Устав муниципального образования (понятие, порядок принятия, структура)

Московский  государственный  гуманитарный университет  имени М.А.Шолохова 

Егорьевский филиал 
 
 
 

Реферат на тему: 

“ Устав муниципального образования (понятие, порядок принятия, структура)” 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  ПЛАН 

  Введение………………………………………………………….…стр. 3-4

  1. Понятие и структура устава муниципального образования...стр. 5-11

  2. Порядок принятия устава муниципального  образования……стр. 11-22

  Заключение…………………………………………………………стр. 23-24

  Список  использованной литературы………………………….....стр.25 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  ВВЕДЕНИЕ 

  В современной России возрастают требования к качеству правовых актов, регулирующих те или иные общественные процессы. Ярким примером могут служить  последние годы активного развития нормативной базы местного самоуправления, общее направление которого характеризуется  стремлением создать систему  четкого и полного правового  регулирования общественных отношений, связанных с местным самоуправлением¹. Выстраивается определенная иерархия правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях.

  Актуальность  исследования данной темы исходит из того, что особого внимания заслуживает местное нормотворчество, предполагающее разработку целого комплекса нормативно-правовых актов, касающихся различных сторон организации и функционирования власти на местах, порядка решения вопросов местного значения и форм участия самих граждан в этих процессах. Особая роль в данном нормотворчестве, безусловно, принадлежит Уставу муниципального образования, который для РФ является относительно новым правовым актом, однако довольно широко распространен в правотворческой практике российского государства и может рассматриваться как разновидность актов кодификационного значения².

  Устав муниципального образования является своеобразной малой конституцией на его территории. Конституирующее  значение устава муниципального образования  для местного самоуправления вытекает из ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей широкий перечень сведений, которые необходимо включать в устав муниципального образования³.

  В данной работе мы рассмотрим понятие  и признаки  устава муниципального образования, его структуру, а так  же порядок принятия этого нормативно-правового  акта. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

  Стоит обратиться к характеристике устава муниципального образования через анализ юридических свойств, раскрывающих его правовую природу, определяющих место устава в правовой системе и отличающих его от других нормативных правовых актов. Представляется возможным выделить восемь юридических свойств устава, определяющих его правовую природу: Устав — подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; акт, обладающий высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может проводиться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов Федерации, до принятия соответствующих законов данных субъектов⁴.

  Таким образом, описанные выше признаки рассматриваемого документа позволяют определить устав муниципального образования  как подзаконный, основополагающий акт муниципального образования, обладающий высшей юридической силой по отношению  ко всем другим правовым актам органов  местного самоуправления, структурно оформленный в соответствии с  требованиями законодательства, принимаемый  представительным органом местного самоуправления или непосредственно  населением, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования.

  Представляется, что целесообразно сравнить признаки Устава муниципального образования  с признаками, свойственными такому правовому акту, как Конституция  России.

  Как и Конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей. Во-первых, это наличие особого  субъекта, который устанавливает  или от имени которого принимается  устав муниципального образования. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Иными словами, как и Конституция, устав принимается непосредственно народом или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образований.

  Во-вторых, это учредительный характер. Как  акт учредительного характера, устав  муниципального образования придает  юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества. Учредительная природа  устава проявляется и в том, что  нет такой нормы, принимаемой  органами местного самоуправления или  местным сообществом, которая не могла бы быть включена в устав  по признаку несоответствия нормам, принимаемым  органами местного самоуправления или  местным сообществом⁵.

  В-третьих, всеобъемлющий характер правового  регулирования. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны  жизни местного сообщества. Естественно, устав не может, да и не призван  регулировать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

  В-четвертых, Устав обладает высшей юридической  силой в массиве норм, принимаемых  органами местного самоуправления или  местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые  органами местного самоуправления или  местным сообществом, должны соответствовать  уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам. Высшая юридическая  сила или верховенство устава муниципального образования означает и необходимость  следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципального образования, тем правилам, которые  заложены в его уставе⁶.

  В-пятых, Устав, как и Конституция России, — это основа для дальнейшего  нормотворчества. Данная особенность  вытекает из предыдущих особенностей. Устав, даже будучи по своей природе  кодифицированным актом, естественно, не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принять иные, дополнительные местные  нормативно-правовые акты.

  В-шестых, устав муниципального образования  характеризуется особым порядком принятия (и в этом наблюдается сходство с Конституцией страны), внесения изменений  или дополнений. Конкретный механизм принятия определяется в уставе муниципального образования и может предполагать квалифицированное большинство  депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем  число депутатов, необходимое для  принятия обычных нормативно-правовых актов) либо непосредственное голосование  населения, например, в форме референдума. Процедура принятия устава муниципального образования предусмотрена Федеральным  законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (п. 3 ст. 44) и законами субъектов Федерации⁷.

  Однако  необходимо выделить и основные отличия  рассмотренных актов:

  — устав является правовым актом подзаконного характера, т. е. издан на основании и во исполнение Конституции России, важнейшее требованием к уставу — наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта Федерации;

  — в отличие от Конституции страны, зона действия устава очерчена территорией конкретного муниципального образования.

  Представляется  небезосновательным обратиться к подробному рассмотрению такого признака устава муниципального образования, как его  учредительный характер. Устав обладает функциями правоустанавливающего  действия на отношения по реализации населением муниципального образования  права, на осуществление местного самоуправления. Однако учредительный характер устава муниципального образования вызывает много споров. Действительно, этот правовой акт служит основой системы правовых актов местного значения, определяет главные вопросы, регулируемые самим  муниципальным образованием. В пользу учредительного характера устава говорит  и то, что именно в уставе муниципального образования устанавливается и  закрепляется структура органов  местного самоуправления и их правовой статус.

  Но  в то же время устав не учреждает  муниципальное образование как  субъект права. Регулирование порядка  образования и упразднения муниципальных  образований относится к исключительным полномочиям субъектов Федерации.

  Одновременно  устав муниципального образования, будучи специфическим актом, не теряет общих признаков, свойственных всем правовым актам. Эти признаки устава закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон 2003 г.), а именно — Устав:

  — письменный документ, построенный по правилам юридической техники, формулирующий правила длительного характера с использованием нормативного языка, специфически юридических понятий и терминов с соблюдением обязательных реквизитов;

  — принимается на основе Федерального закона 2003 г., законов и Устава субъекта Федерации, других законов Российской Федерации и законодательных актов субъекта Федерации, т. е. относится к подзаконным правовым актам;

  — нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения и устанавливающий принципы, условия и полномочия местного самоуправления на территории муниципального образования;

  — на территории муниципального образования, его обязаны исполнять физические и юридические лица, живущие и расположенные в муниципальном образовании⁸.

  Устав муниципального образования - это письменный документ, построенный по правилам юридической техники. Чтобы более  полно расскрыть данный признак  рассмотрим структуру устава муниципального образования.

  Текст устава муниципального образования начинается с преамбулы. Преамбула (введение) - самостоятельная часть  устава , которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.

      Преамбула:

      — не содержит самостоятельные нормативные предписания;

      — не делится на статьи;

      —не содержит ссылки на другие нормативные  правовые акты, подлежащие признанию  утратившими силу и изменению  в связи с принятием устава;

      —не содержит легальные дефиниции;

      —не формулирует предмет регулирования  устава;

      —не нумерует.

      Преамбула предваряет текст устава. Структурнные единицы устава не могут иметь в себе преамбулу. Следует обратить внимание на то, что преамбула в случае ее наличия должна предварять текст устава, но не его структурные единицы. Преамбула подразделяется на абзацы, частей в преамбуле нет.

      Устав муниципального образования делится  на структурные единицы. Деление  устава на структурные единицы упрощает пользование им, улучшает его внутреннее построение и систематизацию облегчает  осуществление ссылок, помогает быстро ориентироваться в нормативном  материале.

      Структурные единицы устава - это главы и  статьи.

      Глава устава нумеруется арабскими цифрами, имеет наименование. Обозначение  главы печатается с прописной  буквы и абзацного отступа. Наименование главы печатается с прописной  буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка.

      Статья  устава является его основной структурной  единицей, имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами, имеет наименование. Статья подразделяется на части. Части  статьи обозначаются арабской цифрой с точкой. Части статей подразделяются на пункты, обозначаемые арабскими  цифрами с закрывающей круглой  скобкой. Пункты подразделяются на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой. В исключительных случаях части, пункты и подпункты статьи могут подразделяться на абзацы (не более пяти). Ограничение количества возможных абзацев не распространяется на статьи, содержащие перечни основных понятий, используемых в  уставе .

      Делая вывод всему вышеперечисленному можно отметить, что устав муниципального образования – это подзаконный  правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный  акт конкретного муниципального образования; акт долговременного  действия; он обладает высшей юридической  силой по отношению к другим нормативным  актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования.

      Также устав муниципального образования  имеет свою структуру. Устав муниципального образования делится на структурные  единицы. Деление устава на структурные  единицы упрощает пользование им, улучшает его внутреннее построение и систематизацию облегчает осуществление  ссылок, помогает быстро ориентироваться  в нормативном материале. Основными  структурными единицами устава являются главы и статьи. Также следует  выделить такой элемент устава как  преамбула. Преамбула (введение) - самостоятельная  часть  устава ,которая предваряет его текст и определяет его цели и задачи, но не является обязательной. 
 

      2. ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 

    Процедура принятия устава муниципального образования, муниципального правового акта детально регламентирована нормами статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» и представляет собой последовательный ряд действий, который условно можно разделить на несколько стадий:

1. Опубликование (обнародование) проекта устава муниципального образования или проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

    Проект  устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о  внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  не позднее чем за 30 дней до дня  рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав  муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования  порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту  указанного муниципального правового  акта, а также порядка участия  граждан в его обсуждении. Не требуется  официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан  в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

    Несоблюдение 30-ти дневного срока является основанием для принятия решения об отказе в  государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений  и дополнений в устав муниципального образования, так как в данном случае нарушается процедура его  принятия. При этом следует учитывать, что данный тридцатидневный срок высчитывается с момента публикации (обнародования), а не с даты принятия проекта изменений и дополнений представительным органом в первом чтении.

    Проект  устава муниципального образования  или проект муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должен быть опубликован в официальном периодическом печатном издании муниципального образования. Как правило, к числу таких периодических печатных изданий, относятся районные газеты. Вместе с тем действующее законодательство предусматривает возможность создания городскими и сельскими поселениями своего периодического печатного издания.

    Как следует из пункта 7 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях  решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских  округов обладают полномочием по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных  правовых актов, обсуждения проектов муниципальных  правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей  муниципального образования официальной  информации о социально-экономическом  и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной  информации.

    Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает равнозначность понятий «опубликование» и «обнародование». В этой связи органы местного самоуправления городских и сельских поселений, не имеющие собственных печатных средств массовой информации для  опубликования нормативных правовых актов, должны осуществлять их обнародование.

    В соответствии с правовой позицией Пленума  Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных  правовых актов полностью или  в части», целью официального опубликования  нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем  лицам, права и свободы которых  он затрагивает. В исключительных случаях  при отсутствии в публичном образовании  периодического издания, осуществляющего  официальное опубликование нормативных  правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке⁹.

    Вместе  с проектом одновременно публикуется (обнародуется) установленный представительным органом муниципального образования  порядок учета предложений по проекту устава муниципального образования, проекту муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядок участия граждан  в его обсуждении.

    Не  требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений  по проекту муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан  в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

    2. Проведение публичных  слушаний.

    По  проекту устава муниципального образования, проекту муниципального правового  акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  должны быть проведены публичные  слушания. Информация о назначении публичных слушаний также должна быть опубликована (обнародована)¹⁰.

    Порядок организации и проведения публичных  слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми  актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать  заблаговременное оповещение жителей  муниципального образования о времени  и месте проведения публичных  слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового  акта, другие меры, обеспечивающие участие  в публичных слушаниях жителей  муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных  слушаний.

    Федеральный закон от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные  законодательные акты Российской Федерации  в связи с совершенствованием разграничения полномочий» ввел более упрощенную процедуру принятия изменений, если такие изменения  вносятся исключительно в целях  приведения в соответствие закрепляемых в уставе вопросов местного значения, а также полномочий по их решению. В этом случае проведение публичных  слушаний не требуется.

    Проводить публичные слушания не надо, только если изменения вносятся в вопросы  местного значения и полномочия по их решению, то есть фактически в 3-4 статьи Устава (вопросы местного значения, полномочия представительного органа, полномочия администрации, главы местного самоуправления). В иных случаях  проведение слушаний является обязательным, если даже все остальные изменения  направлены исключительно на приведение устава в соответствие с Федеральным  законом № 131-ФЗ.

    Еще необходимо отметить тот факт, что  даже при упрощенной схеме принятия изменений в устав (т.е. без слушаний) требования законодательства об официальном опубликовании (обнародовании) проекта изменений сохраняются.

    Норм  об обязательности учета мнений жителей  Федеральный закон №131-ФЗ не содержит. Более того, не предусмотрено и  принятие решения по итогам публичных  слушаний. Требуется только опубликование  результатов слушаний, что может  включать в себя только статистическую информацию, например, о факте проведения слушаний, количестве жителей, принявших  в них участие, количестве высказанных  предложений и т.п.

    Правом  принятия устава муниципального образования  или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  обладает исключительно представительный орган муниципального образования, который может не согласиться  с высказанными гражданами замечаниями  и признать нецелесообразным вносить  предложенные ими изменения и  дополнения.

    3. Проведение заседания  представительного  органа муниципального  образования.

    Порядок проведения заседаний представительного  органа местного самоуправления устанавливается  регламентом представительного  органа муниципального образования  и включает в себя определенные требования к процедуре рассмотрения и утверждения  проекта муниципальных правовых актов, а также содержит определенные требования к оформлению протокола  заседания.

    На  заседании представительного органа муниципального образования принимается  устав муниципального образования, решение о внесении изменений  и дополнений в устав муниципального образования.

    В соответствии с частью 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и  дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной  численности депутатов представительного органа муниципального образования.

    Протокол  заседания представительно органа подписывается председателем представительного  органа муниципального образования. Выписка  из указанного протокола может заверяться уполномоченным лицом.

    Устав муниципального образования, решение  о принятии устава, а также решение  о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования  должны быть подписаны главой муниципального образования, так как в соответствии с частью 13 статьи 35, частью 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ подписание и обнародование нормативных  актов представительного органа муниципального образования отнесено к полномочиям главы муниципального образования.

    4. Представление документов  на государственную  регистрацию.

    В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 97-ФЗ) устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования направляются главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня принятия.