Статус прокуратуры в РФ

Реферат

Статус прокуратуры  в РФ

I. ВВЕДЕНИЕ

Формирование правового государства неразрывно связано с развитием демократии, всесторонней защитой прав человека и гражданина, установлением основной роли права в общественных отношениях, а также соблюдением принципа социальной справедливости. Перемены в политической и экономической жизни страны не могут в этой связи не затронуть основные государственные институты, в том числе и правоохранительные органы.

Конституция Российской Федерации провозгласила, что государственная  власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В системе государственной  власти прокуратура Российской Федерации  занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.  прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и законов, действующих на её территории. Однако закон, со всеми изменениями, не поставил точку в спорах о задачах и функциях прокуратуры, ее месте в системе государственной власти, в обеспечении защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Споры о судьбе российской прокуратуры продолжаются, поскольку в наши дни наблюдаются серьезные недостатки в сфере применения и исполнения законов. Очень часто требования закона игнорируются сегодня как гражданами, так и чиновниками. Неэффективность работы прокуратуры значительно снижает ее авторитет в обществе.

Одна из основных проблем, вызывающих острые споры, заключается  в том, что должна ли прокуратура  сохранить полномочия по надзору  за исполнением законов, либо стать  лишь обвинительным органом уголовного преследования, нужно ли оставить следственные функции при прокуратуре. Мировое сообщество не знает единых стандартов построения и деятельности прокуратуры.

Для нашей страны есть все основания утверждать, что ограничение полномочий прокуратуры отрицательно скажется на борьбе с беззаконием. Данное мнение доминирующее в настоящее время, но будущее требует нестандартных решений, которые помогут преодолеть неэффективность существующей системы.

Цель моей работы - исследование конституционно-правового статуса прокуратуры современной России. Для выполнения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• рассмотреть систему и основные принципы организации и деятельности прокуратуры;
• проанализировать место и роль прокуратуры в современном государственном механизме Российской Федерации;

Работа включает введение, две главы, состоящие из четырех параграфов, заключение, список используемых источников.

II. ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

ГЛАВА 1. Прокуратура Россиийской Федерации как орган государственной власти

1.1. Прокуратура РФ: место в системе государственных органов, принцип организации и деятельности

Прежде чем приступить к рассмотрению вопроса о месте в системе государственных органов, а также принципах организации и деятельности прокуратуры РФ необходимо дать общее понятие что есть прокуратура и как она отражена в правовой системе России.

Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры РФ определяются Конституцией РФ (ст.129), Федеральным законом от 17.01.1992 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в действующей редакции), международными актами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров.

В соответствии с п. «о»  ст.71 Конституции РФ прокуратура находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Конституция РФ закрепила положение о том, что прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора РФ и других прокуроров.

Прокуратура РФ занимает неоднозначное положение в системе органов государственной власти. Она выступает как система сдержек и противовесов в механизме разделения властей, способствует функционированию государственных органов, олицетворяющих традиционные ветви власти, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, при этом не входя ни в одну ветвь власти. Это предполагает постоянное и тесное взаимодействие со всеми органами государственной власти в решении общих задач, стоящих перед государством¹.

Во взаимоотношениях прокуратуры с Федеральным Собранием РФ основное назначение прокуратуры состоит в надзоре за исполнением законов, а Федеральное Собрание РФ является представительным и законодательным органом РФ. Госдума – нижняя палата российского парламента, принимает законы, которые являются основным содержанием предмета прокурорского надзора за исполнением законов.

Взаимодействие прокуратуры  РФ и Федерального Собрания РФ реализовывается по многим направлениям, основным из которых является участие прокуратуры в законотворческой деятельности.

Так, Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и проделанной работе по их укреплению не только Президенту РФ, но и палатам Федерального Собрания РФ. Причем согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Совету Федерации Федерального Собрания РФ указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты.

Генеральный прокурор РФ регулярно направляет в Госдуму информацию о недочетах законодательного регулирования отдельных сфер правовых отношений.

Несмотря на отсутствие у Генерального прокурора РФ конституционного права законодательной инициативы, прокуратура принимает активное участие в законопроектной деятельности. Проекты отдельных законов направляются субъектам законодательной инициативы для последующего их внесения в Госдуму.

Существуют и другие формы воздействия прокуратуры на законотворческий процесс: экспертиза законопроектов, участие представителей прокуратуры в рабочих группах комитетов Госдумы по подготовке ими законопроектов, участие в парламентских слушаниях.

К основным формам парламентского контроля за деятельностью прокуратуры можно отнести: депутатские запросы; отчеты, доклады и сообщения Генерального прокурора РФ и его заместителей; депутатские расследования.

Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ (по представлению Президента РФ). Согласно закону Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ.

При решении вопросов взаимоотношений прокуратуры с исполнительной властью служат: Конституция РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы, составляющие правовые основы деятельности прокуратуры РФ. Опираясь на нормы действующего законодательства, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами, исполнительными органами субъектов РФ и т.д., что свидетельствует о наличии надзорной функции прокуратуры в отношении деятельности органов исполнительной власти.

В предмет надзора не входят постановления и распоряжения Правительства РФ. Контроль за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента РФ и Правительства РФ, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ, который вправе отменить данное постановление Правительства РФ.

Конституция РФ указывает  конкретный орган государственной власти, выполняющий функции борьбы с преступностью. Им является Правительство РФ (п.«е» ст.114). Обеспечение в стране правопорядка и законности является его конституционной обязанностью. В осуществлении этой функции Правительство РФ не может не опираться на правоохранительные органы, и в частности, на прокуратуру. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» именно прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Административно-властный характер полномочий прокурора в надзоре за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение уголовных и административных наказаний, иногда способствует формированию ошибочного взгляда на прокуратуру как орган исполнительной власти.

Прокуратура взаимодействует  с исполнительной властью как  самостоятельный государственный  институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не свойственен ни один из характерных признаков исполнительной власти. Прокуратуре поднадзорна вся деятельность органов исполнительной власти, направленная на исполнение законов, следовательно, прокуратура не относится и не может быть отнесена к исполнительной ветви государственной власти.

Взаимодействие прокуратуры  с органами исполнительной власти проводится в различных формах: участие в правительственных программах, инициирование разработки и издания постановлений Правительства РФ, затрагивающих права граждан, и т.д.

Взаимодействие прокуратуры  и суда – это проблема сотрудничества и взаимного профессионального  контроля в целях повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. Генеральный прокурор Российской федерации имеет право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституций и уставов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции РФ².

Прокурорский надзор в данном случае является элементом сдерживания исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, эффективным средством укрепления законности на территории России. Посредством надзора прокуратура сдерживает усиление исполнительной власти Российской Федерации за счет власти законодательной, выполняет большую работу по приведению конституций, уставов и законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Генеральный прокурор РФ в соответствии с федеральным законом о прокуратуре вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п.6 ст.35 ФЗ № 2202-1).

Взаимодействие прокуратуры с судами общей юрисдикции, осуществляющими гражданское и уголовное судопроизводство, и с судами арбитражной системы достаточно специфично. Специфика роли прокурора состоит в том, что, с одной стороны, он выступает как субъект судебного разбирательства в соответствующих формах, предусмотренных процессуальным законодательством, а с другой – осуществляет надзорные функции в отношении судебных решений³.

Весьма значительна  роль прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел. Он обладает широкими процессуальными правами, поддерживает возложенную на него государством функцию государственного обвинения. Одной из новелл Уголовно-процессуального кодекса РФ является обязательное участие государственного обвинителя при рассмотрении судами уголовных дел.

Не менее значительны правовые возможности прокурора как участника гражданского судопроизводства, в котором прокурор вправе предъявить иск в защиту интересов государства и граждан. Прокурор предъявляет или поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

При вынесении судом незаконных или необоснованных решений прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе приносить  в вышестоящий суд кассационное или частное надзорное представление, а в арбитражный суд апелляционную или кассационную жалобу.

Кроме того, прокурор или его заместитель  независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей компетенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление суда вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора. Протест прокурора направляется в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять или изменять опротестованные судебные решения.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, уголовным, административным и арбитражным делам.

Таким образом, можно сделать  вывод о том, что прокуратура  России занимает собственное место  в системе органов власти, она  представляет собой необходимый и надежно работающий государственный орган в системе обеспечения разделение и взаимодействия властей.

1.2 Принципы организации  и деятельности органов прокуратуры  России.

В теории прокурорского  надзора принципами организации  и деятельности органов прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность прокурорского надзора, исходные моменты в его организации и функционировании, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других законодательных актах⁴.

При исследовании статуса отдельных органов прокуратуры, их структуры, компетенции видно, что они определяются во многом именно предметным (функциональным), зональным (территориальным) и предметно-зональным (функционально-территориальным) принципами. Компетенция органов военной прокуратуры согласуется с предметным принципом организации и деятельности органов прокуратуры. Районные, городские прокуратуры организуются в соответствии с зональным принципом, поскольку их компетенция ограничена границами соответствующего административного района, муниципального образования. На основе зонального принципа образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, а согласно предметному учреждаются внутри органов прокуратуры главные управления, управления и отделы (например, Главное управление международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры, управления по надзору за исполнением федерального законодательства в прокуратурах субъектов РФ). В связи с этим представляется вполне оправданным рассмотрение предметного, зонального и предметно-зонального принципов организации и деятельности прокурорской системы в целом⁵.

Подробнее рассмотрим содержание других принципов организации и деятельности прокуратуры, которые являются важными.

Принцип законности. Данный принцип отражен в ч.2 ст.15 Конституции РФ. Все органы государственной власти, в том числе прокуратура, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения, обязаны соблюдать законы. В силу специфики статуса прокуратуры как органа надзора за соблюдением законов в ее деятельности указанный принцип имеет две стороны. С одной стороны, прокуратура обязана соблюдать законы, с другой, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением законов иными субъектами права. Действия поднадзорных субъектов должны оцениваться исключительно с позиции их соответствия закону. Никакие другие критерии (целесообразность, справедливость, правильность) не могут быть положены в основу прокурорско-надзорного реагирования. Между тем на практике прокурорские работники при осуществлении надзорной деятельности выявляют порой законы, противоречащие друг другу, законодательные пробелы. В связи с этим большое значение имеет их право вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, отмене законов или о принятии иных нормативных правовых актов. Однако такие обращения прокуратуры зачастую остаются без внимания, так как их рассмотрение для указанных органов необязательно. В этой части проявление принципа законности в деятельности органов прокуратуры ограничено. Органам прокуратуры обязательно должно быть предоставлено право законодательной инициативы. Примечательно, что в ряде субъектов РФ местным законодательством предусматривается названное право региональных прокуратур.⁶

Принцип централизации. Прокуратура РФ является централизованной системой органов. Все органы прокуратуры независимо от правового статуса подчинены единому центру – Генеральной прокуратуре и Генеральному прокурору. Деятельность прокурорских работников строится на основе подчинения всех нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Все прокуроры – руководители прокуратур назначаются Генеральным прокурором. Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на территории всей страны. Благодаря принципу централизации обеспечивается единство прокурорской практики. Исходя из положений данного принципа каждый вышестоящий прокурор несет ответственность за деятельность нижестоящих и в случае необходимости может взять выполнение полномочий последних на себя, а также поручить им выполнение своих полномочий.

Принцип единства. Прокуратура РФ – это единая федеральная централизованная система органов. При этом единство заключается не только в построении системы прокуратуры. Перед всеми органами прокуратуры стоят единые задачи, прокурорские работники имеют единый статус и одинаковые полномочия. Благодаря единству целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры прокурорская система выступает как единый механизм, все органы прокуратуры независимо от своего статуса и места нахождения участвуют в обеспечении единой законности на территории всей страны. Каждое из звеньев прокурорской системы, каждая из разновидностей прокуратур (территориальная, военная, транспортная и др.) являются элементами единой прокурорской системы и дополняют друг друга. Создание и деятельность на территории страны органов прокуратуры, не входящих в эту единую систему, не допускаются.

Принцип независимости. Согласно статье 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов государственности власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов и общественных объединений.

Смысл указанного принципа заключается в том, что прокурор в своей деятельности независим  при выполнении возложенных на него обязанностей, руководствуется Конституцией России, законами и издаваемыми в соответствии с ними приказами, указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Принцип независимости гарантирует прокурору от вмешательства в его функции каких бы то ни было федеральных или других органов при решении вопросов прокурорского надзора.

Принцип независимости  прокуратуры имеет важнейшее  государственное и политическое значение, так как при соблюдении этого принципа прокуратура может выполнять возложенные на нее задачи по осуществлению прокурорского надзора и укреплению законности в стране.

Независимость органов  прокуратуры не означает отрыв прокуроров от органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов военного управления.

Независимость органов  прокуратуры обеспечивается их организационным построением, порядком формирования прокурорских органов, порядком осуществления в них подчиненности и подотчетности.

На практике реализация положений принципа независимости  в силу ряда причин затруднена. Финансирование органов прокуратуры из федерального бюджета осуществляется не в достаточном объеме, помещения, занимаемые прокурорскими работниками, зачастую находятся в аварийном состоянии, сами прокурорские работники в своей деятельности не обеспечены необходимыми техническими средствами и канцелярскими принадлежностями, без которых невозможно нормальное функционирование органов прокуратуры. Это вынуждает руководство прокурорских органов, а также рядовых прокурорских работников заниматься деятельностью, отвлеченной от решения профессиональных задач по обеспечению законности: обращаться с просьбами об оказании материально-технической помощи к органам местного самоуправления, правоохранительным органам (в большинстве случаев органам внутренних дел), изыскивать спонсоров в лице иных структур. Это порождает зависимость прокуратуры от данных органов, деятельность которых, кстати, ей поднадзорна.⁷

Принцип гласности. Согласно Закону о прокуратуре органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне, информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Реализация принципа гласности организационно обеспечивается созданием в органах прокуратуры  специальных структурных подразделений, отвечающих за связь со средствами массовой информации.

Значимость указанного принципа определяется тем, что его  реализация способствует информированности  органов государственной власти, органов местного самоуправления и  общества о состоянии законности и правопорядка в стране. Однако не вся информация о работе органов прокуратуры может быть предана гласности. Гласность не допустима в тех случаях, когда предание гласности информации о работе прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред интересам государства и гражданина.

Принцип политической независимости. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельности общественных объединений, преследующих политические цели, и их организация в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Прокурорские работники в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.

Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской федерации

2.1. Определение правового статуса прокуратуры РФ

Конституция РФ 1993 г. заложила юридические основы для развития российского общества. Среди них: человек и его права как высшая ценность, власть народа на различных уровнях организации общества, государственный суверенитет, демократический, социальный, правовой, светский характер российского государства, множественность форм собственности, свобода законной экономической деятельности, единство экономического пространства, многопартийность, идеологический плюрализм, федерализм и др.

В 1993 г. наука была не вполне готова к новым конституционным задачам, в связи с чем, в конституционном регулировании появились некоторые недочеты. Они касаются и прокуратуры, о которой говорится в главе 7 Конституции РФ (статья 129), именуемой «Судебная власть». Однако известно, что прокуратура не осуществляет судебную власть. Прокурор, участвуя в качестве стороны в судебном процессе, выполняет другие задачи. Вместе с тем вряд ли можно отрицать, что единая централизованная система прокуратуры РФ не осуществляет государственную власть, но формы и методы реализации прокуратурой государственной власти отличаются от форм и методов осуществления власти судом. Другими являются также место и роль прокуратуры в государственном механизме. Даже в тех зарубежных странах, где прокуроры состоят при судах и их главной задачей считается поддержание государственного обвинения, их функции, как правило, этим не исчерпываются. В современной российской литературе нет безусловных утверждений, что прокуратура – судебная власть.⁸

Место статьи 129 Конституции РФ определено в структуре Основного закона без каких-либо научных обоснований, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе за сохранение системы прокуратуры России, по субъективному усмотрению бывшего Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина.

Результатом работы Конституционного совещания (июнь-июль 1993 г.) стал проект новой Конституции Российской Федерации. В седьмой главе данного проекта была ст.129, в которой был закреплен правовой статус прокуратуры России. Содержание данной статьи было следующим: «Надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляет Прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации». ⁹

Указанная формулировка конституционно-правового статуса прокуратуры России полностью лишала ее функций надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, координации работы правоохранительных органов и уголовного преследования. Она, по существу, становилась придатком судов и наделялась лишь судебно-процессуальными полномочиями. Поэтому включение ст.129 Конституции РФ в главу о судебной власти представителями Конституционного совещания было вполне логично и обоснованно.

В процессе принятия решения по определению правового статуса прокуратуры в проекте Конституции РФ 1993 г. в защиту прокуратуры (сохранение за прокуратурой основных надзорных функций) от покушений ретивых реформаторов выступали академик В.Н. Кудрявцев и Генеральный прокурор РФ В.Г. Степанков. Однако, несмотря на их аргументированные выступления, поддержку получила официальная концепция Администрации Президента РФ об интеграции органов прокуратуры в судебную систему.

Назначенный в октябре 1993 года на должность Генерального прокурора Казанник А.И. продолжил  отстаивание позиций в защиту прокуратуры (четкого определению  ее правового статуса с закреплением функций надзора за законностью), он обращался к Президенту РФ Ельцину Б.Н. с аргументированными предложениями о внесении в проект новой Конституции РФ отдельной статьи о прокуратуре Российской Федерации с выделением ее в специальную главу, но все эти обращения оставались без ответа.