Теоретические аспекты государственной службы

Теоретические аспекты государственной службы 

     1.1 Понятие, особенности и виды государственной службы 

     Государственная служба возникла еще во времена первобытного общества. Она имеет многовековую историю своего развития. При разделении труда в первобытном обществе начинает формироваться управленческая элита, которая отделяется от основной массы производителей и с течением времени превращается в отдельную группу людей — «государственных людей». В Древнем Египте такими людьми были: фараоны, визири, «казначеи Бога», казначеи, «хранители печати», министры, советники «совета храмового управления», «городские советы», начальники «Юга», «Северных стран», «греков» и т. д. Чрезвычайно сложной была «государственная бюрократия» у ацтеков — народа Мексики, цивилизация которого бесследно исчезла в эпоху прибытия европейцев в Америку: избираемый глава государства; члены «тайного государственного совета»; придворные и государственные чиновники (различные звания многочисленных чиновников с четко определенными соответствующими функциями); разветвленная система независимых судебных учреждений; жрицы, наделенные светской властью, особенно в сфере образования и воспитания и т. д. Высокоразвитыми были системы государственной службы в Древнем Риме и Византийской империи. К первой системе относились принцепсы, сенаторы, консулы, преторы, диктаторы, проконсулы, пропреторы, префекты, квесторы, легаты, цензоры, эдилы, презесы, прокураторы, судьи, асессоры и др.; ко второй — басилевсы, эпанагоги, дуки, полемархи, архонты, стратиги, филомброты, пританы и т. д.

     Услугами  государственных служащих пользуются все современные государства  независимо от государственного устройства, формы правления или государственного режима. Они выполняют все задачи и функции, которые цивилизованное общество возлагает на свое государство. Государственные служащие в современном обществе осуществляют контрольную, организационную, правоприменительную и другие виды деятельности.

     Организация и деятельность лиц, которые профессионально  выполняют задачи и функции государства, определяются, как правило, термином «государственная служба». Именно такое название используется в Украине, Италии, Греции, Канаде, Франции и др. В некоторых странах ее называют «публичная служба» (ФРГ, Бельгия, Испания и др.) или «гражданская служба» (Великобритания).

     В современном законодательстве и правовой науке термином «государственная служба» определяются правовой институт административного права, учебная дисциплина, название государственного органа (таможенная служба, контрольно-ревизионная служба и др.), вид трудовой деятельности.

     Государственная служба как наука и учебная  дисциплина имеет свою отраслевую принадлежность. Она представляет собой продолжение  и дополнение непосредственно «Государственного  управления» и «Административного права».

     Государственная служба является комплексным правовым институтом, поскольку включает в себя нормы многих отраслей права: конституционного, административного, финансового, трудового, уголовного, жилищного и др.

     Понятие государственной службы впервые  на законодательном уровне определяется в Законе «О государственной службе».

     Государственная служба — это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных  органах и их аппарате по практическому  выполнению задач и функций государства  и получающих заработную плату за счет государственных средств. Исходя из приведенного понятия, можно выделить следующие основные ее признаки:

     а) профессиональная деятельность;

     б) деятельность в государственных  органах и их аппарате;

     в) заработная плата за счет государственных средств.

     Государственная служба — это профессиональная деятельность,

     то  есть ею могут заниматься только лица, которые имеют соответствующее  образование и профессиональную подготовку. Следует отметить, что  данный закон не предусматривает  обязательного высшего образования.

     По  закону государственной является только та служба, которая осуществляется в государственных органах и  их аппарате.

     Важным  признаком государственной службы является заработная плата за счет государственных средств. Исходя из статьи 1 Закона «Об оплате труда» заработная плата — это вознаграждение, начисляемое, как правило, в денежной форме, которое в соответствии с трудовым договором собственник или уполномоченный им орган выплачивает работнику за выполненную работу. Вместе с тем данный закон установил, что государство осуществляет регулирование оплаты труда, в частности, путем определения условий и размеров оплаты труда сотрудников учреждений и организаций, финансируемых из бюджета, и руководителей государственных предприятий (ст. 8).

     Государственная служба ставит перед собой следующие  задачи:

     — охрана конституционного строя Украины, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение  свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;

     — формирование общественно-политических и государственно-правовых условий  для практического осуществления  функций государственных органов;

     — обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;

     — совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;

     — создание и обеспечение надлежащего  функционирования системы подготовки и повышения квалификации государственных  служащих;

     — обеспечение принципа гласности в деятельности государственных служащих и государственных органов, соблюдение законности, искоренение бюрократизма, коррупции и иных отрицательных явлений в системе государственной службы и т. п.  

     1.2 Функции и принципы государственной службы 

     Под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, содействующие достижению соответствующей цели правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Единого мнения по поводу видов функций государственной службы в юридической науке нет. Существуют разные мнения относительно их классификации. В частности, выделяются такие функции государственной службы:

     а) основные — информационное обеспечение, прогнозирование

     и моделирование, планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование, учет;

     б) общие — осуществление государственной  кадровой политики; комплектование персонала государственных органов с учетом способностей, профессиональных, личных и моральных качеств; организация государственной службы; планирование и прогнозирование развития персонала государственных органов; анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти и др.;

     в) специфические, которые можно рассматривать  как регулятивное и организационное  влияние относительно ограниченного  и целесообразного вмешательства  в сферу экономики и социально-культурного строительства, в которых объекты управления владеют значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации;

     г) вспомогательные, которые имеют  целью обслуживание деятельности государственных  органов в рамках основных, общих  и специфических функций (делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение и др.);

     д) специальные, которые отображают особенности  объекта управления (например, методическое, техническое руководство). Они могут  дополнять общие функции в  случае их недостаточности.

     По  мнению А. Ф. Ноздрачева, функциями государственной  службы являются правоприменительная, правотворческая, правозащитная, регулятивная, организационная.

     Вопрос  о принципах государственной  службы является важным для уяснения сущности государственной службы. Термин «принципы государственной службы» обозначает основные черты, существенные характеристики, содержание и значение самой государственной службы. Принципы государственной службы — это основоположные идеи, установки, которые выражают объективные закономерности и определяют научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственной службы, полномочия государственных служащих. Их можно классифицировать на конституционные и организационно-функциональные. К первым относятся: служение народу Украины; законность и демократизм; приоритет прав и свобод человека и гражданина; гуманизм и социальная справедливость; распределение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; равный доступ граждан к государственной службе. Организационно-функциональными принципами государственной службы являются: профессионализм и компетентность; инициативность; честность и преданность делу; персональная ответственность за выполнение служебных обязанностей и дисциплина; соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.

     Вопрос  о видах государственной службы на законодательном уровне не урегулирован, и в юридической науке относительно него нет единой точки зрения. Чаще всего государственную службу классифицируют на такие виды:

     а) служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти;

     б) гражданская и милитаризованная (военизированная) служба;

     в) гражданская и специализированная служба;

     г) государственная (в государственных  органах и воинская) и гражданская (муниципальная служба, служба в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, в общественных организациях, в негосударственных, некоммерческих организациях, частных предприятиях и т. п.) 

1.3 Информационно-коммуникационные технологии в органах государственного управления 

     Весьма  важным следует признать широкое  внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов  государственного управления в демократической  парадигме «Электронного правительства».

     Отечественное чиновничество, в целом, предпочитает рациональную бюрократическую организацию. Полученные данные указывают на то, что от недостаточной квалификации многих работников, административного  беспорядка, бессистемного ведения  дел, бесконтрольности страдает не только общество, но и сами управленцы. Поэтому реальное введение в контексте административной реформы конкурсного отбора на государственную службу, общеобязательных норм и правил (в том числе, периодического повышения квалификации государственных служащих), регламентированных процедур, функциональной определенности имеет шанс получить поддержку большинства государственных служащих.

     Административные  реформы, осуществленные за последние  двадцать лет в большинстве развитых стран мира, шли в направлении: от «легалистской культуры» к «культуре сервиса», от иерархической организации к менеджериальным формам управления, от трактовки граждан как объектов управления к уважительному оказанию им государственных услуг как клиентам в рамках официально установленного перечня. Симпатии к такой рыночно-ориентированной управленческой модели у российских государственных служащих пока просматриваются слабее, нежели к веберовской.

     Один  из показателей слабости либеральных  реформаторских интенций - требование некоторых экспертов значительно повысить заработную плату государственным служащим, без какой бы то ни было увязки этого мероприятия с результатами работы последних, большей удовлетворенностью граждан качеством функционирования госаппарата.

     В целом готовность российских государственных служащих к реформированию возросла по сравнению с теми настроениями, которые фиксировались опросами еще несколько лет тому назад. В то же время не следует переоценивать степень этой готовности и уровень понимания государственными служащими стратегии современного административного реформирования.

     Во-первых, рост позитивных перемен в настроениях  и готовности перестраивать методы своей работы в соответствии с  духом реформы замедлились.

     В-третьих, в системе государственной службы недостаточно организован и реализован обычный внутренний правовой (административный) контроль. В числе основных нарушений - непредставление налоговой декларации о доходах, совмещение государственной службы с работой в коммерческих структурах, а также злоупотребления при организации конкурсных закупок, когда чиновники, связанные с коммерческими структурами, получают от них взятки на значительные суммы, с целью создания для них льготных условий. Выступая на заседании Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка отметил, что в ходе проверок Генпрокуратуры в 2006 г. в федеральных агентствах и ведомствах было выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона о государственной и муниципальной службе, должностным лицам вынесено свыше 10 тыс. представлений, возбуждено около 600 уголовных дел . Только в Рособразовании к непредставлению налоговой декларации и совмещению работы с деятельностью в коммерческих структурах были причастны 249 сотрудников - 70% численности состава центрального ведомства. Проверка Фонда обязательного медицинского страхования, как известно, привела к аресту целой группы федеральных чиновников высокого ранга, отвечавших за снабжение граждан бесплатными лекарствами и проведение так называемых конкурсных закупок. Под ними маскировались личные договоренности чиновников Фонда с поставщиками и производителями, постоянно менялись списки лекарств, «вымывались» дешевые отечественные лекарства и т.д. В результате государство оказалось перед фактом необходимости выплаты значительной дополнительной (многомиллионной) суммы, чтобы покрыть образовавшийся дефицит лекарственных средств. Причем, обанкротилась не столько программа дополнительного лекарственного обеспечения - она показала неплохие результаты в 2005 г. и будет продолжена после корректировки, - сколько «менеджмент государственного управления программой»

     В-четвертых, информатизация государственных органов  подчас смешивается с процессом  их насыщения компьютерами, не связанными с Интернет-порталами. Остро стоит проблема подготовки управленцев нового типа, что встречает сопротивление консервативной части государственного аппарата. Главной психологической преградой на пути расширения деятельности «электронного правительства» в России является соответствующая бюрократическая ментальность, корпоративные интересы бюрократии. Может сформироваться «электронная бюрократия», имеющая как высокие профессиональные свойства, так и соответствующие им узко-корпоративные качества и интересы.

     В-пятых, пока недостаточно высок престиж  работника государственной (муниципальной) службы. Из 200 экспертов, опрошенных Социологическим  центром РАГС, только 3,0% оценили  престиж работника государственного органа как очень высокий, 53,0% как высокий, 38,0% как невысокий и 2,5% ,61485; как совсем низкий. Существенно ниже статус работника государственной службы в глазах простых граждан .

     Реальное  состояние мнений и настроений государственных  служащих должно учитываться при  проведении административной реформы, которая в силу объективных и субъективных обстоятельств не может носить однозначно «рыночного» характера, но обязана включать элементы рациональной бюрократической организации, социально-правовых гарантий для государственных служащих. В то же время следует предусмотреть встраивание в контекст реформы системы формирования и воспитания кадров гражданских служащих в духе новых ценностных подходов и ориентиров. Серьезное внимание следует уделить проведению информационно-коммуникационной кампании по разъяснению идеологии, стратегии и тактики административной реформы. Посредством систематического мониторинга настроений и ожиданий государственных служащих, других научных исследований количество неизбежных ошибок можно было бы существенно уменьшить.

     В стране реализованы весьма существенные изменения. Внедрена трехзвенная структура  органов федеральной исполнительной власти. Однако до тех пор, пока государственные  служащие среднего и низшего звеньев  не поймут сущности преобразований, реформа будет наталкиваться на препятствие, которое можно обозначить как «бездеятельные чиновники». Понятно, что предпринимаемая впервые в истории страны столь грандиозная реформа, не может идти быстро и просто. Действительно, речь идет об изменении всей системы государственного управления, кричащим образом не соответствующей реалиям рыночной экономики и выстроенной под чиновника, а не под независимого хозяйствующего субъекта.  

  Реформы государственной  службы проводимые  в Российской Федерации  

2.1 Проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан 

     Российские  проблемы реформирования государственного аппарата имеют двойственную природу: с одной стороны, это - ответ на вызовы наступившего XXI века; с другой - насущная необходимость решения вопросов, связанных с приведением в соответствие новых реалий в сфере рыночной экономики и принципов демократизации общественной жизни в России с новациями государственного устройства страны. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, в его заявлениях на пресс-конференциях неоднократно обращалось внимание на низкую или недостаточную эффективность работы госаппарата. Отмечалось, что аппарат в значительной степени «приватизировал государство», произошло срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы с коммерческими структурами, защищающими частные интересы. Говорилось, что пока не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, еще труднее, конечно, исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствовании системы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что малый и средний бизнес задавлен бюрократией. Реформирование государственной службы выступает как важнейшее звено повышения эффективности государственного управления в целом. С другой стороны, не менее очевидно, что реформирование госслужбы может принести позитивные результаты только в контексте реформирования всей системы управления страной. В известном смысле речь идет об осуществлении трех взаимосвязанных реформ: административной, государственной службы и формировании «электронного правительства», которые, разумеется, тесно или даже имманентно, связаны с состоянием других систем и институтов российского общества.

     Концепции общественно-государственного управления разработаны в исследованиях, посвященных  взаимодействию гражданского общества и государства, правительства и  групп давления. Можно отметить такие направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений, неоинституционализм, теория сетей и др. Кратко основные положения современных концепций и проектов оптимизации и реформирования общественно-государственного управления (нового государственного управления-менеджмента) сводятся к следующему:

     1. Политико-административное управление  рассматривается как важная функция  исполнительной власти, не только  исполняющей законы, проводящей  в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора.

     2. Теории нового руководства, общественно-государственного управления, политических сетей реконструируют отношения между государственным управлением и современным обществом. Подобные концепции рассматривают управление на различных уровнях, т.е. в них раскрываются не только отношения между собственно обществом и государством, но и между административно-управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями, конкретные формы решения совместных задач. На микроуровне управления новая система выражается в мириадах новых политических практик сотрудничества между государственными институтами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом, которые позволяют решать конкретные проблемы в областях образования, экологии, развития городов, здравоохранения, жилищного строительства и т.д. На мезоуровне данная система включает набор устойчивых сетевых структур, правил взаимодействия включенных в них агентов, этос-отношений и процессы согласования решений. На макроуровне можно говорить о существенном изменении основных принципов публичного управления и формирования новой идеологии и системы общественно-государственного взаимодействия.

     3. Эти концепции восстанавливают  связи между управлением и  политикой. Подход с позиций  политических сетей к государственному  управлению проявляет интерес  к политической сцене. Новые концепции в этом отношении включают в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Многими исследователями подчеркивается их несомненная связь с политической наукой, с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической стратегии. Проблема эффективности управления рассматривается не только в аспекте отношения «цели-средства», но и в парадигме «цели-процессы».

     4. В теории нового управления  включается моральное измерение  управления и процесса производства политического решения. Идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно имеют значение для политического управления; они являются конструктивными для логики взаимодействия между субъектами и акторами политики.

     Новое государственное управление (государственный менеджмент) возникло в 1990-е гг. в качестве как теоретической основы проводившихся за рубежом административных реформ, так и отражения происходивших в этой сфере изменений. В исследовании Д. Осборна, Т. Гэблера и др. раскрываются принципы, на которых основывается эта теоретическая модель:

     1) в большей степени руководить  подчиненными, чем выполнять их  функции; 

     2) в большей степени предоставлять  потребителям возможность выбора, чем обслуживать их;

     3) предоставлять услуги на основе  конкуренции;

     4) управлять скорее постановкой  задач, чем определением правил;

     5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения; 

     6) всемерно ориентироваться на  потребителя; 

     7) поощрять предпринимательский дух  зарабатывания денег, а не их  бюрократическую трату;

     8) предпочитать профилактику лечению; 

     9) осуществлять структурную децентрализацию  и налаживать сотрудничество  децентрализованных структур;

     10) добиваться перемен посредством  рыночно ориентированных усилий.

     Теоретически  новое государственное управление стремится избегать дихотомии политика/управление. Хотя в 1990-е гг. центр изучения и преподавания государственного управления перемещается от кафедр политической науки к кафедрам и школам менеджмента, значение политического начала в новой теории даже усиливается. В своем радикальном варианте эта теория затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступает суждение о неэффективности традиционной современной политической системы.

     Новое государственное управление интересуется скорее инициативным осуществлением публичной (т.е. государственной) политики (public policy-making), чем просто нормативной организацией исполнения ее целей. Аспектом рыночного видения государства является концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется - в особенности, роли государственных служащих в осуществлении политики. В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются не как простые исполнители выработанных политиками решений, а как участники принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Вытекающая отсюда политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентации общественного интереса в его функционировании. Политическая нейтральность бюрократически организованного управления этой проблемы не снимает.

     Популярным  термином-концептом нового государственного управления, с помощью которого, по мнению его разработчиков, снимается  проблема дихотомии политики/управления, является понятие «руководство» (governance). Оно заменяет часто такие термины, как администрирование (administration), управление (government). Именно «руководство» является понятием, посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Политический аспект в концепции нового государственного управления выражается и в том, что преимущественное внимание обращается на политическую роль высших административных чиновников и их ответственность перед обществом, его группами, гражданами.

     Для реорганизации системы государственного управления в парадигме «электронного правительства» необходим ряд важных условий и предпосылок. Среди них:

     1) Наличие соответствующей политической воля и усилий «правящего класса» и элит, принятие соответствующих государственных решений;

     2) Достаточный уровень «интернетизации» общества (не менее 30% самодеятельного населения страны и большинства государственных институтов);

     3) Разработка рациональной, реализуемой концепции «электронного правительства» и создание необходимых информационно-технологических предпосылок и электронных форм (документов, подписи и др.), финансового обеспечения, подготовки новых кадров в алгоритме данного правительства;

     4) Учет сложнейших социальных и  административно-правовых проблем,  возникающие при внедрении новых  электронно-организационных управленческих моделей в жизнь, традиций развития общества, особенностей его управления, бюрократии и т.д.;

     5) Решительное преодоление узко-технологических  подходов при формировании и деятельности «электронного правительства» («информационные технологии решат все проблемы»), понимание и преодоление возможностей и тенденций его использования в корпоративных и антиобщественных целях;

     6). Рационально-критическое использование  накопленного зарубежного опыта, его сравнительный анализ.

     В соответствии с этими требованиями меняется отношение к образованию, к подготовке и переподготовке управленцев. Проблема обучения сегодня становится одной из центральных при описании новой парадигмы управления в условиях поиска основания для устойчивого развития. Изменяется направленность и содержание преподавания государственного управления. Общая направленность изменений здесь следующая: