Теоретические основы формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе

Оглавление

Введение

     Формирование  новой модели государственного управления, реформирование государственной службы России и ее аппарата невозможны без  существенного обновления руководящих кадров, без наполнения органов государственной власти и местного самоуправления лицами, способными на деле обеспечить успешное проведение экономических реформ, строительство нового, подлинно демократического государства.

     Чтобы процесс кадрового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления высококвалифицированными специалистами шел более эффективно, необходимо активнее использовать институт резерва кадров.

     Актуальность проблемы на сегодняшний день велика. Административно-командная система, сформированная в годы советской власти, в условиях рыночной экономически сдает свои позиции. Система подготовки кадров в новых условиях начала формироваться сравнительно недавно.

     Цель дипломной работы – разработка  направлений совершенствования механизмов формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе на примере Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга.

     Объект  исследования - Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга.

     Предмет исследования - механизмы формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе.

     Задачи  работы:

• Изучение сущности, целей и принципов формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе.
• Изучение правового обеспечение формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе.
• Изучение нормативной базы подбора и расстановки кадров в органах государственного управления Российской Федерации.
• Изучение нормативно-правовых актов Санкт-Петербурга по формированию кадрового резерва на государственной гражданской службе.
• Изучение нормативно-правовых актов по формированию кадрового резерва в органе государственного управления – Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга.
• Проведение анализа механизмов формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе в Российской Федерации.
• Проведение анализа механизмов формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе в Санкт-Петербурге.
• Проведение анализа механизмов формирования кадрового резерва в органе государственного управления – Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга.
• Проведение анализа зарубежного опыта формирования кадрового резерва в органах государственного управления.
• Изучение проблем формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга.
• Разработка предложений по совершенствованию процесса формирования кадрового резерва в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга.
• Реализация разработанных предложений по совершенствованию процесса формирования кадрового резерва.
• Ресурсное обеспечение разработанных предложений.
• Оценка экономической эффективности от реализации разработанных предложений.

     С целью анализа взаимовлияния отдельных составляющих структуры  кадрового  потенциала применены  методы  логического, экономико-математического и системного анализа. В  исследовании  профессионального развития кадров государственной  службы  приняты во внимание различные методические подходы, такие как структурно-функциональный, институциональный, синергетический; современные  методы  экономического сравнительного анализа и статистики. На их базе проведен всесторонний комплексный анализ факторов, влияющих на  формирование  и развитие  кадровых резервов государственной  службы.

      Глава 1. Теоретические основы формирования кадрового  резерва на государственной  гражданской службе

1.1. Сущность, цели и принципы формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе

     Одним из основополагающих факторов экономического роста в современных условиях развития России является адаптивная, гибкая, мобильная кадровая политика и процессы формирования кадрового резерва современной фирмы.

     Формирование  кадрового резерва – важная составляющая политики любой как государственной, так и коммерческой организации. Отсутствие данного аспекта грозит снижением эффективности даже самой успешной из них. Систематический отбор в резерв наиболее перспективных сотрудников, которые после специального обучения смогут занять ключевые позиции, позволяет решать многие задачи. Это также реальная забота о карьерном росте и профессиональном развитии людей, мотивирующая их на эффективную работу и способствующая росту их лояльности к организации.

     На  западе кадровая политика всегда находилась в поле зрения руководства и сегодня  она остается одним из управленческих приоритетов. В условиях, когда стратегии и технологии перестают быть решающими факторами, на передний план выходит фактор персонала. Чем выше его профессионализм, который выражается в знаниях, умениях, способности мотивировать себя и подчиненных, тем больше вероятность достижения результата.

     Поэтому актуальность кадрового резерва  приобретает особую важность, особенно выявление качественных характеристик, которые могут служить элементом устойчивого функционирования фирмы. Основными чертами создание кадрового резерва являются: потребность в замене кадров, занимающих руководящие позиции в течение длительного времени, на более молодых; создание кадрового резерва на случай неожиданной отставки ключевых сотрудников. Если не подготовить заранее надлежащую замену, неожиданный уход руководителей с многолетним опытом, может создать кризисную ситуацию. К тому же такая ситуация может существенно осложниться, если поиск нового сотрудника затянется на очень долгий период времени; обеспечение наибольшей эффективности функционирования организации за счет планирования кадрового резерва, то есть возможности заранее просчитывать карьерный рост ключевых сотрудников. Это также помогает избежать хаотичности в работе с персоналом.

     Кадровый  резерв способствует: усилению возможностей организации (в области персонала) противостоять конкурентам на соответствующем рынке, эффективно использовать свои сильные стороны во внешнем окружении; расширению конкурентных преимуществ фирмы за счет создания условий для развития и эффективного использования трудового потенциала, формирования квалифицированного, компетентного персонала; полному раскрытию способностей персонала к творческому, инновационному развитию, для достижения, как целей фирмы, так и личных целей работников.

     Поиск, отбор, изучение, оценка, подготовка и  выдвижение специалистов из состава  кадрового резерва – одно из основных звеньев в формировании состава  управленческих кадров. От правильной постановки работы с кадровым резервом зависит в значительной степени, какие кадры станут у руля государственного управления не только завтра, но и в отдаленной перспективе.

     Эффективное использование института резерва  кадров позволяет реализовать важнейший принцип работы с кадрами - принцип сочетания в руководстве опытных и молодых работников.

     Что же означает понятие, категория «кадровый резерв». Слово «резерв» (от лат. reseryo - сберегаю) означает: 1) запас чего-либо на случай надобности; «) источник, откуда черпаются новые средства, силы.¹

     По  отношению к аппарату государственной  службы под кадровым резервом понимается специально сформированная на основе индивидуального отбора и комплексной  оценки группа перспективных работников, обладающих необходимыми для выдвижения профессиональными, деловыми, личностными и морально-этическими качествами, положительно проявивших себя на занимаемых должностях, прошедших необходимую подготовку и предназначенных для замещения определенных должностей государственной службы.

     В науке принята следующая классификация (типология) кадрового резерва: ближний, среднесрочный, дальний (или стратегический); открытый, закрытый; обезличенный или  на конкретную должность.

     Под политикой фирмы, как правило, понимается система правил, в соответствии с которой действуют люди, входящие в фирму. Важнейшая составляющая часть стратегически ориентированной политики фирмы – ее кадровая политика, которая определяет философию и принципы, реализуемые руководством в отношении человеческих ресурсов.

     Кадровый  резерв – это специально сформированная на основе установленных критериев группа перспективных служащих, обладающих необходимыми для выдвижения профессиональными, деловыми и морально-психологическими качествами, положительно проявивших себя на занимаемых должностях, прошедших необходимую подготовку и предназначенных для замещения очередных должностей.

     Представление о кадровых процессах как самоорганизующихся, социоприродных не позволяет навязывать им пути развития, а, наоборот, заставляет глубже постигать их социальную сущность и способствовать их собственным тенденциям, учиться соответствовать им, следовать мудрости «естественности, «ненасилия над природой».

     Инструментарий  кадрового анализа имеет свою структуру, архитектонику и предназначение в соответствии с целью исследования. Конструируются инструменты анализа, исходя из известных в социологии правил их разработки, квантификации социальных показателей кадровых процессов и построения измерительных шкал инструментария².

     При разработке вопросов для анкет и других опросных инструментов исследователи, как правило, используют известные критерии их проверки на достоверность и надежность отражения получаемой информации.

     Главной целью кадровой политики – обеспечение  оптимального баланса процессов обновления и сохранения численного и качественного состава кадров в соответствии с потребностями самой фирмы, требованиями действующего законодательства и состоянием рынка труда.

     Термин  «кадровая политика» может иметь широкое и узкое толкование³.

     В широком смысле – это система  правил и норм (которые должны быть осознанны и определенным образом сформулированы), приводящих человеческие ресурсы в соответствии со стратегией фирмы (отсюда следует, что все мероприятия по работе с кадрами – отбор, составление штатного расписания, аттестация, обучение, продвижение – заранее планируются и согласовываются с общим пониманием целей и задач фирмы).

     В узком смысле – это набор конкретных правил, пожеланий и ограничений (зачастую неосознанных) во взаимоотношениях людей и фирмы: в этом смысле, например слова «кадровая политика нашей фирмы состоит в том, чтобы брать на работу людей только с высшим образованием», могут использоваться в качестве аргумента при решении конкретного кадрового вопроса. Успешная кадровая политика, прежде всего, основывается на систематическом учете и анализе влияния окружающего мира, адаптации производства к внешним воздействиям.

     В условиях нынешней кризисной кадровой ситуации, дефицита на государственных  должностях работников, в том числе руководящих кадров, обладающих необходимыми профессиональными, деловыми и нравственными качествами, работа с кадровым резервом, предназначенным для выдвижения в федеральные и региональные структуры государственной службы, приобретает особую актуальность. Формирование и оптимальное использование кадрового резерва рассматриваются как одно из приоритетных направлений государственной кадровой политики, как один из механизмов ее реализации.

     Учитывая, что старая административно-командная, номенклатурно-бюрократическая система формирования и использования кадрового резерва сломана, необходимо сформировать принципиально новую систему работы с кадровым резервом, соответствующую условиям и требованиям нынешнего этапа развития российского общества, новой модели государственного управления.

     Особенно  остро эта проблема стоит на уровне федеральных и региональных органов  государственной власти и управления. Речь идет о необходимости подготовки такого кадрового резерва, который  был бы способен управлять обществом  на принципиально иных основах, с учетом нынешней ситуации, в условиях перехода к рыночной экономике, формирования демократического правового и социального государства. Речь идет о кадрах, способных управлять с помощью использования новых, прежде всего правовых, финансовых и экономических, механизмов, с учетом интересов всех социальных групп и слоев общества.

     Кадровый  резерв рассматривается как один из источников формирования нового поколения  управленческих кадров, в том числе  «первых» руководителей органов государственной власти, в условиях, когда кардинальным образом изменились требования к уровню и содержанию их профессионализма, компетентности, к личностным качествам, практическим навыкам и умениям. Без подготовки высокопрофессионального, морально нравственного и надежного резерва кадров этой проблемы не решить⁴.

     Наличие подготовленного кадрового резерва  является непременным условием практического  осуществления курса на развитие социально ориентированной рыночной экономики, демократизацию управления, внедрение инноваций в государственную службу, рациональное использование ее кадрового потенциала.

     При разработке новой системы работы с кадровым резервом в органах  государственной власти и управления целесообразно, прежде всего, глубоко  и всесторонне проанализировать номенклатурно-партийную систему работы с резервом, чтобы не повторить прежних ошибок и деформаций, учесть вытекающие из прошлого опыта уроки. В этой связи необходимо подчеркнуть, что основные ее пороки были обусловлены монополией правящей партии на разработку и реализацию кадровой политики. Монополизм КПСС особенно жестко проявлялся при формировании и использовании кадрового резерва. Монополия распространялась на все категории руководящих кадров, включая кадры органов власти и управления, предприятий, учреждений и общественных организаций.

     При формировании резерва кадров имела  место абсолютизация классового подхода, принципа партийности, социального  положения. Требовалось неукоснительное  исполнение заданных сверху процентных показателей по национальному, половозрастному составу кадрового резерва.

     Все это существенно сужало социальную базу, источники формирования резерва  кадров, круг лиц, из которых велся  отбор кандидатов. Не всегда учитывались  при этом профессиональные, деловые, личностные качества специалистов, рекомендуемых для включения в состав кадрового резерва. Нередко преобладал при их оценке субъективизм. Имело место увлечение формальной стороной дела, когда едва ли не вся работа сводилась к составлению списков кандидатов, планов, отчетности. Недостаточно использовались активные методы подготовки «резервистов», отсутствовал механизм контроля за их самообразованием⁵.

     Отбор кандидатур в состав кадрового резерва  происходил, как правило, в узком  кругу, келейно, за «закрытыми дверями», из небольшого числа избранных, входивших в номенклатурную орбиту. Недостаточное внимание уделялось непосредственно работе с «резервистами», их индивидуальной подготовке с учетом перспективы выдвижения.

     В результате эффективность практического  использования резерва кадров была низкой. Нередко резерв существовал лишь на бумаге.

     Одним из самых серьезных пороков номенклатурно-партийной  системы работы с резервом кадров было отсутствие законодательства, нормативно-правовой базы, регулирующей эту деятельность. Работа с кадровым резервом осуществлялась, как правило, на основе партийных инструкций и директивных указаний.

     Работа  с резервом имеет свою уже новейшую историю. Становление новой системы  работы с кадровым резервом осуществлено Главным управлением по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры). По их инициативе в апреле 199» г. состоялось совещание, посвященное проблемам развития государственной службы. В принятых на совещании рекомендациях подчеркивалась необходимость более активного использования института резерва кадров. Формирование резерва кадров с учетом предстоявших тогда выборов глав администраций рассматривалось в качестве одной из первоочередных мер повышения качества персонала государственной службы.

     Роскадры  обращались также в Правительство Российской Федерации с предложением о создании новой системы работы с резервом кадров с учетом изменившихся подходов к организации государственного аппарата и аппарата управления экономикой, необходимости реформирования кадрового корпуса, и прежде всего государственной службы⁶.

     Предложения предусматривали удовлетворение потребности  в руководящих кадрах как центральных  органов государственного управления, так и региональных администраций. При этом учитывались потребности  в кадрах и на ближайшую, и на отдаленную перспективу. Потребность в руководителях нового типа определялась курсом на активную приватизацию, развитием рыночных отношений. Коренным образом изменились требования к руководящим работникам, к их профессиональной подготовке, особенно в области использования финансовых рычагов как средства управления экономикой.

     Чтобы процесс кадрового укрепления органов  государственной власти мог пройти более организованно, необходимо было иметь резерв кадров, подготовленных к работе вполне определенного типа и уровня управления правовым демократическим социальным государством с многоукладной экономикой. Речь, таким образом, шла о необходимости создания принципиально новой системы работы с резервом кадров в органах государственной власти и управления. Ставилась задача использования при этом новых технологий, позволяющих надежно оценивать качества и эффективность работы кадров, их перспективность, привлекать нужных специалистов в систему государственного управления.

     По  проекту на создание новой системы  работы с резервом кадров потребовалось бы не менее « – 3 лет. В течение первого года предусматривалось подготовить для занятия определенных государственных должностей примерно 500 человек. При отборе кандидатур для обучения в резерве кроме базисной информации предлагалось определить порядок предоставления рекомендаций, использовать специальные оценочные технологии типа «центры оценки» (включая тестирование, профессиональные интервью, деловые игры и т. д.), разработать примерные требования к кандидатам.

     Речь  шла также о необходимости разработки учебных программ и пособий, специальной программы оценочного сопровождения на каждом из этапов обучения, определения конкретных учебных заведений, на базе которых должна была разворачиваться подготовка резерва.

     Проект  Роскадров предусматривал подготовку кадрового резерва для федерального, регионального и муниципального уровня. Многие предложения Роскадров, обосновывавшие необходимость создания новой системы работы с кадровым резервом, к сожалению поддержки не получили и реализованы не были.

     В настоящее время сложилась благоприятная  ситуация для активного использования  института резерва кадров как  одной из первоочередных и эффективных  мер повышения качества персонала  государственной службы. Прежде всего, сняты ранее действовавшие ограничения по социальному положению, партийной, национальной принадлежности, полу и т. д. Основополагающим при формировании кадрового резерва является конституционный принцип равного права доступа граждан на государственную службу без какой-либо дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, имущественного и должностного положения, места жительства, убеждений, принадлежности к общественным объединениям⁷.

     Таким образом, существенно расширяется  социальная база, внутренние и внешние источники формирования кадрового резерва. Поиск подходящих для выдвижения на государственные должности кандидатур возможен во всех социальных слоях общества без каких-либо ограничений как в государственных, так и в негосударственных, предпринимательских структурах. Потенциальным кандидатом для включения в состав кадрового резерва может быть любой гражданин России, имеющий соответствующее образование, практический опыт, профессиональные, деловые, личностные и морально-этические качества, необходимые для исполнения ответственной государственной должности.

     В этой связи необходимо отметить, что  источниками формирования резерва  кадров в структурах государственной  службы могут быть государственные  и муниципальные служащие, депутаты, активисты политических партий и движений; выпускники учебных заведений, специалисты предприятий различных форм собственности; лица, имеющие опыт научной, преподавательской, информационно-аналитической работы; лица, входящие в банки кадровых данных министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации, центров занятости населения, консультационных центров по подбору специалистов; демобилизованные военнослужащие, офицеры запаса и т. д.

     Работники негосударственных, предпринимательских  структур включаются в состав резерва с их согласия и проходят подготовку по индивидуальному плану. 

     Формирование  резерва представляет собой процесс  выдвижения с помощью специально разработанных форм и методов  отбора наиболее перспективных работников. Отбор кандидатов в резерв производится на основе необходимой информации, при этом обеспечивается принцип соответствия кандидата на должности.

     В применении этого принципа должны учитываться  следующие условия: комплексная оценка уровня квалификации, профессионализма и продуктивности деятельности работника; оценка качества труда (пригодность результатов труда к использованию, тщательность выполнения, надежность, рациональность, экономичность); оценка деловых качеств; оценка личностных качеств.

     Принцип перспективности кандидата соблюдается при отборе кандидатов в резерв, если учитываются: требования к квалификации кандидата; пригодность к руководящей работе; требования к образованию; стаж работы в должности; состояние здоровья.

     При отборе кандидатов в резерв на конкретные должности надо учитывать не только общие требования, но еще и профессиональные требования, которым должен сотрудник того или иного отдела, управления и т.д.

     Для каждой профессии экспертами должен быть разработан перечень физиологических, социально-психологических, профессиональных и деловых качеств (паспорт рабочего места).

     В списки кандидатов на вакантные должности  предприятий следует включать не только наиболее подготовленных руководителей  низшего звена, но и молодых перспективных  специалистов с высоким потенциалом к продвижению, подготовка которых к управленческой должности может занять несколько лет. Становясь своего рода «дублером», молодой специалист имеет возможность досконально изучить свою будущую должность. Среди молодых специалистов необходимо постоянно поддерживать дух соперничества за получение более ответственной работы. Кадровым службам необходимо постоянно осуществлять оценку качеств претендентов: анализ поведения работника в разных производственных ситуациях, выявление качеств личности и их проявление в реальной практике работы.

1.2. Правовое обеспечение формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе

1.2.1. Нормативная база подбора и расстановки кадров в органах государственного управления Российской Федерации

     Одним из важнейших элементов становления новой системы работы с резервом кадров является принятие нормативно-правовых актов, формирование соответствующей законодательной базы.

     Первым  нормативно-правовым актом, положившим начало становлению новой системы  работы с резервом кадров, стал Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» от 3 июня 1993 г.

     Указом, в частности, было поручено руководителям  Администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга «в месячный срок провести анализ кадрового обеспечения соответствующих органов исполнительной власти и утвердить, перспективные планы работы по подготовке в них кадрового резерва»⁸.

     Важно, что использование института  резерва кадров рассматривалось  как одна из первоочередных мер по организации новой системы государственной власти в России.

     Согласуясь с требованиями Указа, ряд министерств разработал и утвердил положения, определяющие порядок работы с резервом кадров на выдвижение с учетом ведомственной специфики.

     Указом  Президента РФ от 1» февраля 1994 г. была создана специальная организационная структура – Управление федеральной государственной службы Президента Российской Федерации, одной из задач которого определялась подготовка по поручению Совета по кадровой политике при Президенте РФ предложений, касающихся формирования федерального кадрового резерва.

     Важная  роль в подготовке кадрового резерва  принадлежит Российской академии государственной  службы при Президенте Российской Федерации. Одним из основных направлений деятельности академии является подготовка резерва  для замещения высших, главных и ведущих государственных должностей. Подготовка резерва кадров для региональных органов государственной власти должна осуществляться в региональных академиях государственной службы⁹.

     Использование института резерва кадров при  выдвижении на вышестоящие государственные должности государственной службы предусмотрено Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. В Законе содержится требование о том, чтобы сведения о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение, вносились в федеральный реестр государственных служащих. На Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ возложено формирование резерва на высшие и главные должности государственной службы.

     Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего предусмотрено, что аттестационная комиссия по результатам аттестации вправе вносить мотивированные рекомендации о включении аттестуемого в резерв на выдвижение на вышестоящую государственную должность.

     При формировании состава резерва кадров следует учитывать, что в соответствии с Указом Президента РФ от 30 января 1996 г. «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» предусмотрены определенные требования к стажу государственной службы на должностях нижестоящих групп или стажу работы по специальности.

     Необходимо  отметить также, что в соответствии с Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной  должности федеральной государственной службы конкурс на вакантную должность проводится при отсутствии резерва для ее замещения¹⁰.

     Проблемам работы с кадровым резервом уделяет  внимание также Правительство Российской Федерации. Так, в одобренных Постановлением Правительства от 4 ноября 1993 г. Основных направлениях подготовки кадров для рыночной экономики было предложено сформировать республиканские, региональные, отраслевые и другие информационные банки резерва кадров. Кадровым службам органов государственной власти рекомендовалось организовать работу по оценке и формированию кадрового резерва.