Управление муниципальными закупками

Содержание

Введение

 Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно решают проблемы обеспечения муниципального образования необходимыми товарами, работами, услугами. Ключевым инструментом в этом процессе выступает закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд. Использование закупок в достаточной мере раскрывает сущность такого процесса как удовлетворение соответствующих муниципальных нужд и позволяет экономить бюджетные средства. Закупочная деятельность как многоэтапный процесс, сосредоточенный на заключении и исполнении муниципального контракта, порождает сложные проблемы, связанные с определением правовой природы муниципального контракта, его местом в системе договоров, муниципального заказа, правового статуса муниципального заказчика, соотнесением основных положений обязательственного права с отношениями, складывающимися в процессе закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд.               Отношения, связанные с удовлетворением потребностей муниципального образования в товарах, работах и услугах, представляют собой одну из сфер экономического оборота, обладающих особой значимостью с точки зрения эффективного функционирования экономики местного самоуправления. Весьма очевидно, что развитая система муниципальных закупок выступает действенным механизмом позитивного воздействия на экономические процессы, протекающие в местном сообществе. Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, регулирует Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 12.12.2011) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Российская газета. - 28.07.2005; 16.12.2011. (далее - Федеральный закон № 94-ФЗ).                  Целью данной работы является комплексное изучение теоретических положений и материалов практики, касающихся проблем организации муниципальных закупок, выработка на этой основе соответствующих выводов и предложений.

Данная цель предопределяет следующие задачи исследования:

- охарактеризовать  нормативно-правовое обеспечение  процесса муниципальных закупок;

- определить  понятие и порядок проведения  муниципальных торгов;

- раскрыть порядок  планирования муниципальных закупок;

- изучить практику  размещения муниципальных заказов;

- выявить особенности  управления муниципальными закупками  для нужд  Карымского района

Глава 1. Организации муниципальных заказов в муниципальном образовании

1.1 Понятие,  задачи и принципы организации  муниципальных закупок

Муниципальная закупка — это заказ со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.  
Основная задача системы муниципальных закупок - обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения муниципальных нужд при наиболее эффективном расходовании муниципальных средств.  
Достижение данной задачи возможно, если муниципальные закупки организованы в соответствии со следующими важнейшими принципами: 

— недискриминация 

— транспарентность 

— справедливость 

— эффективность 

— подотчетность. 

Эффективное расходование муниципальных средств предполагает, что при проведении муниципальных закупок основное внимание уделяется экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для закупочной организации, включают:  
— соответствие закупаемой продукции ее назначению (т.е. качество);  
— затраты в течение всего срока службы или жизненного цикла (т.е. эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт);  
— доставка и наличие;  
— дополнительные затраты (например, транспортировка и хранение);  
— затраты, непосредственно связанные с организацией и проведением закупок. 

Следовательно, наиболее экономичные закупки не всегда означают заключение контракта  с поставщиком, предложившим самую  низкую цену. Для определения максимально  возможной эффективности расходования средств необходимо провести сопоставление соответствующих выгод и затрат в течение всего срока службы закупаемых товаров, работ или услуг. Важно помнить, что цена сама по себе не является адекватным показателем всех соответствующих затрат. Заявка с самой низкой ценой не обязательно обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств. Эффективное расходование средств достигается, если закупки проведены: 1) в нужном количестве,

2) товара нужного  качества,

3) по приемлемой  цене,

4) в подходящем  месте,

5) в подходящее  время. 

Недискриминация предполагает снятие ненужных ограничений в отношении конкуренции по конкретному контракту, в частности, в отношении иностранных поставщиков. Это означает, что заказчик вправе привлекать не только фирмы, прошедшие предварительный квалификационный отбор, но устанавливать жесткие стандарты качества. 

Транспарентность. Транспарентная система предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил. Транспарентность - один из важнейших факторов, обеспечивающих высокую эффективность расходования муниципальных средств при проведении закупок.

Справедливость. Закупочная деятельность должна осуществляться справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех участвующих поставщиков. Соблюдение принципа справедливости в государственных закупках особенно важно в связи с тем, что расходуются государственные средства и осуществляется соответствующий государственный контроль. Важно обеспечить, чтобы закупочный процесс не только являлся по своей сути справедливым, но и воспринимался как справедливый поставщиками и общественностью. Справедливость при осуществлении закупок способствует формированию доверия и уважения между государственными заказчиками и поставщиками. Это, в свою очередь, повышает привлекательность закупок для поставщиков, способствует вовлечению большего их числа к участию в торгах и, соответственно, достижению самой высокой отдачи от вложенных средств. Неэтичное поведение, напротив, увеличивает затраты, снижает качество закупаемых товаров, работ и услуг, а также негативно влияет на имидж закупочной организации. 

Эффективность. Выгоды с точки зрения экономии для налогоплательщиков и поставщиков могут быть также получены посредством усовершенствования процесса закупок и управления контрактами. Закупочная деятельность сама по себе должна обеспечивать эффективное расходование средств. Эффективность в муниципальных закупках предполагает, что система функционирует оперативно и с минимальными бюрократическими процедурами. Затраты самих муниципальных заказчиков и поставщиков, связанные с закупочной деятельностью, должны быть минимизированы. С целью повышения эффективности и результативности закупочного процесса государственные заказчики должны регулярно проводить мониторинг и оценку своей закупочной системы. 

Подотчетность. Расходование государственных средств предполагает подотчетность муниципальных заказчиков и конкретных лиц, осуществляющих закупки от их имени, в отношении соблюдения ими законодательных требований и соответствующий контроль со стороны уполномоченных государственных и муниципальных органов.  
При осуществлении закупок частными фирмами, как правило, их важнейшей задачей является приобретение товаров или услуг на самых лучших условиях. Государство же, может преследовать и другие цели, непосредственно не связанные с конкретными закупками. Обычно они классифицируются как «вторичные» задачи, в дополнение к основной задаче - удовлетворить государственные и муниципальные нужды посредством закупки наилучшей продукции по самой низкой цене. Государство иногда стремится использовать свою огромную покупательную способность как средство достижения задач социально-экономической политики, в частности: 

— поддержки  отдельных национальных отраслей; 

— снижения безработицы, поддержки определенных групп населения; 

— регионального  развития; 

— обеспечения социального равенства; 

— поддержки малого и среднего бизнеса; 

— охраны окружающей среды и т.д. 

1.2 Нормативно – правовое обеспечение процесса муниципальных закупок

Основным законом о государственных и муниципальных закупках является Федеральный закон № 94-ФЗ, который регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов:

• эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
• расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;
• развития добросовестной конкуренции;
• совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;
• обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;
• предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Федеральный закон  № 94-ФЗ определяет следующие понятия.

Государственный (муниципальный) заказчик - государственные (муниципальные) органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов различных уровней, размещающие заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Участник  размещения заказа - любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или индивидуальный предприниматель, отвечающие требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение работ, являющихся предметом торгов, претендующим на заключение государственного контракта.

Аукционная (конкурсная) документация - документ, утверждаемый заказчиком, регламентирующий порядок проведения аукциона (конкурса), устанавливающий требования к выполняемым работам и определяющий форму и порядок заключения государственного контракта.

Заявка на участие в аукционе (конкурсе) - документ, подаваемый участником размещения заказа для участия в аукционе в срок и по форме, которые установлены документацией об аукционе.

Единая (аукционная или конкурсная) комиссия - комиссия, создаваемая заказчиком для размещения заказа путем проведения аукциона, осуществляющая рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе.

Основной путь повышения эффективности расходования средств бюджетных и внебюджетных источников - совершенствование государственного (муниципального) заказа в Российской Федерации. Именно такое совершенствование является причинно-следственной связью постоянного изменения нормативно-правовой базы и в первую очередь Федерального закона № 94-ФЗ. Сформулированные предмет и цели Федерального закона № 94-ФЗ изменениям не подвергались, по сравнению с остальными его положениями, которые были изменены путем внесения более 30 пакетов поправок за почти семилетний период действия Федерального закона № 94-ФЗ. При этом некоторые из вновь принимаемых поправок отменяют предыдущие, порой даже не вступившие в законную силу. Практика внесения изменений позволяет сделать вывод не о бурной законотворческой деятельности, а о качестве разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов. Кроме того, законодателем разработана и принята группа важных нормативных правовых актов:

Федеральный закон  от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О техническом регулировании»СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.,

Федеральный закон  от 02.01.2000 № 29-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О качестве и безопасности пищевых продуктов» СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012., в которых содержатся нормы, регулирующие требования к товарам, работам, услугам, стандарты качества, технологии и безопасности, согласно устанавливаемым техническим регламентам и стандартам.

Слабой правовой регламентацией отмечены такие этапы  организации муниципального заказа в Российской Федерации, как планирование и прогнозирование, контроль и анализ эффективности муниципального заказа. Отсутствует порядок ценообразования и определение оптимальной начальной (максимальной) цены муниципального контракта.

В Федеральном  законе № 94-ФЗ критерии отбора поставщиков  несовершенны. При этом не учитываются:

• финансовое состояние и возможности поставщика;
• опыт поставщика (за исключением строительства сложных объектов);
• преференции местным поставщикам, что в конечном счёте сказывается на уровне занятости населения, на уровне поступлений доходов в бюджет в виде налогов;
• деятельность муниципальных унитарных предприятий (МУП). Созданные МУП по определению должны выполнять работы и услуги, на которые объявляются торги;
• критерии качества, гарантии как основополагающие.

Таким образом, Федеральный закон № 94-ФЗ не совершенен по критериям отбора исполнителей заказа. Главная проблема -соотношение цены и качества - при закупках не решена.Итак, по сей день остается актуальной проблема технологии подготовки и разработки нормативных правовых актов в рассматриваемой нами сфере, в которой законодатель опирается преимущественно на международные правовые документы развитых зарубежных стран и при разработке нормативных правовых актов применяет технологию переноса и компиляции правовых норм. Однако содержание Федерального закона № 94-ФЗ позволяет сделать вывод об исключительно декларативном характере основополагающих принципов государственного/муниципального заказа, таких, как конкуренция и эффективность, законность, борьба с коррупцией и равный доступ, что является следствием отсутствия механизма реализации указанных принципов. В настоящий момент существует острая необходимость в дальнейшей разработке нормативно-правовой и методической базы для оптимизации и совершенствования сферы муниципального заказа в Российской Федерации, в том числе принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции.

1.3 Муниципальные торги

К числу особенностей современного государственного (муниципального) заказа относится и то, что способы  его размещения закреплены законодательно (ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ). Это размещение заказа путем проведения торгов (в форме открытого конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), а также без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Нужно учесть, что Федеральным законом № 94-ФЗ предусмотрен приоритет торгов как способов размещения заказа. Торги, проводимые в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд являются способом размещения государственного (муниципального) заказа, и могут быть определены как установленная законом система последовательных действий государственных (муниципальных) заказчиков, уполномоченных органов, юридических и физических лиц, направленных на определение условий государственного (муниципального) контракта и лиц, обязанных к его заключению.

Размещение  заказов для государственных/муниципальных  нужд - действия заказчиков, осуществляемые в порядке, предусмотренном законодательством  Российской Федерации о размещении заказов, по определению исполнителей в целях заключения с ними государственных контрактов или иных гражданско-правовых контрактов на выполнение работ для государственных/муниципальных нужд. Торги, проводимые при размещении заказов на поставку товаров, работ, услуг можно классифицировать:

1. по форме (аукционы, конкурсы);
2. по степени возможности заключения государственных (муниципальных) контрактов по результатам торгов одновременно с несколькими его участниками (торги, допускающие, либо исключающие такую возможность);
3. по критериям допуска участников к участию в торгах (торги с неограниченным, а также ограниченным кругом участия);
4. по процедуре допуска претендентов к участию в торгах (торги без предварительного отбора, торги с отбором претендентов на подачу заявки на участие в торгах - в форме аккредитации, торги с предварительным отбором участников торгов);
5. по количеству участвующих в торгах заказчиков торги делятся на одиночные и совместные;
6. по характеру заказа (торги, опосредующие размещение государственного заказа, либо муниципального заказа);

в зависимости  от того, в который раз проводятся торги в отношении того же предмета (первоначальные и повторные торги).

Конкурсы (конкурс - торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее выгодные условия исполнения контракта) в свою очередь могут быть классифицированы:

а) по кругу участников (открытые и закрытые).

В отличие от существовавшей ранее правовой базы, установлено, что закрытый конкурс  может проводиться только в случае размещения заказа на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), сведения о которых составляют государственную тайну.

Открытый  конкурс. Основная особенность открытых конкурсов по сравнению с другими формами размещения заказов заключается в том, что выбор поставщика или исполнителя, способного лучшим образом обеспечить исполнение контракта, базируется на оценке предложений участников размещения заказа по конкретным критериям, установленным в каждом конкретном конкурсе и предложенным в конкурсной заявке. Таким образом, на конкурсе оценке подлежат не сами участники (требования к их допуску на конкурс установлены законом), а исключительно предложенные участниками заявки. При этом с учетом того, что ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ установлен полный перечень возможных критериев, выбор поставщика (исполнителя) во многом зависит от технического задания на конкретный конкурс, т.е. от количества заданных заказчиком стандартных величин, показателей и тех показателей, которые заказчиком, уполномоченным органом четко не регламентированы, а будут оценены и сравнены в качестве конкретных предложений участников размещения заказа. Например, срок выполнения работ может быть установлен заказчиком в качестве обязательного условия в конкурсной документации либо данный показатель может быть оценен в процессе сопоставления заявок, если для заказчика принципиально важным будет являться завершение выполнения заказа в короткие сроки;

б) по форме подачи заявки (конкурсы, заявки на участие  в которых подаются в письменной форме в запечатанном конверте и в форме электронного документа);

в) в зависимости  от предмета торгов (конкурсы на право  заключить контракт на поставку товаров, работ, услуг, на право заключить  контракт на создание произведения литературы или искусства, исполнения; а также на финансирование проката или показа национального фильма).

Важно отметить, что Федеральным законом № 94-ФЗ не предусматривается проведение двухэтапного конкурса, на первом этапе которого организатор конкурса проводит переговоры с участниками. В соответствии с п. 6 ст. 20 Федерального закона № 94-ФЗ при проведении конкурса какие-либо переговоры заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или конкурсной комиссии с участником размещения заказа не допускаются. В случае нарушения вышеуказанного положения конкурс может быть признан недействительным по иску заинтересованного лица. Данное требование призвано исключить злоупотребления в процессе проведения конкурса и обеспечить равенство его участников. В этом смысле оно направлено на повышение эффективности использования бюджетных средств, расходуемых при исполнении контракта. Конкурс является самой сложной из допустимых способов размещения заказа относительно необходимых процедур и сроков. Поэтому проводить конкурс имеет смысл, если при закупке товара, выполнении работ или оказании услуг важны квалификация поставщика, предлагаемые им условия выполнения контракта (включая технологию выполнения), а также если есть возможность оценивать заявки по критериям ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ. В качестве примеров можно привести заказы на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, на создание произведений искусства, строительство технически сложных и особо опасных объектов.

Аукционы (аукцион - торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта) также можно подразделить:

а) на открытые и закрытые.

Аукцион, так  же как и конкурс, может быть открытым или закрытым.

Закрытый  аукцион, как и закрытый конкурс, может проводиться исключительно в случаях размещения заказа на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), сведения о которых составляют государственную тайну. Законом предусмотрен особый способ проведения открытого аукциона - в электронной форме на сайте в сети Интернет. Такой аукцион может проводиться в случаях, когда начальная цена государственного или муниципального контракта не превышает одного миллиона рублей. Для участников аукциона установлены те же гарантии, что и для участников конкурса. При осуществлении аукциона с его участников не допускается взимание платы за участие. Плата может взиматься в тех же случаях, что и при проведении конкурсов. При проведении аукциона в электронной форме требование обеспечения заявки на участие в аукционе не устанавливается. Не допускаются переговоры заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или аукционной комиссии с участниками размещения заказа, и т.д.

Основные  отличия аукционной формы проведения торгов:

1. сокращенные сроки проведения по сравнению с конкурсами;
2. предложение о цене контракта не фиксируется, то есть в ходе торгов участник размещения заказа на каждом «шаге аукциона» может предлагать более низкую цену контракта (цена «шага» - не менее 0,5% начальной цены контракта);

б) по форме  участия (аукционы, проводимые между присутствующими участниками, а также, проводимые в электронной форме в сети Интернет);

в) по характеру  определения победителя (аукцион на понижение цены, и аукцион на повышение цены).

Под организацией торгов необходимо понимать комплекс мероприятий, необходимых  для проведения конкурентного отбора предложений участников размещения заказа, и включающих в себя:

а) формирование субъектного  состава правоотношений на стороне  организатора торгов;

б) определение предмета торгов по размещению государственных  и муниципальных заказов;

в) установление требования об обеспечении заявки, являющегося  самостоятельным способом обеспечения  исполнения обязательств;

г) формирование конкурсной или аукционной документации;

д) опубликование извещения  о проведении аукциона или конкурса;

 е) прием заявок  и определение круга участников  торгов .

Под электронной площадкой  понимается сайт в сети Интернет, на котором проводятся открытые аукционы в электронной форме.

Для того чтобы принять  участие в государственных или  муниципальных торгах, нужно подать заявку, предоставить пакет необходимых  документов и финансовые гарантии исполнения контракта. Заявка предполагает предоставление участником торгов оговоренной денежной суммы в подтверждение серьезности его намерений.

Названные условия закреплены в Федеральном законе № 94-ФЗ. Обеспечение  заявки, возврат его также устанавливаются  этим законом. В документации об организации  торгов обязательно указывается  размер обеспечения, сроки и порядок внесения средств, банковские реквизиты для их перечисления. В электронных аукционах всегда устанавливается требование о предоставлении участниками денежного обеспечения подаваемых ими заявок на участие в аукционе. Минимальный размер такого обеспечения составляет 0,5 % начальной цены контракта, максимальный - 5 % начальной цены контракта. Федеральным законом от 03.11.2010 № 290-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"» Российская газета. - 10.11.2010. в ч. 5 ст. 41.1 Федерального закона № 94-ФЗ внесено дополнение о том, что в случае размещения заказа в соответствии со ст. 15 Федерального закона № 94-ФЗ (т.е. для субъектов малого предпринимательства) не может превышать 2 процента начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

Требование обеспечения  заявки на участие в открытом аукционе в равной мере распространяется на всех участников размещения соответствующего заказа и указывается в документации об открытом аукционе в электронной форме. Конкретный размер обеспечения заявки устанавливается заказчиком при объявлении аукциона. Эти деньги сначала перечисляются на счет, указанный в правилах участия в торгах, а потом только подается заявка. Срок блокировки обеспечения заявки в среднем будет составлять не менее 20 календарных дней. В связи с этим участнику торгов необходимо будет найти свободные средства для их внесения в качестве обеспечения заявки, а если участником торгов является бюджетное учреждение - также решить в казначействе вопрос с основаниями и порядком оформления такого перечисления. Отметим, что бюджетное учреждение может внести такие средства за счет приносящей доход деятельности. Заявка на участие в открытом аукционе в электронной форме направляется участником размещения заказа оператору электронной площадки в форме двух электронных документов. Указанные электронные документы подаются одновременно. Участник размещения заказа вправе подать только одну заявку на участие в открытом аукционе в электронной форме в отношении каждого предмета аукциона (лота). Участник размещения заказа, подавший заявку на участие в открытом аукционе в электронной форме, вправе отозвать заявку на участие в открытом аукционе не позднее окончания срока подачи заявок, направив об этом уведомление оператору электронной площадки. Оператор электронной площадки обязан обеспечить конфиденциальность данных об участниках размещения заказа, подавших заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме, и конфиденциальность сведений, содержащихся в заявке, до размещения на электронной площадке протокола проведения открытого аукциона в электронной форме. Порядок обеспечения заявки на участие в торгах:

1. Для участия  в торгах заказчиком устанавливается требование об обеспечении заявки на участие в торгах в размере двадцати пяти процентов от начальной (минимальной) цены за право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.                 2. Претендент вносит обеспечение заявки на участие в торгах на счет (счета) заказчика в размере и сроки, указанные в извещении о торгах. Требование обеспечения заявки на участие в торгах в равной мере распространяется на всех участников торгов.                               3. Документом, подтверждающим поступление обеспечения заявки на участие в торгах на счет (счета) заказчика, является выписка (выписки) со счета (счетов) заказчика.                                 4. Сумма внесенного обеспечения заявки на участие в торгах победителю торгов либо лицу, признанному единственным участником торгов, равно засчитывается в счет платежей по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.