Сущность и задачи общего надзора

НОУ ВПО «НИЖЕГОРОДСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ»

(ИНСТИТУТ)

КАФЕДРА УГОЛОВНОГО ПРАВА И КРИМИНОЛОГИИ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Реферат

по курсу  «Прокурорский надзор»

 

Тема: «Сущность и задачи общего надзора»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                              Выполнила: 

                             Проверил:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Нижний Новгород

2011

Содержание

 

Введение………………………………………………………………….....3

1. Понятие общего надзора прокуратуры  и его проблемы……………...5

2. Сущность общего надзора прокуратуры  в РФ……………………...…9

3. Задачи, стоящие перед прокуратурой при реализации общего

надзора…………………………………………………………………….12

4. Полномочия прокурора по надзору  за исполнением законов………14

Заключение………………………………………………………………..18

Список используемой литературы…..…………………………………..42

 

Введение

 

Надзор за исполнением законов является одним из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана не только с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, но и с утверждением действенной вертикали власти. Она в конечной степени выражается в реальной защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина.

В надзоре за исполнением законов  реализуется значительная часть  профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью  надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования¹.

Однако, проблемой осуществления  прокуратурой общего надзора является то, что многими авторами высказывается мнение о необходимости упразднения основной базовой функции прокуратуры – «общего» надзора².

Если борьбой с преступностью  занимается ряд других правоохранительных органов, то надзор за исполнением законов в настоящее время может осуществлять лишь прокуратура.

Отсутствие четкого  конституционного определения статуса, регламентации функций и полномочий прокуратуры создает предпосылки к затянувшимся дискуссиям о ее роли и месте в системе органов государственной власти.

Это существенно снижает  эффективность деятельности прокуратуры, что нельзя признать положительным. Ведь состояние законности и правопорядка в России,  не исключая властные структуры, далеко от идеального.

Цель контрольной работы: изучить сущность и задачи общего надзора прокуратуры.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1) раскрыть понятие  общего надзора прокуратуры и выявить его проблемы;

2) охарактеризовать сущность  общего надзора прокуратуры в  РФ;

3) определить задачи, стоящие перед прокуратурой при  реализации общего надзора;

4)  рассмотреть   полномочия прокурора по надзору  за исполнением законов.

Работа выполнена на основе нормативно-правовых актов, учебной литературы, статей юридических изданий.

 

 

 

 

 

1. Понятие общего надзора прокуратуры и его проблемы

 

Общим надзором прокуратуры  является прокурорский надзор за исполнением законов, возложенный на Генеральную прокуратуру РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры¹.

Предметом общего надзора  прокуратуры в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»²  является:

- соблюдение Конституции  Российской Федерации и исполнение  законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов;

- соблюдение всеми  перечисленными субъектами, а также  органами управления и руководителями  всех коммерческих и некоммерческих  организаций прав и свобод человека и гражданина.

Прокуратура не осуществляет надзор за актами, издаваемыми Правительством РФ. Это – прерогатива конституционного контроля. Однако если принятое Правительством постановление противоречит Конституции РФ и ее законам, то Генеральный прокурор вправе информировать об этом Президента РФ.

При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные контрольные и надзорные органы, контролирующие соблюдение установленных определенных правил, прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

Смысл и назначение общего надзора – это право прокуратуры проводить проверку соблюдения законности в любой сфере жизни, при этом в случае выявления нарушений потребовать их незамедлительного устранения, возбудить уголовное дело, поставить вопрос об административном правонарушении, обращении в суд.

Наличие у прокуратуры  такого объема полномочий создает универсальный и оперативный механизм обеспечения законности. Проведение надзорной проверки в отношении, например, органа исполнительной власти, и принятие решения осуществляются органом, принципиально независимым собственно от власти, выделенным из системы трех ветвей власти, и поэтому прокуратура может руководствоваться в своих действиях исключительно законом.

Несмотря на то, что  надзорная функция является определяющей для характеристики сущности деятельности органов прокуратуры, именно она  в последние годы стала объектом усиленных нападок со стороны представителей отдельных научных течений, политиков, средств массовой информации определенной направленности.

Нередко они захватывают  сферу деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей всех уровней, вследствие чего приобретают особое, политико-правовое значение, а их результаты способны оказывать заметное воздействие на состояние законности и правоохранительной практики.

Несостоятельность отдельных  концептуальных положений может обернуться ошибочным решением при принятии законодательных актов, оказать отрицательное воздействие на кадровое, методическое, организационное, материально-техническое обеспечение органов прокуратуры, дестабилизировать морально-психологическую ситуацию в прокурорской системе в целом и в отдельных ее составных частях.

Однако, существующий правовой нигилизм, существование непринятия правовых норм государства отдельными его субъектами, стабильное нежелание соблюдать со стороны последних установленные правила и нормы поведения настоятельно требуют наличие в государстве специального и непосредственного органа, основной функцией которого является обеспечение правового пространства. Это место в системе органов государственной власти по праву занимает прокуратура, деятельность которой не имеет узкой функциональной направленности¹.

Вместе с тем надзорный  механизм деятельности прокуратуры  выработан не в полной мере. Очевидно, это обстоятельство послужило поводом для заявления со стороны сторонников судебной реформы, провозгласивших, что «общий надзор прокуратуры имеет значение державного орудия принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества»².

По мнению идеологов  судебно-правовых преобразований в России, надзорные полномочия прокуратуры подлежат полной ликвидации, как пережиток  тоталитарного прошлого страны.

Конечной целью судебной реформы предполагалось возрождение  судебной власти в России на демократических принципах и укрепление ее независимости. В связи с этим суд был освобожден от прокурорского надзора и прокурор в судебном разбирательстве приобрел статус процессуального участника.

Между тем количество обращений граждан в прокуратуру, осуществляющую правозащитную функцию, значительно превышает количество аналогичных обращений за судебной защитой. Подобная ситуация объясняется доступностью и оперативностью органов прокуратуры по сравнению с судом.

Поэтому все попытки  и в дальнейшем ограничить деятельность прокурорского надзора путем урезания полномочий и установления пределов деятельности этого специфичного института государственной власти являются,  по меньшей мере, не продуманными.

Вместе с тем, и суд  и прокуратура, опираясь на закон, должны взаимно дополнять друг друга, тем самым, усиливая механизм защиты прав и свобод человека и гражданина.

Как следствие, нельзя согласиться  с позицией авторов Концепции  судебной реформы, которые настаивают на лишении прокурора полномочий надзора за законностью и сохранении за ним только обязанности поддержания государственного обвинения. В этом случае функция прокурора окажется такой же односторонней, как и функция защитника¹.

Между тем развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам функционирования правового государства, в котором во всех сферах господствует закон и недопустимы какие-либо его нарушения. Укрепление положения прокурорской власти в политической системе предполагает наличие соответствующего правового статуса прокурора, свободного от местных влияний, любого давления или вмешательства в его деятельность.

Поэтому следует согласиться  с Н.В. Мельниковым², по мнению которого, основа такой независимости должна быть заложена в первую очередь в Конституции РФ, которая, по сути, вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти оставила открытым, определив в ст. 129³ только самые общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ.

 

2. Сущность общего надзора прокуратуры в РФ

 

Действующий Закон «О прокуратуре РФ» термин «общий надзор»»не использует, что, однако, не препятствует применению его для характеристики деятельности прокуратуры в рассматриваемой области, а также в научных и публицистических работах, посвященных отраслям прокурорского надзора.

Сущность и назначение общего надзора раскрывается в надзоре за точным и единообразным исполнением законов в государстве, осуществляемого Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.

Наименование этой отрасли  – «Общий надзор» - является традиционным, оно присвоено ему еще в период образования органов советской прокуратуры в 1922 г. Оно как бы ограничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора – за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов.

В Приказе Генеральной  Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»¹ определен комплекс мер по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Основными направлениями  надзорной деятельности являются надзор за законностью правовых актов, соблюдением  прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Надзор за законностью  правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительными власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, следует осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Для этого необходимо использовать право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, проводить периодические проверки.

При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты следует руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, а в случае его отклонения – обратиться с заявлением в суд.

В сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина акцент должен быть сделан на защите прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. При этом следует решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности.

В сфере экономики  основные усилия должны быть сосредоточены  на надзоре за исполнением законов  о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. С учетом экологической обстановки в каждом регионе необходимо наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов.

Особое внимание обращается на профилактическую направленность прокурорского надзора. В частности, должно систематически проверяться исполнение законов о занятости населения, борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.

В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель могут объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности (в том числе административной) в установленном законом порядке.

Протест прокурора приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. До его рассмотрения протест может быть отозван принесшим его лицом.

Представление прокурора об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Российская прокуратура традиционно стояла на страже прав и свобод человека и гражданина, и прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению предоставленных гражданам Конституцией РФ прав и свобод.

Защита прав и свобод человека и  гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор – его в первую очередь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И если они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.

В связи с этим прокурорский надзор выступает одной из гарантий реального соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Он является основным, важнейшим направлением прокурорской деятельности на современном этапе¹.

 

3.  Задачи, стоящие перед прокуратурой при реализации

общего надзора

 

Цель деятельности прокуратуры  заключается в создании на территории РФ такого режима законности, который  позволил бы обеспечить верховенство и соблюдение Конституции, исполнение законов, действующих на территории России, а также сформировать надежный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Достижение указанной  цели осуществляется с помощью решения  основных задач, стоящих перед Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему нижестоящими прокурорами при реализации общего надзора. Эти задачи можно сгруппировать в несколько блоков².

1. Задачи по обеспечению  единства правового пространства  в государстве:

- достижение единообразия  и точности при исполнении действующего на территории РФ законодательства;

- обеспечение соответствия  издаваемых на территории государства нормативно-правовых актов Конституции и федеральному законодательству;

- гарантированное соблюдение  на всей территории РФ прав  и свобод человека и гражданина;

- обеспечение судебной  защиты нарушенных интересов  государства путем подачи исков в арбитражные и гражданские суды.

2.  Организационные  задачи:

- обеспечение оперативного  поступления информации об имеющих  место различных правонарушениях, организация на должном уровне работы с жалобами и заявлениями граждан;

- установление эффективного  сотрудничества с правоохранительными органами других стран для оказания правовой помощи по гражданским и семейным делам гражданам России, находящимся за рубежом; организации обмена положительным опытом работы между прокуратурами различных стран;

- обеспечение населения  достоверной информацией о состоянии законности и эффективности борьбы с правонарушениями как в отдельном регионе, так и в целом по Российской Федерации;

- обобщение практических  материалов по ведению прокурорского  надзора и организация обмена опытом работы с целью повышения эффективности деятельности;

- подготовка высококвалифицированных  кадров для структур органов прокуратуры РФ; организация работы по повышению их квалификации с привлечением для этого как ученых, так и опытных практических работников прокуратуры.

Решение стоящих перед  прокуратурой задач при реализации общего надзора осуществляется через организацию ее деятельности по следующим основным направлениям:

1) обеспечение общего  надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов

2)  рассмотрение и  разрешение в органах прокуратуры  заявлений, жалоб и иных обращений граждан;

3) участие прокуратуры  в правотворческой деятельности;

4)  участие прокуроров  в заседаниях федеральных органов  законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;

5) организация издания  специальной литературы;

6)  осуществление деятельности  по подготовке и повышению квалификации прокурорско-следственных кадров.

 

4.  Полномочия  прокурора по надзору за исполнением  законов

 

Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц. Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора закреплены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре РФ.

Полномочия прокурора  по надзору за исполнением законов  устанавливаются в ст. 22 Закона о прокуратуре РФ.

Для того чтобы прокурорские работники эффективно выполняли  возложенные на них обязанности по надзору за исполнением законов и соответствием правовых актов законам, законодатель наделяет их определенными полномочиями. В юридической литературе предоставляемые прокурорам полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием им правовых актов предлагается подразделять на две группы:

1) полномочия по своевременному  выявлению нарушений законов  и способствующих им обстоятельств  (причин и условий) и установление  виновных в этом лиц;

2) полномочия, направленные  на устранение уже выявленных  нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона.

Итак, прокурор в целях  своевременного выявления нарушений  законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц вправе осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре.

Прежде всего, прокурор наделяется правом по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, а также в помещения органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокуроры обладают правом доступа к документам и материалам вышеперечисленных органов и организаций и правом проверить исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. При проведении проверок прокуроры должны акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина; при проверках на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда.

Прокуроры вправе требовать  от руководителей и других должностных  лиц указанных органов представления  необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; при осуществлении надзора за исполнением законов органами власти и управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

Кроме того, прокурор может  потребовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; потребовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Прокурор может вызвать  должностных лиц и граждан  для объяснений по поводу нарушений  законов.

В случае, если нарушение  уже выявлено, виновные лица установлены, прокурор наделяется полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре. Так, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом:

1) возбуждает уголовное  дело или производство об административном  правонарушении;

2) требует привлечения  лиц, нарушивших закон, к иной  установленной законом ответственности;

3) предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его  заместитель в случае установления факта нарушения закона органом, обязан освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному  задержанию на основании решений  несудебных органов. Прокуроры должны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности.

При обнаружении несоответствия законам издаваемых органами и организациями актов, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, вносит представление об устранении нарушений закона. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства прокуроры предоставляют материалы Генеральному прокурору РФ. При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, прокурор вносит в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Следует отметить, что  должностные лица вышеперечисленных  органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Согласно ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Полномочия прокуроров находят свое выражение в актах  прокурорского реагирования. Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц путем принятия соответствующих актов прокурорского реагирования. Прокуроры в документах прокурорского реагирования должны излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.

Статьи 23-25, 25.1 Закона о  прокуратуре предусматривают в качестве средств прокурорского реагирования: протест, представление, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона.

 

 

 

Заключение

 

Изучение в контрольной  работе темы «Сущность и задачи общего надзора прокуратуры» позволило сделать следующие выводы.

В этой отрасли прокурорского  надзора наиболее рельефно раскрывается сущность и назначение надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, осуществляемого Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.

При разработке концепции  прокурорского надзора в целом  и общего надзора в частности, очевидно, следует исходить из конституционных  установлении понятия законности, признаков правового государства. К сожалению, Конституция РФ в ст. 129 не дает определения сущности прокурорского надзора, отсылая по этому поводу к федеральному закону.