1991 г. «Закон РСФСР о местном самоуправлении», В соответствии со ст. 5 данного Закона предусматривалась необходимость принятия уставов о местном управлении, предмет которых был определен этой же статьей достаточно узко, что вытекало из самого названия акта как устава не муниципального образования в целом, а лишь устава о местном самоуправлении. Такими уставами предусматривались, в частности, необходимость конкретизации функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения.

         Представляется, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, и без него невозможна эффективная деятельность по осуществлению местного самоуправления. Нужно отмстить,   что   уставы   муниципальных   образований   составляют правовую основу местного самоуправления, именно в соответствий с уставом принимаются иные правовые акты местного самоуправления, действуют органы местной власти. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления б РФ» устанавливает обязательные положения устава, без которых он не может пройти процедуру государственной регистрации и иметь юридической силы. Перечень этих оснований изменен по сравнению с законом 1995 г,, однако эти изменения носят не принципиальный характер. Одной из главных составляющих, по-прежнему, являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления. В новом законе отсутствует положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования условий и порядка организации муниципальной службы. Это представляется обоснованным, учитывая, что, как правило, вопросы организации муниципальной службы достаточно полно урегулированы на федеральном и региональном уровне.¹ Также отсутствует обязательное закрепление в уставе вопросов организация местного самоуправления, обусловленных компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов с учетом исторических и иных местных традиций, поскольку очевидно, что не ни всей территории РФ имеются подобные общности    и    не    все    исторические    или    местные    традиции заслуживают одобрения и закрепления в нормативных правовых актах.

     Что касается порядка принятия, то уставы принимаются представительным органом муниципального образования или населением непосредственно в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек. Большинство действующих в настоящее время уставов муниципальных образований принято именно представительными органами местного самоуправления - более 66%,

        Закреплены гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, учета предложений населения муниципального образования по проекту устава. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает, что на местном уровне разрабатывается и принимается нормативный акт, регламентирующий порядок учета предложений по принимаемому уставу или вносимым в него изменениям, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава, изменений и дополнений действующего устава. Такой нормативный акт должен носить не формальный, закрытый характер, а в соответствии с требованиями ст. 44 Закона должен публиковаться не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями и дополнениями. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане, но и другие субъекты муниципально-правовых   отношений  -   органы   территориального общественного     самоуправления,     руководители     предприятий, учреждений и организаций, в том числе муниципальных, и др.

      Новый Закон предусматривает, что порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований и вносимых в них изменений и дополнений устанавливается федеральным законом (по действующему до 1 января 2006 г. Закону о местном самоуправлении такой порядок устанавливается законами субъектов РФ), В настоящее время такой закон еще не принят, однако можно предположить, что регистрации уставов будет осуществляться органами юстиции с предвари тельной проверкой их на соответствие законодательству РФ и ее субъектов. Также новый Закон ввел новое основание дня отказа в государственной регистрации устава муниципального образования: помимо предусмотренного действующим Законом о местном самоуправлении противоречия Конституции, федеральному или региональному законодательству, таким основанием может служить нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него при государственной регистрации проводилась и раннее, например в соответствии с Законом Саратовской области «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Саратовской области» вместе с заверенным текстом устава муниципального образования на регистрацию предоставляется заверенная копия протокола заседания  представительного органа местного самоуправления или комиссии местного референдума (схода) о принятии устава².

      Судебный  порядок обжалования отказа в  государственной регистрации устава муниципального образования служит зашитой от необоснованных отказов в регистрации уставов и в более широком смысле гарантией от вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Жалобы на отказ в регистрации устава или изменений (дополнений) в него могут приносить граждане или органы местного самоуправления в суды общей юрисдикции.

      Условием  вступления в силу устава муниципального образования или изменений (дополнений) в него является публикация соответствующих нормативных актов в средствах массовой информации или доведения их до сведения населения муниципального образования иным способом. Сроки, порядок и другие условий опубликования (обнародования) таких нормативных актов определяются на местном уровне. 

Решения, принятые путем прямого  волеизъявления граждан

          Ст. 22 Закона устанавливает перечень вопросов, которые могут выносится на местный референдум и порядок его проведения. В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится референдум на всей территории муниципального образования. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении каким-либо органам государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенных уставом муниципального образования. Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными Федеральным законом органами государе геенной власти, В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан на местный референдум не могут выноситься вопросы о:

1. Досрочном      прекращении      или      продлении      срока 
   полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов 
   местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов 
   органов   местного  самоуправления либо  об  отсрочке  указанных 
   выборов;
2. Формировании состава органов местного самоуправления, 
   персональном составе данных органов;
3. Избрании, утверждении, назначении либо о даче согласия 
   на назначение на должность или на освобождение от должности 
   депутатов и должностных лиц;
4. Принятии или изменении местного бюджета, исполнении 
   и      изменении      финансовых      обязательств      муниципального 
   образования;
5. Принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению 
   здоровья и безопасности населения.

     Местное сообщество как совокупность жителей  может сам о организовываться в виде собрания (схода) жителей. Институт собраний относится к древнейшим формам местного самоуправления, сложившимся задолго до государственной организации, с появлением последней и ростом городов значение собраний в общественной организации снизилось, однако полностью исключить их из системы демократического самоуправления невозможно. Основным преимуществом собраний как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления является органическое сочетание коллективного социального действия: обсуждение того или иного вопроса, выражение коллегиального мнения, принятие совместного решения с личной активностью участников собраний. Социальная ценность собраний, по мнению американских исследователей, состоит в том, что они «позволяют людям с различным положением и интересами найти взаимоприемлемый подход к общим проблемам»³. Ст. 25 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» говорит о сходах граждан. Здесь речь идет не о решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, а о правовых актах, принимаемых на основании таких решений. На местный    референдум    или    сход    граждан    могут    выноситься альтернативные варианты решения вопросов местного значения, однако, как правило, принимается принципиальное решение по тому или иному намерению местных властей. Также устанавливается, что нарушение сроков издания муниципального правого акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме или сходе граждан, может служить основанием для ответственности органов местного самоуправления.

Подготовка  муниципальных правовых актов

     Закон «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» в ст. 46 устанавливает перечень субъектов правотворческой инициативы, т.е. субъекты, обладающие правом вносить проекты муниципальных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов устанавливается на местом уровне самими органами местного самоуправления, полномочными принимать данные правовые акты. Очевидно, что перечень и форма прилагаемых к проектам документов будут зависеть от субъектов, вносящих проект на рассмотрение; от инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от   органов   территориального   общественного   самоуправления  - протокол заседания данного органа и т.п.

Вступление  в силу муниципальных  правовых

актов

     Устав муниципального образования должен содержать виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Иные правовые акты вступают в силу со дня их принятия (издания), если в самом документе или действующим законодательством не определен иной порядок вступления их в силу. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается па местном уровне в уставе муниципального образования и может содержать указание на конкретные печатные издания, в которых они публикуются, сроки опубликования, определять и сполю о пан не других, помимо печатных, средств массовой информации и другие способы доведения до сведения населения содержания принятых (изданных) правовых актов. О сведениях, распространения которых ограничено Федеральным законом⁴, постановление Правительства РФ⁵ и др.

Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия

     Согласно  ст. 48 Закона «Об общих принципах  организации 
местного самоуправления в РФ» муниципальные правовые акты 
могут быть отменены или их действие может приостановлено 
органами местного самоуправления и должностными лицами 
местного самоуправления, принявшими (издавшими)

соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ). Данная норма является гарантией самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления других муниципальных образований. Решения должностных лиц местного самоуправления, находящихся в административном подчинении иных должностных лиц местного самоуправления (например, руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования) могут быть отменены вышестоящим должностным лицом местного самоуправления в порядке, предусмотренным уставом муниципального образования. Поскольку за осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления несут ответственность в первую очередь

органы  государственной власти, такие полномочия финансируются из федеральною бюджета или бюджета субъекта федерации, вполне обосновано, что органы государственной власти вправе отменять или приостанавливать действие муниципальных правовых актов, связанных с осуществлением этих полномочий. 

Ответственность за неисполнения правовых актов местного самоуправления

     Целью правотворческой деятельностью на местном уровне является строгое соблюдение предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах. Поэтому институт ответственности является одним из важнейших и эффективных инструментов в механизме защиты муниципальных прав и свобод граждан, реализация гарантий, местного самоуправления, обеспечение исполнения решений, принятых на муниципальном уровне. Однако он сегодня остается одним из малоизученных и неразработанных институтов е науке муниципального права.

     В юридической литературе по муниципальной проблематике понятие «ответственность» (как правило) в большей степени употребляется тогда, когда речь идет об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед государством, населением, физическими и юридическими лицами. Следует отметить, что ответственность за неисполнение муниципального правового акта упоминается и в международных документах, и в российском законодательстве. Но конкретной меры ответственности е них не установлено. Законодатель четко не определил, в соответствии   с   какими   именно   законами;   федеральными   или законами субъекта РФ, породив тем самым различную правотворческую практику в регионах. Проанализировав Закон «об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» можно сделать следующие выводы:

1. В законе предусматривается установление 
   ответственности только за неисполнение муниципальных правовых 
   актов;     законодатель    не   применяет    термин     «ненадлежащее 
   исполнение», а следовательно, не вводит ответственность за данные 
   действия;
2. Субъектами    РФ    предоставляется    право    принимать 
   собственные     законы     об    ответственности     за    неисполнение 
   муниципальных   решений.   При   этом   законы   по-прежнему   не 
   уточняет,    в    каком    объеме    может    осуществляться    правовое 
   регулирование в этой области;

      Учитывая, что федеральное законодательство четко не регулирует данный институт, а на федеральном уровне не установлена ответственность в этой области, региональные законодатели сами предусматривают различные формы и виды ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления. Подводя итог, нужно отметить, что институт ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления в муниципальном праве нуждается в более детальном, тщательном научном исследовании и четкой регламентации в текущем законодательстве.

Заключение

     Итак, подводя итоги, нужно отметить, что  сегодняшнее состояние правотворческой деятельности муниципальных образований имеет свои изъяны, связанные прежде всего с применением и контролем за их содержательной стороны. Ведь одним из главных вопросов, который нуждается в немедленном решении - это соответствие с нормативными правовыми актами других уровней. В данной работе, я стремилась сделать акцент не на детальном правотворческом процессе, а на таких аспектах, как виды муниципальных    актов,    в    частности    устава    муниципального

образования, подготовка,      вступление в      силу,      отмена      и приостановление     муниципальных     правовых     актов,    стремясь раскрыть наиболее важные вопросы. 
 
 
 
 
 
 

Используемая  литература:

1. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления 
   в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
2. Комментарий к Закону «Об общих принципах организации местного 
   самоуправления в РФ»

3. «Журнал Российского Права» № 10 2004 г,/ Кузьмин М.А, 
   Ответственность за неисполнение правовых актов местного 
   самоуправления.

4. Муниципальное право Российской Федерации. Под ред, Н.С, 
   Бондаря,