Административная ответственность как предмет совместного ведения Российской Федерации и Чукотского автономного округа

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  темы исследования. Административная ответственность традиционно занимает важное место в отечественном законодательстве. После длительного периода разработки и обсуждения 20 декабря 2001 года был принят Государственной Думой и 30 декабря 2001 года подписан Президентом России Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, заменивший во многом устаревший Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 года.

Принятие КоАП РФ, вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, внесшего изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и введение в действие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привели к кардинальному изменению правовой базы для регионального законодательного регулирования административной ответственности.

С 2002 года законодательство субъектов Российской Федерации  об административной ответственности  приводится в соответствие с федеральным законодательством, осуществляется систематизация законов об административных правонарушениях.

Устойчивый интерес законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации к вопросам административной ответственности обусловлен тем, что она является единственным видом юридической ответственности, который может регулироваться на уровне субъектов Российской Федерации. По существу, административная ответственность - это крайняя и, пожалуй, единственная мера воздействия на правонарушителей, непосредственно доступная региональным властям.

При установлении административной ответственности в законах субъектов Российской Федерации возникает ряд социально-правовых проблем, требующих скорейшего разрешения. Актуальными остаются вопросы недопустимости вторжения региональных законодателей в компетенцию федеральных органов государственной власти. Подобные действия органов законодательной власти субъектов Российской Федерации отчасти спровоцированы нечетким разграничением предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами, а в ряде случаев - невысокой степенью реализации административной ответственности, установленной в КоАП РФ по некоторым составам административных правонарушений.

При введении административной ответственности за отдельные виды правонарушений законодатели субъектов  Российской Федерации слабо используют достижения административно-правовой науки. Региональные власти зачастую расценивают административное наказание как панацею от всех бед и устанавливают его неадекватно защищаемым сферам общественных отношений.

Еще в 2005 году Президент  России в своем ежегодном послании Федеральному Собранию в 2005 году отметил, что социальные проблемы невозможно решить только методом запретов. Умаляя значение регулятивных социально-правовых мероприятий, региональные законодатели игнорируют научные рекомендации о пределах применения административных наказаний. Однако и юридическая наука, со своей стороны, еще недостаточно внимания уделяет региональному аспекту административной ответственности.

Важным обстоятельством, определяющим в значительной мере актуальность исследования законодательства Чукотского автономного округа об административной ответственности, является отсутствие научной и методической литературы по данной теме. В дипломной работе предпринята попытка исправления создавшейся ситуации, что в конечном итоге, возможно будет способствовать формированию регионального законодательства об административной ответственности.

Дипломная работа базируется на анализе Конституции РФ; федеральных  конституционных законов; Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях; федеральных законов; законов Чукотского автономного округа об административных правонарушениях, например, закона Чукотского автономного округа от 31.03.1999 года № 12-ОЗ «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений, совершаемых на территории Чукотского автономного округа, не установленной административным законодательством Российской Федерации¹» (принят Думой Чукотского автономного округа 3 февраля 1999 года), закона Чукотского автономного округа от 21 декабря 2007 года № 156-ОЗ «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений, совершаемых на территории Чукотского автономного округа, не установленной федеральным законодательством» (принят Думой Чукотского автономного округа 12 декабря 2007 года)², и закона Чукотского автономного округа от 6 июня 2008 года № 69-ОЗ «Об административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Чукотского автономного округа, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в Чукотском автономном округе» (принят Думой Чукотского автономного округа 29 мая 2008 года)³, а так же иных нормативных актах, устанавливающих административную ответственность.

Объектом дипломной работы являются общественные отношения в сфере законодательной деятельности Чукотского автономного округа как субъекта Российской Федерации в области установления административной ответственности.

Предметом исследования является правовая природа, содержание, структура законодательства Чукотского автономного округа как субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях и законодательная деятельность вышеуказанного субъекта Российской Федерации в области установления административной ответственности.

Целью исследования является теоретическое осмысление современного состояния и тенденций развития правового регулирования административной ответственности органами государственной власти Чукотского автономного округа.

Задачи исследования обусловлены поставленной целью и заключаются в следующем:

- выявить содержание  административной ответственности как предмета ведения органов государственной власти и определить ее место среди конституционно определенных предметов ведения;

- рассмотреть правовые  формы регулирования административной  ответственности законодательными  органами субъектов Российской Федерации (на примере Чукотского автономного округа).

- исследовать содержание  законодательства Чукотского автономного округа об административных правонарушениях;

- выявить недостатки, связанные  с правовым регулированием административной  ответственности субъектами Российской Федерации (на примере Чукотского автономного округа), и выработать рекомендации по их устранению.

Степень разработанности  темы дипломной работы. Проблема разработки законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях является малоисследованной в специальной юридической литературе.

В основном учеными были сформулированы общетеоретические подходы к  проблеме установления административной ответственности в субъектах  Российской Федерации: ими рассматривались лишь отдельные направления развития регионального законодательства об административных правонарушениях.

В дипломной работе были использовал труды ученых, посвященные вопросам установления и применения административной ответственности, таких, как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.К. Костылев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, В.М. Манохин, A.B. Оболонский, Д.М. Овсянко, В.В, Полянский, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов.

Научная новизна темы, исследованной в дипломной работе, заключается в проведенном комплексном анализе законодательной деятельности Чукотского автономного округа как субъекта Российской Федерации в области установления административной ответственности.

В дипломной работе дается характеристика принципам установления административной ответственности в субъекте РФ, таким как: законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их правовая защита; демократизм; разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации; равенство перед законом, объективность, эффективность, профессионализм и компетентность депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преемственность, планирование, обязательный учет научных подходов к установлению административной ответственности в субъектах Российской Федерации.

Методологической  основой исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, статистический).

Структура дипломной  работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений.   

ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ПРЕДМЕТ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЧУКОТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

 
§ 1.1. Место административной ответственности в системе вопросов совместного ведения Российской Федерации и Чукотского автономного округа  

Российский федерализм основывается на конституционном разграничении  предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Понятие предмета ведения было законодательно закреплено в ст. 2 Федерального закона от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в настоящее время утратившего силу. Предмет ведения определялся как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации (предмет ведения Российской Федерации), либо и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации (предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), либо к компетенции субъектов Российской Федерации (предмет ведения субъектов Российской Федерации). В настоящее время Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», инкорпорировавший в главу IV нормы об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не дает легального определения понятия «предмет ведения».

В юридической науке  под предметом ведения понимают конкретную сферу жизнедеятельности общества, круг общественных отношений и государственных дел, в которой правомочен действовать в соответствии с  
законом государственный орган⁴.

Однако И.А.Умнова справедливо  отмечает, что наряду со сферами  общественных отношений в перечне предметов ведения, закрепленных в ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, представлены также конкретные полномочия, государственные функции, отрасли законодательства, объекты ведения⁵.

И для целей настоящей  работы необходимо обратить внимание на то, что Конституция РФ признает предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации именно административное и административно-процессуальное законодательство (составной частью которых является законодательство об административных правонарушениях), а не соответствующие сферы общественных отношений.

Предмет ведения имеет, прежде всего, нормативное выражение, представляет собой деятельность органов  законодательной власти. С этой точки  зрения, административная ответственность как предмет ведения может считаться тождественной законодательству об административных правонарушениях - отрасли российского законодательства, представляющей собой совокупность законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения административной ответственности за совершение административных правонарушений⁶.

Однако общего признания  данная точка зрения не получила. Высказано  мнение и о том, что отраслью российского  законодательства является только административное право в целом, а административная ответственность входит в состав данной отрасли.

В качестве другого аспекта  предмета ведения в юридической  науке предложено считать также  деятельность органов исполнительной власти в соответствующей сфере. Несомненно, что административная ответственность в ее законодательном аспекте, как предмет ведения, по которому принимаются законы (административная ответственность в объективно-правовом смысле), существенно отличается от конкретных правоотношений, возникающих в сфере административной ответственности и в большей степени относящихся к области применения и реализации права (административная ответственность в субъективно-правовом смысле).

В контексте последнего значения под юридической ответственностью, видом которой является административная ответственность, разными авторами предложено понимать: обязанность отвечать или дать отчет за свои противоправные действия; обязанность претерпевать определенные лишения; реализацию санкции; применение или возложение мер государственно-принудительного характера; сами меры государственного принуждения; способность субъекта отдавать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия . Если же вести речь о науке административного права, то административная ответственность в субъективно-правовом смысле предстает в двух основных вариациях: как правовая обязанность правонарушителя отвечать за виновное противоправное деяние или как собственно применение мер наказания⁷. Субъективно-правовой аспект административной ответственности выражает, прежде всего, ее наказательную направленность⁸.

Понятие и принципы административной ответственности выражаются в том, что государство, государственные органы не могут не обращать внимание на все случаи нарушения установленной ими законности, попытки отдельных лиц подменить общеобязательные нормы права своим «правом» и удовлетворять свои потребности за счет нарушения прав и законных интересов других лиц. В этих ситуациях государство вынуждено принимать адекватные меры с тем, чтобы пресечь совершаемые правонарушения, восстановить нарушенные права и заставить правонарушителя действовать в рамках законности. Действенным способом воздействия государства на правонарушителя, призванным обеспечить его правомерное поведение, отказаться от попыток совершать противоправные деяния, выступает юридическая ответственность.

В праве под этим термином понимается главным образом применение государственного принуждения виновному  лицу за совершенное им правонарушение. Таким образом, юридическая ответственность — это применение к виновному лицу мер государственного принуждения за совершённое правонарушение.

В юридической литературе имеются различные определения  юридической ответственности, принадлежащие  Ю. А. Тихомирову, Р.О. Халфиной, В. П. Казимирчуку, Б. Л., Назарову, С. Н. Братусю, Г. В. Мальцеву, другим авторам.

Различаются следующие  виды юридической ответственности: конституционно-правовая (государственно-правовая), гражданско-правовая, уголовно-правовая, эколого-правовая, ответственность по налоговому праву, таможенному праву и другим отраслям российского права.

В зависимости от характера  правонарушения и содержания санкций  за его совершение различают следующие  виды юридической ответственности:

- штрафная, карательная  ответственность (предусматривает ограничение каких-либо прав правонарушителя, возложение на него специальных обязанностей либо его официальное порицание);

- правовосстановительная  ответственность (направлена на  принудительное исполнение обязанности,  восстановление прав, нарушенных правонарушителем).

Штрафная, карательная  ответственность применяется за:

- преступления (виновно  совершенные общественно опасные  деяния, запрещенные уголовным законодательством  под угрозой уголовного наказания);

- административные проступки  (посягающие на государственный или общественный порядок, государственную или общественную собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправные, виновные (умышленные или неосторожные) действия либо бездействие, за которые законодательством предусмотрена административная ответственность);

- дисциплинарные проступки  (нарушения трудовой, служебной,  учебной, воинской дисциплины, за  которые законодательством предусмотрены  дисциплинарные наказания).

Правовосстановительная  ответственность заключается в восстановлении незаконно нарушенных прав, в принудительном исполнении невыполненной обязанности.

Как самостоятельный  и необходимый элемент механизма  правового регулирования юридическая  ответственность характеризуется  тремя специфическими признаками:

1) представляет собой  вид государственного принуждения,

2) единственным основанием  применения ответственности выступает  правонарушение;

3) выражается в применении  негативных, отрицательных мер к  лицу, совершившему правонарушение.

Одним из видов юридической ответственности является административная ответственность.

Административная ответственность  является одним из важнейших институтов административного права. Административная ответственность за конкретные виды правонарушения устанавливается в  различных нормативных актах.

Законодатель устанавливая административную ответственность  за то или иное противоправное деяние, признает тем самым, что это деяние представляет общественную вредность, а некоторые из них общественную опасность, дает ему соответствующую юридическую оценку, осуждает противоправное деяние и лицо его совершившее.

Институт административной ответственности занимает особое место  в системе юридической ответственности, который имеет свои признаки, свой специфический состав и вместе с  тем общие черты с другими видами ответственности.

Сначала рассмотрим, какие  же есть определения административной ответственности.

В словаре по административному  праву под административной ответственностью понимается самостоятельный вид  юридической ответственности физических и юридических лиц, установленной законодательными актами в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций, охраны природных ресурсов, всех форм собственности, безопасности, охраны общественного порядка, а также порядка осуществления государственной власти.

В данном определении  анализируемое понятие рассматривается  как один из видов юридической  ответственности, где субъектами могут  выступать как физические, так  и юридические лица. Кроме этого, указывается, что административная ответственность устанавливается законами и направлена на охрану различных объектов: собственности, общественного порядка, прав и свобод граждан.

Профессор А.Б. Агапов под  административной ответственностью понимает разновидность правовой ответственности, субъектами которой являются Российская Федерация и ее регионы, уполномоченные ими юридические лица — органы исполнительной и законодательной власти, суды, наделенные полномочиями в сфере административного правосудия, должностные лица указанных органов, а также физические лица⁹.

Проф. А.П. Алехин, отмечает, что административная ответственность  — это вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным  лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение.

В вышеназванных дефинициях подчеркивается, что административная ответственность — это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным  лицом административных взысканий  к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.

В приведенных понятиях отмечается, что административная ответственность  применяется уполномоченным органом  или должностным лицом.

Свое понимание этого  вопроса выдвигает проф. Д.М. Овсянко, считающий, что административная ответственность — это применение государственными органами, должностными лицами и представителями власти установленных государством мер административного наказания к гражданам, а в соответствующих случаях — и к организациям за нарушение законности и государственной дисциплины¹⁰.

В одном из учебных  пособий под административной ответственностью понимается административное принуждение  в виде применения уполномоченным органом (должностным лицом) административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.

Данное определение  не совсем верно, если его рассматривать  применительно к ст. 2.5 Кодекса  РФ об административных правонарушениях, поскольку в этой норме сказано, что военнослужащие и призванные на сборы граждане, несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам, а сотрудники органов внутренних дел – в соответствии с нормативными актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах.

То одни авторы утверждают, что административная ответственность это обязанность претерпевать неудобства, выполнять решения. Другая группа авторов, среди которых и Д.Н. Бахрах, отмечает, что это реализация санкций правовой нормы.

Поскольку административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, то, с одной стороны, ей присущи все признаки последней, а, с другой стороны, она обладает определенными отличиями от прочих видов юридической ответственности.

Как разновидность юридической  ответственности административная ответственность обладает всеми признаками, присущими юридической ответственности в целом:

- представляет собой  меру государственного воздействия  (принуждения);

- наступает при совершении  правонарушения и наличии вины;

- применяется компетентными  органами и должностными лицами;

- состоит в применении  к правонарушителю определенных  санкций;

- применяемые санкции  строго определены законом.

В то же время выделяются следующие характерные черты  и основные отличительные признаки административной ответственности  в сопоставлении с другими видами юридической ответственности:

1) Административная ответственность  имеет собственную нормативно-правовую  основу, отличную от нормативно-правовых  основ других видов ответственности,  а ее нормы образуют самостоятельный  институт административного права.

2)Административная ответственность  устанавливается законами, подзаконными  актами, либо их нормами об  административных правонарушениях.  Для сопоставления - другие виды  ответственности устанавливаются:  уголовная - только законами; дисциплинарная - законодательством о труде, а также законами, подзаконными актами, устанавливающими особенности положения отдельных категорий работников; материальная - законодательством о труде, гражданским законодательством и, в отдельным случаях, нормами административного права.

3) Основанием административной  ответственности является совершение  административного правонарушения. Для сопоставления - основаниями  других видов ответственности  являются: уголовной - совершение  преступления; дисциплинарной – совершение дисциплинарного проступка; материальной - причинение материального вреда (ущерба) или гражданско-правовой деликт.

4) К административной  ответственности привлекают органы, которые являются субъектами  функциональной власти.

5) К ней привлекаются  индивидуальные субъекты и юридические лица.

6)Санкции (то есть меры юридической ответственности за правонарушение), предусмотренные за административные правонарушения, - административные наказания. Для сопоставления - санкции при других видах ответственности: за преступления - уголовные наказания; за дисциплинарные проступки

-дисциплинарные наказания; при материальной ответственности - имущественные санкции.

Административные наказания применяются весьма широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц исполнительной власти, местного самоуправления, а также судами (судьями). Для сопоставления - при других видах ответственности применяются: уголовные наказания - только судом; дисциплинарные наказания - наделенными дисциплинарной властью органами (администрацией) и должностными лицами, в пределах их компетенции; имущественные санкции, как мера материальной ответственности, - судами общей юрисдикции и арбитражными судами и, в отдельных случаях, в административном порядке.

Административные наказания налагаются уполномоченными органами и должностными лицами на неподчиненных им правонарушителей.

Для сопоставления - дисциплинарные наказания и меры материальной ответственности применяются к работникам в основном в порядке их подчиненности вышестоящим органом, должностным лицом.

Применение административного наказания не влечет за собой судимости и увольнения с работы, а лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное взыскание только в течение установленного срока. Для сопоставления - при других видах ответственности: лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым до погашения или снятии судимости; в число дисциплинарных взысканий включено увольнение с работы, а лицо, к которому применено дисциплинарное взыскание (кроме увольнения), считается имеющим его только в течение установленного срока.

7) Дела об административной ответственности рассматриваются, и административные наказания налагаются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях, т.е. существует особый порядок привлечения к административной ответственности. Для сопоставления - при других видах ответственности: уголовные дела - в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; дисциплинарные дела - в соответствии с нормами, устанавливающими порядок дисциплинарного производства; дела о материальной ответственности - как правило, в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства.

Анализ признаков административной ответственности позволяет выделить три ее основания:

- нормативное: систему  норм, регулирующих ее;

- фактическое: деяния  конкретного субъекта, нарушающие  правовые предписания, охраняемые  административными санкциями (административное  нарушение);

- процессуальное: акт  компетентного субъекта о наложении конкретного наказания за конкретное административное правонарушение.