Теоретико-правовые положения участия банков в кредитовании бюджетной системы РФ

1. Теоретико-правовые положения участия банков

в кредитовании бюджетной системы РФ

1.1. Сущность и необходимость банковского кредита в бюджетной сфере

В современных условиях недостаточность доходной базы бюджетов территорий и растущие в финансировании расходных обязательств приводят к возрастанию потребности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в привлечении заимствований. В свою очередь кредитные организации побуждают привлекать к сотрудничеству данных заемщиков для диверсификации своих кредитных портфелей и получения дополнительного дохода.

Выбор способа привлечения заимствований в бюджет имеет большое значение для субъекта РФ и муниципального образования и отражается на расходах на обслуживание долга, возможностях по управлению долговыми обязательствами. Для отбора инструмента заимствований на финансовых рынках заемщику необходимо понимать особенности инструментов, их виды, достоинства и недостатки, факторы, влияющие на выбор, оценивать ситуацию на финансовых рынках.

В соответствии с действующим законодательством территориальные органы власти самостоятельно из всех заемных инструментов могут привлечь два вида ресурсов: банковские кредиты и облигации.

Банковский кредит является важной формой кредита. Под ним понимаются экономические отношение между кредитором, в качестве которого выступают банки, и заемщиком различные агенты: предприятия,  организации и т.д. [Финансы и кредит  М.Л.Дьяконова] В  рассматриваемом нами случае в качестве заемщика выступают субъекты РФ и муниципальные образования.

На практике банковский кредит получил развитие как ссуда денег, предоставляемая клиентами на условиях возвратности, срочности и платности.

Роль кредитора могут выполнять различные  банки: государственные и коммерческие, универсальные и специализированные (инвестиционные, ипотечные, биржевые).

В настоящее время вовлечение банковской сферы в региональные и местные бюджеты достаточно велики. За счет кредитов формируются 2/3 региональных и муниципальных заимствований. 

Как правило, российские банки осуществляют кредитование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках установленных лимитов риска на следующие цели:

-     финансирование дефицита бюджета;

- погашение государственных (муниципальных) долговых обязательств;

- реализация государственных программ и проектов с государственной поддержкой;

- финансирование долгосрочных целевых программ.

Привлечение банковских кредитов не требует прохождения дополнительных административных процедур и направляется, как правило, для покрытия текущих кассовых разрывов. При этом выбор банка для предоставления кредитных ресурсов требует проведения процедур предусмотренных федеральным контрактным законодательством и не позволяет производить срочное привлечение средств. Как правило, регионы один или несколько раз в год проводят конкурсы на кредитные линии с фиксированными либо плавающими процентными ставками. В силу высокой подвижности процентных ставок, зависящих от политики Центрального Банка РФ по предоставлению ликвидности, банки предпочитают предоставлять кредиты на срок не более года и возобновлять их по рыночным процентным ставкам. Такая ситуация создает для регионов дополнительные риски связанные с рефинансированием по более высоким ставкам в тяжелые для бюджета моменты. На данном рынке доминируют крупнейшие банки с контрольными пакетами принадлежащими государству (Сбербанк и ВТБ), а также отдельные региональные банки в своих регионах.

В настоящее время можно выделить следующие основные отличия банковских кредитов для субъектов РФ и муниципальных образований, от других форм заимствования:

- Коммерческие банки и другие кредитные организации кредитуют органы государственной власти и органы местного самоуправления как обычных заемщиков на условиях, складывающихся под воздействием закона спроса и предложения.

- При привлечении банковского кредита риски ложатся, как правило, на один банк, исключает наличие широкого круга инвесторов, что не способствует формированию публичной кредитной истории, распределению долга среди большого числа покупателей, что поэтому способствует формированию зависимости от одного кредитора,

- По кредитным ресурсам не существует минимальных и максимальных объемов, но каждым банком устанавливается в индивидуальном порядке предельный объем предоставления кредитов на одного заемщика. Общим для всех банков является ограничение на величину максимального размера риска на одного заемщика (не более 25 % от собственного капитала банка).

- Российские банки обычно предоставляют кредиты сроком до трех лет, большая часть кредитов выдается на сроки, не превышающие одного года,

- При привлечении кредита органам власти необходимо провести аукцион по выбору кредитной организации.

В целом, привлекательность кредитования субъекта РФ и муниципального образования  для  банков обусловлена тем, что позволяет:

- работать с заемщиками с относительно низким уровнем риска, что особенно важно в условиях экономической нестабильности,

- диверсифицировать кредитный портфель,

- получать от Банка России кредиты, обеспеченные правом требования по кредитным договорам СРФ в соответствии с Указанием ЦБ РФ от 3 октября 2008 г. № 2084-У.

Для некоторых банков, особенно небольших местных, заемщик в лице субъекта РФ и муниципального образования интересен объемами кредитования, так как, предоставляя большую сумму заемных ресурсов, банк может сформировать значительную часть своего кредитного портфеля, решив проблему поиска и обслуживания большего числа клиентов.

Кредитные обязательства субъекта РФ и муниципального образования обеспечиваются всем находящимся в публичной собственности имуществом, составляющим казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Объективная потребность региональной и муниципальной власти в дополнительных средствах определяется постоянным несоответствием между величиной финансовых ресурсов, которыми она располагает, и нуждами регионов. При этом гарантиями платежеспособности территориальных органов государственной власти служит их право устанавливать и взимать налоги и сборы, а также наличие собственности и полномочий по взиманию выручки от ее эксплуатации.

Практика использования банковского кредита в России показывает, что его реализация позволяет региональным органам  власти и органам местного самоуправления решать следующие задачи:

1) формирование дополнительных источников дохода бюджета города;

2) финансирование текущего дефицита бюджета;

3) ликвидация кассовых разрывов (смягчение колебаний при поступлении налоговых платежей в бюджет муниципального образования);

4) аккумулирование временно свободных денежных средств налогоплательщиками органами местного самоуправления под размещение высоколиквидных ценных бумаг;

5) погашение ранее размещенных  займов;

6) способствование развитию регионального  рынка ценных бумаг, создание конкуренции на фондовом рынке, предотвращение утечки финансовых средств из регионов;

7) финансирование необходимых программ  в целях развития муниципального образования.

Таким образом, сущность банковского кредита в бюджетной сфере определяется в первую очередь тем, что он является одним из важных источников финансовых ресурсов для обеспечения целей государственного управления на всех его уровнях. Банковское кредитование играет значимую роль в современных социально-экономических системах, обеспечивая удовлетворение потребностей субъектов экономики в соответствии с его платежеспособностью в товарах и услугах.

Одним из основных направлений взаимодействия органов власти с кредитными организациями было и остается привлечение кредитных ресурсов государственными и муниципальными заемщиками для обеспечения бесперебойности бюджетных процессов и увеличения их экономической эффективности. С другой стороны, как показывает практика, для кредитных организаций бюджетная сфера становится все более комфортным сегментом за счет высокого уровня надежности заемщиков и информационной прозрачности рынка.

2. Механизм осуществления банковского кредитования

субъектов РФ и муниципальных образований

Согласно Федеральному закону РФ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 22.03.2013-ФЗ ряд услуг по финансовому посредничеству, в том числе услуги коммерческих банков, следует выбирать только путем проведения аукционов.

Так, в настоящее время все государственные закупки осуществляются на публичной состязательной основе. Информация по ним является общедоступной и размещается в соответствующем печатном издании и на официальном сайте государственных и муниципальных закупок.

Операции по кредитованию субъектов Российской Федерации, муниципальных образований могут совершаться только в случае признания Банка победителем торгов на право заключения муниципального контракта в соответствии с требованиями Федерального закона № 94-ФЗ и Федерального закона№135-ФЗ. 
 - Кредиты МО предоставляются исключительно в валюте Российской Федерации. 
 - Перечисление кредитных ресурсов осуществляется на единый счет бюджета МО.  
 На рисунке 1 отражены основные реализации процесса банковского кредитования региональных и местных бюджетов, состоящий из пяти этапов.

Первый этап – подготовительный. На данном этапе банк разрабатывает программу кредитования для региональных и муниципальных бюджетов,  изучает динамику основных показателей развития ранка банковского кредитования бюджетной системы, производит расчет основных показателей эффективности кредитования в данном секторе. 

Цели кредитования муниципальных образований 
- При дефицитном бюджете муниципального образования на текущий финансовый год кредиты предоставляются на цели финансирования дефицита бюджета и погашение муниципальных долговых обязательств.  
· В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита кредиты предоставляются на цели погашения муниципальных долговых обязательств в пределах расходов на погашение государственного (муниципального) долга. 
· Кредитование МО, третьих лиц на цели обслуживания и погашения имеющихся долговых обязательств перед Сбербанком России не допускается 
В качестве целевого использования кредита у заемщика могут быть запрошены заверенные финансовыми органами муниципального образования реестры проведенных платежей, копии платежных документов либо другие документы, подтверждающие проведение расходных операций по соответствующим статьям бюджета. 
Документы по целевому использованию кредита могут быть представлены в течение 1 месяца после выдачи кредита (очередного транша кредита). 
Сроки кредитования 
· муниципальным образованиям, имеющим категорию кредитного риска, позволяющей оценить кредитоспособность МО как хорошую, кредиты предоставляются на срок до 3-х лет. 
· муниципальным образованиям, имеющим категорию кредитного риска, позволяющей оценить кредитоспособность МО не выше среднего, кредиты предоставляются на срок до 1 года. 
Обеспечение  
Предоставление кредитов субъектам Российской Федерации, муниципальным образованьям может осуществляться без оформления обеспечения. Целесообразность оформления обеспечения Банк определяет самостоятельно, в зависимости от кредитных рисков и финансовой устойчивости Муниципального образования. В качестве обеспечения и в случаях недостатка собственного значения лимита кредитования также может рассматриваться поручительство другого муниципального образования или Субъекта РФ. 
 
Лимиты и ограничения при кредитовании муниципальных образований  
 
1. Соблюдение положений бюджетного законодательства 
· Предоставление кредитов муниципальному образованию, осуществляется только при установлении правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете на текущий финансовый год следующих параметров: 
- предельного размера муниципального долга с указанием в том числе предельного объема обязательств по муниципальным гарантиям. При этом предельный объем муниципального долга муниципального образования не должен превышать объем доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; 
- источников финансирования дефицита бюджета по основным видам привлекаемых средств, включая кредиты банков; 
- объема привлекаемых кредитов в текущем бюджетном году в соответствии с Программой государственных (муниципальных) заимствований; 
- расходов на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году. При этом предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга муниципального образования, утвержденный законом (решением) о бюджете соответствующего уровня, не должен превышать 15 процентов объема расходов бюджета соответствующего уровня. 
· Объем кредитов, предоставленных субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию), не должен превышать следующих параметров: 
- предельного объема заимствований, направляемых на финансирование дефицита бюджета и погашение долговых обязательств, утвержденных Программой государственных (муниципальных) заимствований; 
- свободного остатка средств, предусмотренных к привлечению в текущем бюджетном году законом (решением) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) из источников финансирования дефицита бюджета и Программой государственных (муниципальных) заимствований субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в форме кредитов, привлекаемых в кредитных организациях; 
- размера свободного остатка утвержденного законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) предельного объема государственного (муниципального) долга на текущий бюджетный год, 

В завершении первого этапа готовится полный пакет документов для участия банка в тендере на предоставление кредитных ресурсов субъекту РФ и муниципальному образованию.

Правоустанавливающие документы, требуемые банком  
· Закон (Устав) муниципального образования, определяющий полномочия высшего исполнительного органа государственной власти местной администрации муниципального образования, заверенный исполнительным органом государственной власти местной администрацией муниципального образования; 
· Положение об исполнительном органе государственной власти местной администрации муниципального образования, заверенное исполнительным органом государственной власти местной администрацией муниципального образования; 
· Карточка с образцами подписей распорядителей счета и оттиском печати муниципального образования, заверенную нотариально; 
· Документы, подтверждающие полномочия должностного лица высшего исполнительного органа местной администрации муниципального образования заключать муниципальный контракт, Договор о предоставлении кредита от имени муниципального образования, Договор о предоставлении муниципальной гарантии (закон, распоряжение, постановление, приказ, доверенность и др.);  
· Утвержденный представительным органом муниципального образования Закон (правовой акт) муниципального образования о бюджете на текущий год и плановый период, включающий Программу муниципальных внутренних заимствований, Программу муниципальных гарантий муниципального образования на текущий финансовый год и плановый период.

Второй этап – оценка кредитоспособности субъекта РФ и муниципального образования. На данном этапе банком оценивается уровень кредитоспособности заемщика, дается оценка кредитного рейтинга субъекта РФ или муниципального образования). В случае отрицательного результата – получения низкого уровня кредитоспособности банк отказывает в кредитовании. Если уровень кредитоспособности заемщика высокий, то банком дается оценка благоприятных и неблагоприятных факторов развития земщика на период кредитования. Далее делается оценка документов, подтверждающих правоспособность субъекта, финансовых документов и уровня кредитного риска заемщика,  а также оценка финансового обеспечения по кредитному договору.

На данном этапе банк запрашивает у заемщика следующие финансовые документы:

- Отчет об исполнении бюджета по статьям бюджета за текущий год (не менее 1 отчета в квартал и на последнюю отчетную дату), заверенную подписями уполномоченных должностных лиц и скрепленную печатью;

 - Выписка из муниципальной долговой книги - заверенную исполнительным органом местной администрацией расшифровку по всем имеющимся муниципальным долговым обязательствам, в том числе: 
- по кредитным соглашениям и договорам (с выделением обязательств, возникших в текущем бюджетном году); 
- муниципальным займам муниципального образования, осуществляемым путем выпуска ценных бумаг муниципального образования; 
- по договорам и соглашениям о получении МО бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; 
- по договорам о предоставлении муниципальных гарантий МО с выделением обязательств, возникших в текущем бюджетном году; 
- по соглашениям и договорам, в том числе международным, заключенным от имени МО, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств МО прошлых лет с указанием сумм и сроков исполнения всех вышеуказанных обязательств, включая просроченные;

- При рассмотрении вопроса о предоставлении кредита юридическим лицам под муниципальные гарантии предоставляется в Банк комплект документов в объеме, предусмотренном отдельными регламентами Банка. Гарантом представляются документы, указанные выше, а также заверенное печатью и подписью предгарантийное письмо Главы исполнительного органа местной администрации муниципального образования со ссылкой на статьи и раздел (подраздел) бюджета и указанием возможного объема гарантии.  
 При рассмотрении вопроса о предоставлении кредита на долгосрочной основе, кроме перечисленных документов, Банком запрашиваются у заемщика следующие документы, в зависимости от целей кредитования: 
 1. при финансировании приоритетных национальных проектов Российской Федерации и/или проектов с государственной поддержкой: 
 - законодательные акты, предусматривающие компенсационные выплаты по реализуемым муниципальными образованиями проектам; 
          - решения (постановления), принятые законодательными (представительными) органами власти;  
 2. при финансировании долгосрочной целевой программы: 
 - утвержденная законодательным органом власти (представительным органом местной администрации муниципального образования) долгосрочная целевая программа.

Третий этап – этап кредитования. На данном этапе между банком и заемщиков заключается кредитный договор и предоставляется кредитный ресурс.

Формы договоров о предоставлении кредита и режимы кредитования  
В зависимости от условий проводимых органами местного самоуправления торгов возможно применение следующих режимов кредитования:

·единовременная выборка,  
·невозобновляемая кредитная линия,  
·возобновляемая кредитная линия 
· если в соответствии с условиями торгов предполагается к заключению муниципальный контракт без последующего оформления кредитных договоров, форма муниципального контракта обязательно должна содержать следующие положения: 
- цель кредита; 
- сумму кредита, 
- процентную ставку, 
- срок кредитования, 
- порядок выдачи кредита, 
- порядок погашения кредита и процентов, 
- размер и порядок начисления плат по кредиту (в случае их взимания), 
- порядок перечисления денежных средств с указанием бюджетного счета; 
- право и порядок начисления неустоек. 
На четвертом этапе банком отслеживается финансовое состояние заемщика: дается анализ показателей финансово-экономического состояния субъекта РФ или муниципалитета. В результате формируется заключение о текущем финансовом состоянии и кредитоспособности региона.

К основным критериям, определяющие финансовое состояние муниципального образования, рассматриваемым банком на данном этапе являются следующие парметры: 
· Отношение государственного долга к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации). 
Объем государственного (муниципального долга) по отношению к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации) определяет долговую нагрузку на бюджет и, соответственно, кредитоспособность заемщика. Чем больше долг, тем выше риск неисполнения обязательств. 
· Объем собственных доходов бюджета. 
Комментарий при дополнительных вопросах: к собственным доходам бюджетов муниципальных образований при оценке финансового состояния заемщика относятся доходы бюджета без учета безвозмездных поступлений. Объем собственных средств в абсолютном выражении характеризует объем собственной доходной базы бюджета муниципального образования позволяет оценить возможность заемщика выполнять свои обязательства по долгам. 
· Доля собственных доходов в общем объеме доходов. 
Уровень собственных доходов бюджета муниципального образования определяет степень его независимости от федерального (регионального) центра. С ростом доли безвозмездных поступлений повышается риск неисполнения обязательств из-за риска возможного несвоевременного поступления безвозмездных поступлений. Также недостаток собственных доходов является показателем слабых источников формирования доходной базы заемщика, что также приводит к увеличению вероятности невозврата долгов.  
· Отношение дефицита бюджета к доходам бюджета. 
Бюджетный дефицит определяет уровень превышения расходов над доходами. Большой дефицит бюджета свидетельствует о несоответствии уровня доходов инвестиционным потребностям заемщика. 
· Наличие просроченных обязательств в составе государственного (муниципального) долга. анализ причин их возникновения и длительности невыполнения обязательств.  
 На заключительном этапе кредитования производится выплата процентов за пользование кредитными продуктами и происходит погашение банковского кредита.