Теоретические основы финансового контроля

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

1. Понятие финансового контроля и его значение

Нарушения и злоупотребления  в финансовой, бюджетной сфере  не имеют ни хронологической привязки, ни национальных корней. Во-первых, потребности  любого государства, как правило, превышают  его финансовые возможности, и у  чиновников нередко возникает соблазн  быстро, в обход парламента и закона, перераспределить средства в пользу «неотложных» нужд. Во-вторых, в любом  обществе в той или иной степени  проявляются как политические, так  и коммерческие интересы различных  компаний, кланов, групп, что приводит к лоббированию этих интересов в  сфере экономики, приобретению различных  преференций и льгот. Вот почему с тех пор как человечество стало осознавать себя организованным сообществом и до наших дней для  любой страны остается актуальной задача создания и совершенствования системы  гласного, всеобъемлющего контроля за состоянием финансовой системы.

Финансовый контроль —  это совокупность мероприятий по проверке финансовых и связанных  с ними вопросов деятельности экономических  субъектов с применением определенных форм и методов их организации.

Функциональное назначение контроля заключается прежде всего в успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики и в конечном счете в создании условий для стабильного развития государства.

Основная цель контроля —  объективно изучить фактическое  положение дел на проверяемом  объекте и выявить или предупредить отрицательные моменты, негативно  влияющие на исполнение управленческих решений. Особое место финансового контроля в общей системе контроля как одного из элементов системы управления обусловлено, во-первых, его спецификой, выражающейся в контрольной функции самих финансов, во-вторых, ролью финансовых отношений в рыночной экономике. Поскольку финансы пронизывают все общественное производство, все уровни хозяйствования, они являются универсальным орудием контроля.

В рыночной экономике финансовый контроль представляет собой особую сферу деятельности, когда на практике происходит естественное органическое взаимодействие материальных и финансовых отношений в рамках единого товарно-денежного  комплекса государства.

Финансовый контроль имеет  определенную сферу применения и  целевую направленность деятельности.

Объектом финансового  контроля являются распределительные  процессы формирования и использования  финансовых ресурсов всех уровней управления.

Основным назначением  государственного финансового контроля является целевое и эффективное  использование финансовых ресурсов государства, эффективное использование  государственной собственности.

Правильное понимание  сущности и значения финансового  контроля важно в силу многих причин. Финансы успешно функционируют  только в том случае, когда они  хорошо организованы и управляемы, нацелены на достижение конкретных задач  развития экономики и повышения  жизненного уровня населения. Невозможно добиться укрепления финансовой дисциплины без строгого и эффективного финансового  контроля. Особую значимость он приобретает  в рыночной экономике, когда проявляются  неизвестные ранее изощренные приемы финансовых нарушений, которые подлежат искоренению путем использования  всего инструментария финансового  контроля.

Как правило, интересы, потребности  и возможности заказчиков финансового  контроля и потребителей его информации (что часто не одно и то же) во многом не совпадают. В условиях рыночной экономики государство имеет право лишь проверять, насколько полно хозяйствующие субъекты, юридические и физические лица выполняют свои предусмотренные законом обязательства, прежде всего в налоговой сфере. Оно не имеет права (да и возможности) контролировать и вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность частных предприятий. Поэтому в отношении частных предприятий государство проводит самостоятельно и за свои средства лишь контроль за правильностью исчисления и уплаты налогов, а контроль их финансово-хозяйственной деятельности организуют за свои средства владельцы или собственники этих предприятий.

Практически во всех случаях, когда государство привлекает к  удовлетворению общественных нужд коммерческие структуры и передает им финансовые средства или государственное имущество  для такой деятельности либо использует банки и другие финансово-кредитные  учреждения для обслуживания государственных  средств, оно посредством финансового  контроля следит за целевым, рациональным и эффективным использованием переданных средств, следит за тем, чтобы эти  средства были использованы по назначению и общество, доверившее государству управление этими средствами, не понесло ущерба.

Необходимость проведения финансового  контроля при рыночной экономике  определяется прежде всего потребностями  рационального и эффективного хозяйствования на любом уровне управления. При  этом управляющие хозяйствующих  субъектов, которым владельцы или  собственники доверили управление, сами определяют, насколько выгодно им проведение финансового контроля, в  какой форме и в каком объеме его необходимо проводить, чтобы  лица, доверившие им управление (или  возможные инвесторы), остались довольны их деятельностью. Аналогичная ситуация характерна и для государственного сектора, где руководители, которым  общество доверило распоряжаться государственной  собственностью, также организуют финансовый контроль прежде всего с целью повышения эффективности своей деятельности, а также чтобы показать, что они распоряжаются вверенным государственным имуществом и финансовыми средствами с максимальной пользой для общества.

2.  Классификация видов финансового контроля

Существует несколько  классификаций видов финансового  контроля по различным признакам. В  зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, различают государственный, внутрихозяйственный и независимый (аудиторский) финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль реализуется через общегосударственный и ведомственный. Общегосударственный финансовый контроль осуществляют органы государственной власти и управления. Он направлен на объекты, подлежащие контролю независимо от их ведомственной подчиненности. Ведомственный финансовый контроль производят контрольно-ревизионные отделы министерств, концернов, соответствующие управления местных органов власти и др. Его объектом является производственная и финансовая деятельность подведомственных предприятий, учреждений.

Внутрихозяйственный финансовый контроль осуществляется экономическими службами предприятий, организаций  и учреждений (бухгалтерии, финансовые отделы и т.д.). Объектом здесь выступает  производственная и финансовая деятельность самого предприятия, а также его  структурных подразделений.

Независимый финансовый контроль осуществляют специальные аудиторские  фирмы и службы. Контрольные и  консультационные услуги аудиторские  фирмы оказывают всем предприятиям и организациям на платной основе. Аудиторские фирмы являются независимыми организациями, призванными способствовать повышению качества контроля, его объективности.

Иногда такого рода классификацию  представляют в виде деления на государственный  контроль, аудит и общественный контроль. Поясним понятие общественного  контроля. Общественный контроль реализуется  без посредства специальных государственных  органов через общественные институты  и на основе законов, обязывающих  власть предоставлять информацию обществу. Поскольку в демократическом  обществе важное значение придается неуклонному соблюдению принципа свободы слова, то большую роль в осуществлении общественного контроля играют средства массовой информации, выражающие интересы различных общественных и политических объединений. Нередко деятельность общественного контроля базируется на информации, предоставляемой органами государственного финансового контроля, прежде всего счетными палатами, для которых гласность является важнейшим принципом работы.

Принцип гласности, который  законодательно определен как базовый  принцип деятельности счетных палат, реализуется через представление  отчетов об их деятельности органам  представительной власти, проведение открытых слушаний по материалам этих отчетов на заседаниях органов законодательной  или исполнительной власти с участием заинтересованных граждан, публикацию отчетов о проведенных контрольных  мероприятиях в средствах массовой информации, размещение этих материалов в Интернете (на официальных сайтах этих органов). Таковым является официальный  сайт Счетной палаты РФ, где размещена  информация о деятельности контрольного органа и отчеты по выполненной работе.

По формам проведения финансовый контроль делится на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов предприятий, смет расходов учреждений и организаций, проектов бюджетов, текстов  договорных соглашений, учредительных  документов и т.д.

Текущий финансовый контроль проводится в процессе исполнения финансовых планов, в ходе осуществления хозяйственно-финансовых операций, когда проверяется соблюдение норм и нормативов расходования товарно-материальных ценностей и денежных средств, соответствие отпуска средств выполнению планов расходов, использованию ранее выданных ресурсов.

Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения отчетного  периода и финансового года в  целом. Проверяется целесообразность расходования государственных денежных средств при исполнении бюджетов, выполнении финансовых планов предприятий  и организаций, смет расходов бюджетных  учреждений.

3. Формы и методы проведения финансового контроля

Под формой финансового контроля понимают конкретное выражение и  организацию контрольных действий.

По характеру материала, на основе которого проводится, контроль подразделяется на документальный (формальный) и фактический.

Источниками информации для  документального (формального) контроля служат первичные документы, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая и оперативно-техническая  отчетность, нормативная, проектно-конструкторская, технологическая и другая документация.

Фактический контроль базируется на изучении фактического состояния  проверяемых объектов по данным их осмотра (пересчета, взвешивания, лабораторного  анализа и т.п.), а поэтому он не может быть всеобъемлющим из-за непрерывности хозяйственных ситуаций. Полноценность и неопровержимая доказательность первичных документов и учетных записей при необходимости  устанавливаются с помощью специальных  приемов фактического контроля. Поэтому оба вида контроля существуют не изолированно, а дополняют друг друга.

Для осуществления контроля могут использоваться различные  методы, к числу которых относятся:

а) проверки, которые подразделяются на документальные и камеральные. Документальные проверки проводятся непосредственно на предприятии или в организации. При этом изучаются сметы расходов, бухгалтерская и статистическая отчетность, расчеты с бюджетом по налогам и другим обязательным платежам, иные финансовые документы. Контрольные органы имеют право изымать документы, свидетельствующие о сокрытии объектов налогообложения и незаконном использовании бюджетных средств в том случае, если их сохранность не гарантируется (то есть если они могут быть подменены или уничтожены). Особенностью камеральных проверок является то, что они не связаны с посещением проверяемых организаций. Такие проверки проводятся по месту нахождения контрольного органа на основе документов, предоставленных предприятиями и организациями, а также иных сведений, имеющихся в его распоряжении;

б) обследование. Основано на личном ознакомлении проверяющего с  отдельными сторонами деятельности предприятий и организаций по месту их нахождения. При этом могут  не только изучаться финансовые документы, но и проводиться наблюдение, опрос  сотрудников, контрольные замеры, обследование помещений, используемых для осуществления  хозяйственной деятельности, и др.;

в) экономический анализ – анализ финансового состояния, предполагает оценку результатов финансовой деятельности хозяйствующего субъекта, эффективности использования его  капитала. Особое значение экономический  анализ приобретает при осуществлении  контроля в бюджетной системе. Поскольку  бюджетная система является одним  из важнейших инструментов регулирования  социально-экономических процессов, важно проанализировать ее влияние на отдельные стороны общественной жизни. Результаты такого исследования служат основой для выработки стратегии экономической политики государства на перспективу;

г) ревизия. Это наиболее распространенный метод контроля. Ревизия  – это комплекс взаимосвязанных  проверок финансово-хозяйственной  деятельности предприятий, учреждений, организаций. Проверкой может быть также охвачена работа финансовых органов. Ревизии проводятся в органах  государственной власти и их отдельных  структурных подразделениях; во внебюджетных фондах; на предприятиях и в организациях с государственным участием; в  организациях всех форм собственности, получающих бюджетное финансирование, и др. Они служат основой для  принятия управленческих решений, способствуют профилактике нарушений в бюджетной  сфере.

В зависимости от того, насколько  широко ревизии охватывают деятельность проверяемого объекта, можно выделить следующие их виды:

• комплексные ревизии. Это наиболее распространенный вид проверок. Он охватывает все стороны деятельности ревизуемой организации: финансовые и хозяйственные операции, организацию производства, эффективность использования ресурсов, расчеты с бюджетом и внебюджетными фондами, состояние бухгалтерского учета и др. Для проверки отдельных вопросов могут привлекаться специалисты в предметной области;
• тематическая ревизия, при которой проверке подлежит лишь определенный участок деятельности организации. Такая ревизия не дает полного представления о работе объекта, но позволяет провести углубленный анализ по какой-либо одной проблеме. Если проверка однородных участков проводится в нескольких организациях, это дает возможность выявить типичные недостатки, разработать рекомендации по их преодолению.

Все нарушения, которые были выявлены в процессе проверки, отражаются в  акте ревизии. Акт является официальным  документом, на основе которого делаются выводы о деятельности организации  и принимаются последующие управленческие решения. Ответственность за точность его составления несет ревизор. В акте ревизии должно содержаться  описание фактов нарушений, указано  время их совершения, стоимостная  оценка, а также виновные лица. Нельзя отражать в акте личные выводы и  предположения ревизора. Ревизоры также  не имеют права вмешиваться в  управление проверяемой организацией, налагать штрафы и дисциплинарные взыскания.

После ознакомления с актом  ревизии руководитель контрольного органа выносит решение по устранению выявленных недостатков. Материалы  проверок могут быть также направлены в вышестоящие инстанции, а при  наличии серьезных нарушений  – в следственные органы.

В целом, можно отметить, что системы финансового контроля в разных странах имеют отличия, обусловленные их финансово-промышленными  развитием, степенью централизации  управления экономикой и социальной сферой, историческими и законодательными особенностями.

Однако общим для систем финансового контроля во всех демократических  странах с рыночной экономикой является их нацеленность на всестороннюю защиту финансовых интересов государства  и общества в целом и интересов  экономически активных групп его  граждан. Различные звенья этих систем охватывают практически все виды финансовой деятельности в государственном  и негосударственном секторах экономики, все объекты и сферы, финансовый контроль которых отвечает потребностям общества.

ГЛАВА II. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РФ

2.1. Государственный финансовый  контроль

Государственный финансовый контроль основывается на Конституции  РФ, Гражданском, Налоговом и Бюджетном  кодексах РФ, федеральных законах, законодательных  актах субъектов Федерации и  органов местного самоуправления.

Главной целью государственного финансового контроля является установление соответствия практики управления финансовыми  ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного  продукта задачам финансовой политики государства.

Важнейшая обязанность государственного финансового контроля состоит в  обеспечении органов государственной  власти и обществ всеобъемлющей и достоверной информацией о формировании и использовании государственных средств.

Объектами государственного финансового контроля являются денежные отношения, возникающие в связи  с формированием финансовых ресурсов в распоряжении государства (и его  организаций) и использованием этих средств на удовлетворение нужд государства  и всего общества.

Государственному финансовому  контролю подлежат:

• органы государственной власти (в том числе их аппараты);
• государственные предприятия и учреждения, а также предприятия, учреждения и организации с участием государства;
• предприятия, организации, учреждения, финансируемые за счет бюджетных средств или получающие государственные субсидии;
• государственные бюджетные и внебюджетные фонды;
• органы местного самоуправления, предприятия и организации вне зависимости от видов и форм собственности, а также физические лица, если они получают, перечисляют, используют государственные средства или управляют ими, имеют предоставленные законодательством или органами государственной власти налоговые, таможенные или иные льготы и преимущества;
• общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации в части, связанной с получением, перечислением, использованием государственных средств или управлением ими, а также в части предоставленных законодательством или органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ;
• предпринимательские структуры и физические лица в части уплаты налогов и осуществления деятельности, регулируемой государством.

Государственный финансовый контроль осуществляется уполномоченными  государственными органами в пределах их компетенции в любой сфере  экономики и управления, а также  ведомственного финансового контроля, проводимого министерствами и ведомствами  в отношении подведомственных предприятий  и организаций. Система органов  государственного финансового контроля представляет собой элемент общей  структуры контрольных органов  государства и вместе с тем  выступает как важнейшая часть  того финансового механизма, с помощью  которого государство реализует  свою финансовую политику.

Государственный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой  Федерального Собрания, Главным контрольным  управлением (КРУ) и главным управлением  казначейства Минфина РФ, Государственным  таможенным комитетом, Госналогслужбой, Федеральной службой налоговой  полиции, Федеральной комиссией  по рынку ценных бумаг РФ. Ведомственный  контроль выполняется контрольно-ревизионными службами министерств и ведомств.

Конкретные задачи органов  государственного финансового контроля и сферы компетенции устанавливаются  при их создании соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами.

По сфере компетенции  можно выделить следующие виды государственного финансового контроля.

Общегосударственный финансовый контроль направлен на все хозяйствующие  субъекты независимо от формы собственности  или ведомственной подчиненности. Он осуществляется органами государственной  власти и государственного управления общей компетенции (например, прокуратурой), а также специальными контрольными органами, основной функцией которых  является государственный финансовый контроль (например, налоговыми органами). Объектом этого контроля является прежде всего соблюдение финансового законодательства и финансовых интересов государства.

Особое место в этом виде контроля занимает налоговый контроль, эффективная организация которого во многом определяет полноту поступления финансовых ресурсов в распоряжение государства и, следовательно, возможность государства исполнять свои функции.

Важное значение имеет таможенный контроль. Таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов и сборов при пересечении товарами таможенной границы.

Соблюдение валютного  законодательства при валютных операциях обеспечивает валютный контроль.

Бюджетно-финансовый контроль проводится в бюджетно-финансовой сфере. Предметом контроля являются процессы формирования и использования финансовых ресурсов государства.

Контроль этих процессов  включает контроль законности и эффективности  использования государственных (прежде всего бюджетных) средств; контроль исполнения бюджетов всех уровней власти и бюджетов государственных внебюджетных фондов; контроль денежного обращения, использования кредитных ресурсов, состояния государственного внутреннего  и внешнего долга и государственных  резервов; контроль предоставления финансовых и налоговых льгот и преимуществ, сохранности и использования государственного имущества, закрепленного за государственными органами, предприятиями и учреждениями, и иного имущества, находящегося в собственности государства.

Основными задачами бюджетно-финансового  контроля является контроль за:

• поступлением средств в бюджет и внебюджетные фонды;
• законностью, рациональностью и эффективностью использования средств бюджета и внебюджетных фондов органами государственной власти и организациями;
• своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджета и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• эффективностью использования государственной собственности, ее приватизацией или национализацией;
• обоснованностью предоставления и законностью использования льгот по налогообложению, государственных дотаций и иных финансовых преференций;
• а также пресечение расточительства, финансовых злоупотреблений, неэффективного использования государственных средств посредством обращения внимания законодательных органов на недоработки действующего законодательства или в предлагаемых к утверждению законопроектах.

Решение задач бюджетно-финансового  контроля требует не только контрольно-ревизионной, но и экспертно-аналитической и  информационной деятельности. Это обычно предусматривает: проведение оперативного контроля за надлежащим исполнением бюджета; анализ и исследование нарушений и отклонений при формировании доходов и расходовании средств бюджета, их причин и последствий, подготовку и внесение в представительные и исполнительные органы власти предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом; финансовую экспертизу проектов бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, а также иных законов и нормативных правовых актов органов государственной власти, государственных программ, субсидий, контрактов, договоров, соглашений и иных документов, предусматривающих расходование средств бюджета или влияющих на его формирование и исполнение.

Органы государственного финансового контроля можно также  классифицировать и по другим признакам, а именно:

• по характеру функций и объему компетенции — общефункциональные (контроль — часть функции); специализированные общей компетенции; специализированные ограниченной компетенции; внутриведомственные;
• по принадлежности к ветвям власти — контрольные органы исполнительной власти (административный контроль); органы парламентского контроля или независимые органы финансового контроля;
• по вертикальному уровню власти — федеральные; субъектов Федерации; местных органов власти;
• по способу формирования — избираемые или утверждаемые коллегиально путем голосования; назначаемые в административном порядке.

Высокие требования предъявляются  к профессиональным и моральным  качествам работников государственных  контрольных органов. В Лимской декларации подчеркнуто, что они «должны иметь квалификацию и честность, необходимые для того, чтобы успешно выполнять возложенные на них обязанности».

В контрольные органы обычно приглашают и принимают граждан  не просто с высшим финансовым, экономическим, юридическим образованием, но и уже  с некоторым опытом работы по специальности. Эти качества систематически подкрепляют  постоянным повышением квалификации контролеров.

В целом в настоящее  время признается, что государственный  финансовый контроль недостаточно действенен, его эффективность крайне низкая. Бюджетные средства часто используются не по назначению, а иногда вообще теряются, наблюдается коррупция, финансовые результаты корпораций и организаций в большей части скрыты, огромны неплатежи, продолжается отток капитала за рубеж, имеются и другие недостатки. Деятельность государственных контрольных финансовых органов разобщена, часто дублируется.

2.2. Развитие финансового контроля

В развитых странах  постоянно идет процесс совершенствования  государственного финансового контроля, расширяются его цели и контролируемые объекты, апробируются новые методы и подходы к его проведению. Так, в последние годы получили распространение  аудиторские проверки, основанные на анализе результатов деятельности, а также аудит «окружения».

Повсеместно внедряется новый вид контроля – контроль эффективности. Он зародился в 60-х  гг. в Швеции. Суть его состоит  в том, что формальная законность и бухгалтерская точность рассматриваются  не как конечная цель контроля, а  лишь как его начало, предварительный  этап. Основной же задачей проверки является действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые прибыльны и внешне выгодны, но не действенны, т.е. не отвечают требованиям  достижения социально-политических целей  государства, при контроле отмечаются как нежелательные.

Впервые об аудите эффективности в  России заговорили в 2003 г. «Главная задача аудита эффективности - определение  социальной значимости результата использования  госсредств», а не статистическая фиксация объемов госсредств, израсходованных по назначению или незаконно. Так объяснил появление новшества председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин на заседании круглого стола по проблемам совершенствования финансового контроля.

В первую очередь предметом  аудита эффективности являются средства, выделяемые из бюджета всех уровней. В ходе такого аудита важно сравнить достигнутые в результате расходования бюджетных средств показатели с  показателями, которые предполагалось получить при выделении указанных  финансовых ресурсов. Эти показатели могут и должны закладываться  при разработке и принятии как  бюджета на очередной финансовый год, так и целевых федеральных  и региональных социально-экономических  программ.

Предметом аудита эффективности  должна быть государственная и муниципальная  собственность, эффективность и  управление которой может проверяться  как за год, так и за более продолжительный  период времени. Предметом аудита должны быть также федеральные, региональные и местные законы и законодательные  акты, а также нормативные акты — в целях проверки их эффективности  как для экономики в целом, так и для отдельных хозяйствующих  субъектов. Особое внимание в ходе данного  аудита должно уделяться эффективности  принятого налогового законодательства, эффективности деятельности контролирующих органов за обеспечением их выполнения, а также влияния налоговой  системы на эффективность экономики.