Сучасний стан та шляхи вдосконалення роботи місцевого самоврядування

ЗМІСТ

     ВСТУП 

     Мета  і завдання роботи. Метою роботи є виявлення та наукове обґрунтування шляхів удосконалення розвитку і функціонування територіальної організації місцевого самоврядування та розробка механізмів підвищення ефективності державного регулювання цих процесів на державному і регіональному рівнях. Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

• розкрити теоретико-методологічні засади територіальної організації місцевого самоврядування;
• дослідити сучасний стан розвитку і функціонування територіальної організації місцевого самоврядування в соціально-економічній системі суспільства та шляхи поліпшення взаємодії органів державної влади і місцевого самоврядування;
• розробити шляхи підвищення ефективності державного регулювання розвитку територіальної організації місцевого самоврядування;

     Об’єкт  дослідження – територіальна організація місцевого самоврядування як складова суспільно-територіальної організації держави, що функціонує в умовах демократії і ринкових відносин.

     Предмет дослідження – теоретико-методологічні і прикладні аспекти державного регулювання розвитку територіальної організації місцевого самоврядування в соціально-економічній системі суспільства.

     Актуальність  розгляду даного питання пояснюється  тим, що побудова в Україні громадянського суспільства, демократичної правової держави з верховенством права, пріоритетом прав людини, поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову супроводжується становленням і розвитком місцевого самоврядування. Україна, як і інші країни СНД, пройшла складний шлях переходу від "радянської" моделі місцевого самоврядування до створення власної законодавчої бази з цього питання. "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування", — зазначено у Конституції України (ст. 7).

     У більшості демократичних країн  світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:

• - через відповідні місцеві органи виконавчої влади (державні адміністрації), які призначаються Президентом та вищими центральними органами виконавчої влади;
• - через представницькі та виконавчі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Зокрема, представницькі органи звичайно мають назву органів місцевого самоврядування або муніципального управління.

     Місцеве самоврядування — це право населення  адміністративно-територіальних одиниць безпосередньо або через обрані ними органи місцевого самоврядування вирішувати в межах Конституції і законів значну частину державних і громадських справ.

     Стаття 5 Конституції України стверджує, що влада в Україні здійснюється через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, тобто вони визнаються рівноправними.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

РОЗДІЛ 1.

     ПОНЯТТЯ ТА СУТНІСТЬ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ 

     Місце́ве  самоврядува́ння в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

     Місцеве самоврядування здійснюється територіальними  громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

     Територіальна громада — жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;

     Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

     Представницькими  органами місцевого самоврядування є ради.

     Система місцевого самоврядування включає:

• територіальну громаду;
• сільську, селищну, міську раду;
• сільського, селищного, міського голову;
• виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
• районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
• органи самоорганізації населення.

     Рис.1

     Принципи  місцевого самоврядування 
 
 

                                                                          державна підтримка та гарантія

                                                                   місцевого самоврядування

     правова, організаційна та

     матеріально-фінансова самостійність

       народовладдя 

     виборність

       законність

      поєднання

     місцевих  і державних гласність

     інтересів 

         колегіальність                    судовий захист прав

                                                     місцевого самоврядування 
 
 

     Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, законами.

1. Природа та ознаки місцевого самоврядування

     Україна, як і інші країни СНД, пройшла складний шлях переходу від "радянської" моделі місцевого самоврядування до створення  власної законодавчої бази з цього  питання. Отже, місцеве самоврядування - багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різнобічно. Аналіз Конституції України (1996 р.) дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

     по-перше, відповідної засади конституційного ладу України,

     по-друге, специфічної форми народовладдя;

     по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

     Місцеве самоврядуваннявиступає одним із найважливіших  принципів організації і функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у Законодавстві країни і, по можливості, у Конституції країни».

     Вперше  в Україні принцип визнання місцевого  самоврядування на конституційному рівні було закріплено ще в Конституції гетьмана П. Орлика - 1710 р., а пізніше в Конституції УНР 1918 р., положення яких так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізованому характеру радянської держави.

     Визнання  місцевого самоврядування як засади конституційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення.

     Згідно ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З даного конституційного положення прямо випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.  

     1.2. Система місцевого самоврядування

     Місцеве самоврядування має свою систему, що складається з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного та міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних та обласних рад.

     Система місцевого самоврядування в Україні будується, перш за все, відповідно до адміністративно-територіального поділу, яке належить до компетенції центральної влади. Як відомо, в Україні конституційно закріплено триланкову систему поділу. Адміністративно-територіальні одиниці є просторовою основою самоврядування і створюються державою для поліпшення управління на місцях.

     Отже, територіальною основою місцевого самоврядування в Україні є село, селище, місто. Області та райони представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

     На  території сіл, селищ, міст будується власна система місцевого самоврядування, яка згідно зі ст. 141 Конституції України та ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" включає: територіальну громаду, сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи згаданих рад; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

     У місті з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" можуть утворюватися районні в місті ради. Останні утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який водночас є головою її виконавчого комітету.

     Первинним об'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень згідно зі ст. 6 цього Закону є територіальна громада села, селища, міста.

     У містах з районним поділом територіальні  громади районів у містах діють як суб'єкти права власності.

     Формою  вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого  волевиявлення є місцевий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією і законами України до відання місцевого самоврядування, і рішення якого є обов'язковими до виконання на відповідній території.

     Іншою формою участі громади у вирішенні  питань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживання, рішення яких можуть враховуватися органами місцевого самоврядування в їх діяльності.

     Нарешті, члени територіальної громади мають  право місцевої ініціативи, тобто  право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного  до відання місцевого самоврядування.

     Важливою  ланкою системи місцевого самоврядування в Україні є ради — представницькі органи місцевого самоврядування. До них належать сільські, селищні, міські ради.

     Складовою місцевого самоврядування є сільський, селищний, міський голова — головна посадова особа цих територіальних одиниць. Він обирається громадою, здійснює свої повноваження на постійній основі, а також головує на засіданнях ради і очолює виконавчий комітет цих рад (ст. 12 Закону).

     До  системи місцевого самоврядування належать органи самоорганізації населення, будинкові, квартальні та інші органи самоорганізації населення.

     Створювати  їх за ініціативою жителів можуть сільські, селищні, міські, районні  у місті ради, причому їм надано право наділяти органи самоорганізації населення частиною власної компетенції, фінансів і майна (ст. 14 Закону).

     Місцеве самоврядування здійснюється його системою на підставі таких основних принципів: народне волевиявлення, законність, гласність, колегіальність, поєднання місцевого і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та територіально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених законами; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування (ст. 4 Закону).  

     1.3. Конституційні гарантії місцевого самоврядування

     Місцеве самоврядування в Україні забезпечується низкою гарантій, які являють собою конституційно-правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого самоврядування. Гарантії — найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень.

     Основоположні гарантії місцевого самоврядування викладено у Конституції України, інші — у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні".

     Згідно  зі ст. 145 Конституції України права  місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку. Захист прав місцевого самоврядування в ряді випадків передбачається і галузевим законодавством. Зокрема, в суді розглядаються справи про адміністративні правопорушення, відповідальність за які настає в разі невиконання рішень органів самоврядування.

     Органи  місцевого самоврядування можуть також  звертатися до суду з вимогами про визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71 Закону).

     В судовому порядку вирішуються майнові спори між органами місцевого самоврядування (це прерогатива арбітражних судів).

     Органи  місцевого самоврядування мають  право оскаржити до суду відмову органу державної влади (в даному разі Міністерства юстиції або виконавчого комітету вищестоящої ради) зареєструвати положення (устав) про місцеве самоврядування.

     Рішення органів місцевого самоврядування відповідно до ст. 144 Конституції України з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому порядку, з одночасним зверненням до суду.

     Гарантіям місцевого самоврядування в Україні присвячено і розділ 6 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (статті 71-80). Так, у ст. 71 Закону визначається, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

     Разом з тим органи виконавчої влади  та їх посадові особи не мають права  втручатися в законну діяльність місцевого самоврядування, а також  вирішувати питання, які віднесені  законом до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

     Важливою  гарантією місцевого самоврядування в Україні є підзвітність і підконтрольність місцевих адміністрацій районним і обласним радам у виконанні програми соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, а також у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, та у виконанні рішень рад з цих питань (ст. 118 Конституції, ч. 1 ст. 72 Закону).

     Гарантією місцевого самоврядування є й  право районних та обласних рад виявляти недовіру голові відповідної місцевої адміністрації (ст. 118 Конституції, частин 2 і 3 ст. 72 Закону).

     Нарешті, гарантією місцевого самоврядування в Україні є обов'язковість  актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

     РОЗДІЛ 2.

     АНАЛІЗ  СУЧАСНОГО СТАНУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

     В УКРАЇНІ 

     2.1. Особливості місцевого самоврядування на рівні області, району, міст Києва та Севастополя. Місцеві державні адміністрації

     Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання:

• прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо проведення консультативного опитування з питань, які стосуються їх спільних інтересів;
• здійснення відповідно до закону повноважень щодо організації проведення всеукраїнських референдумів та виборів органів державної влади і місцевого самоврядування;
• затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання;
• затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання;
• розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді субвенцій, а районі ради — відповідно до Закону розподіл трансфертів вирівнювання між бюджетами міст районного значення, сіл, селищ;
• вирішення питань управління об'єктами спільної власності, що перебувають в управлінні обласних та районних рад;
• прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначеному законом;
• обрання голови ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади;
• затвердження за пропозицією голови ради структури, чисельності виконавчого апарату ради, витрат на утримання ради та її виконавчого апарату.

     Голова  районної, обласної, районної у місті (у разі її утворення) ради обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Голова ради виконує свої обов'язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.

     Обласна та районна рада не утворюють власних  виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються нею обласній, районній державній адміністрації.

     Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів здійснює апарат ради, який утворюється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

     Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій  визначається Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. № 586-ХІУ. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

     Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

     Місцеві державні адміністрації на відповідній  території забезпечують:

• виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;
• законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;
• виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку;
• підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;
• звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;
• взаємодію з органами місцевого самоврядування;
• реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

     Голови  місцевих державних адміністрацій  при здійсненні своїх повноважень  відповідальні перед Президентом  України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. У частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам.

     Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

     Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної  адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

     Вибори  депутатів районних рад проводяться  за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій  політичних партій, виборчих блоків організацій  політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району. Вибори депутатів обласних рад, міст Києва та Севастополя проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної області, міст Києва та Севастополя згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм. 

     2.2. Особливості самоврядування АР Крим

     Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Верховна Рада у межах своїх  повноважень приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим. Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням із Президентом України.

     Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими  актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.

     Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання  з питань:

• сільського господарства і лісів;
• меліорації і кар'єрів;
• громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва;
• містобудування і житлового господарства;
• туризму, готельної справи, ярмарків;
• музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників;
• транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів;
• мисливства, рибальства;
• санітарної і лікарняної служб.