Административная ответственность за земельные правонарушения. 2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………………3 
1 Общая характеристика земельного надзора в Российской Федерации………………………………...………………...6

1.1 Понятие, сущность и общая характеристика земельного надзора………………………………………………………6 
1.2 Субъекты, задачи и формы осуществления земельного контроля (надзора) в Российской Федерации………..…..…..13

2 Административная ответственность за земельные правонарушения…………………………………………………….....…30 
2.1 Понятие административной ответственности…….……30 
2.2 Земельные правонарушения по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях..…..33 
2.3 Порядок привлечения к административной ответственности за земельные правонарушения………….50  
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………...69 
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………………76

ВВЕДЕНИЕ

В последние годы наметился  явный приоритет в правовом регулировании  отношений, земля в которых рассматривается  преимущественно, как объект недвижимости, без учета ее природных и экологических качеств. Не вызывает сомнения, что активизация законодателя в данной сфере правоотношений обусловлена объективными причинами, необходимостью скорейшего вовлечения земельных участков в гражданский оборот и в конечном итоге привлечением инвестиций в сферу недвижимости.

Необходимость совершенствования правового регулирования отношений, связанных с недвижимым имуществом, была обоснована в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, одобренной Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 17 февраля 2003 г. Позитивным в этом отношении моментом является принятие ряда федеральных законов, направленных на унификацию земельного и гражданского законодательства, устранение некоторых противоречий в регулировании отношений, связанных с оборотом недвижимого имущества.  
      Между тем Земельный кодекс Российской Федерации в качестве объекта земельных отношений называет землю, как природный объект и природный ресурс и провозглашает приоритет охраны земли, как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.  
По данным ежегодных Государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель в Российской Федерации практически во всех субъектах Российской Федерации продолжается тенденция по ухудшению состояния земель.

Актуальность темы исследования не вызывает сомнений. Тема земельной  собственности для нашей страны носит особый характер, приобретая не только правовой и экономический, но подчас и политический характер. Земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства, единственным местом обитания всех поколений людей и базисом для размещения и развития отраслей производства. В условиях формирования рыночных отношений предъявляются повышенные требования к государственному надзору за правовым статусом земельных участков и их рациональным использованием. Необходимость глубокого анализа процесса осуществления государственного надзора и ответственности за земельные правонарушения вызвана кардинальным пересмотром законодательства в Российской Федерации. В земельный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный, Уголовный процессуальный кодексы Российской Федерации и другие федеральные законы, в которых затрагиваются вопросы государственного земельного контроля (надзора) с завидной регулярностью вносятся существенные изменения.

В этом потоке законотворчества имеет место несоответствие положений различных отраслей права, в связи с чем создаются условия для нарушения правил землепользования.

 При наличии объективных условий, связанных с нарушением права собственности на земельные ресурсы, нерациональным использованием земли, контроль за земельными ресурсами сегодня требует особого внимания общества и принятия экстренных мер по спасению нашего богатства. В соответствии с этим главное внимание государства и всех землепользователей должно быть уделено охране земель, их защите и рациональному использованию.

Объектом моего исследования выступают общественные отношения, связанные с государственным земельным надзором и административной ответственностью за земельные правонарушения.

Предмет исследования –  это нормы земельного и административного  законодательства; судебная практика, в т.ч. практика Управления Росреестра по Челябинской области.

Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе изучения действующего законодательства, научной литературы и судебной практики комплексно исследовать вопросы административной ответственности за земельные правонарушения.

Для достижения указанной  цели поставлены следующие задачи:  рассмотреть понятие, сущность и общую характеристику земельного контроля (надзора) в Российской Федерации; исследовать формы и методы государственного земельного надзора; уточнить понятие административной ответственности за земельные правонарушения;  изучить составы земельных правонарушений по Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации; проанализировать порядок привлечения к административной ответственности за земельные правонарушения;  сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

Методологическую основу работы составляют формально-логический и системный методы научного познания. Дипломный проект состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения и списка литературы.

1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА

1.1 Понятие,  сущность и общая характеристика  земельного надзора в Российской Федерации  

В соответствии со ст. 71 Земельного Кодекса Российской Федерации в редакции,  введенной в действие с 1 августа 2011 года Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ,  под государственным земельным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.  

Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, согласно их компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Целью государственного земельного надзора является обеспечение установленного правового режима использования земель.

Для выполнения поставленной цели необходимо обеспечить устранение выявленных нарушений, их успешную профилактику, а также выполнение принципов государственного земельного надзора: принцип постоянства осуществления государственного земельного надзора и принцип неотвратимости наказания за совершенные земельные правонарушения.

Контроль за рациональным использованием и охраной земель является одним из элементов рационального управления земельными ресурсами. Земельным кодексом Российской Федерации установлены следующие виды земельного контроля (надзора): государственный, муниципальный, общественный, производственный (ст. 71, 72, 73 Земельного Кодекса Российской Федерации).

Административная юрисдикция органов государственного земельного надзора и порядок привлечения лиц к административной ответственности за нарушения земельного законодательства регулируется Кодексом об административных правонарушениях  Российской Федерации [3]. Порядок осуществления государственного земельного контроля (надзора) устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а именно в отношении земель сельскохозяйственного назначения – Министерством сельского хозяйства Российской Федерации; в отношении всех категорий земель – Министерством экономического развития Российской Федерации (далее – Минэкономразвития России).

До утверждения соответствующего порядка государственный земельный  контроль осуществляется в соответствии с Положением о государственном  земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации  от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле» (далее – Положение о государственном земельном контроле) [10]. В соответствии с пунктом 12 Положения о государственном земельном контроле государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в порядке, установленном специально уполномоченными органами, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан. Положение также предусматривает и основания для проведения внеплановых проверок. Мероприятия по государственному земельному контролю (надзору) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля».

Государственный земельный  контроль (надзор) осуществляют Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор и их территориальные органы во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

При  проведении проверок в сфере государственного земельного контроля (надзора) субъектами проверки являются физические, должностные и юридические лица, объектом проверки является земельный участок и отношения по его использованию. Государственные инспекторы по использованию и охране земель (далее – госземинспекторы), в отличие от других контролирующих органов, не исследуют и не анализируют хозяйственную деятельность землепользователей и собственников земельных участков.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют право:

а) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов  исполнительной власти и их территориальных  органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации  и объекты, обследовать земельные  участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля;

в) в целях устранения правонарушений давать обязательные для  исполнения предписания об устранении нарушений требований земельного законодательства, с указанием сроков их устранения, исполнение которых впоследствии контролируется государственными инспекторами по использованию и охране земель.

Предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства выдаются в случае выявления следующих  нарушений требований земельного законодательства:

- использование земельного  участка без оформленных в  установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю (нарушение статьи 26 Земельного Кодекса Российской Федерации), если отсутствует возможность привлечения правонарушителя по статье 7.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации;

- использование земельного участка не в соответствии с его разрешенным использованием, установленным в правоустанавливающих документах (нарушение статьи 42 Земельного Кодекса Российской Федерации);

- невыполнение требований  по сохранности межевых знаков  границ земельных участков (нарушение статьи 42 Земельного Кодекса Российской Федерации).

В остальных случаях  предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства выдаются одновременно с вынесением постановления  о назначении административного  наказания.

В случае невыполнения в указанный срок предписания об устранении нарушений требований земельного законодательства к правонарушителям применяются меры административного воздействия, предусмотренные пунктом 29 части 2 статьи 28.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, с дальнейшим направлением материалов в суд, правонарушителю выдается новое предписание об устранении нарушений требований земельного законодательства. В ходе осуществления государственного земельного контроля (надзора) выявленное правонарушение не может быть снято с контроля до его полного устранения.    

Согласно части 4 статьи 4.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.     

В случаях, предусмотренных статьей 54 Земельного Кодекса Российской Федерации, одновременно с наложением административного взыскания должностным лицом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о возможном принудительном прекращении прав на землю за допущенное земельное правонарушение с уведомлением об этом соответствующих органов, осуществляющих предоставление земельных участков.

- Государственный земельный  контроль за использованием и  охраной земель – одна из  основных функций управления  земельными ресурсами. От эффективности  этого вида надзора, по сути, зависит их сохранение, в том числе и для будущих поколений. Собственники и арендаторы земли в идеале должны быть нацелены на ее рациональное использование в соответствии с целевым назначением и условиями предоставления. К примеру, не должны на пашне «вырастать» автозаправочные станции, а вместо жилых домов появляться торговые центры.

Государственный земельный надзор осуществляется в форме проверок исполнения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и отдельными гражданами требований земельного законодательства. При этом, подчеркну, выявление нарушений для инспектора не является единственной задачей. О реальном результате и эффективности контроля можно будет говорить, когда оно полностью устранено, все предписания исполнены и виновные привлечены к административной ответственности. Только тогда можно вести речь о восстановлении законности.         

К нарушителям земельного законодательства применяются меры в строгом соответствии с требованиями:          

- Конституции Российской  Федерации от 12.12.1993;         

-Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ;         

- Гражданского кодекса Российской  Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ;         

-Кодекса Российской Федерации  об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 196-ФЗ;         

- Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;              

- Положения «О государственном земельном контроле», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689;        

- иных нормативно – правовых  актов.

Нужно отметить, что в  этом году в российском законодательстве произошли существенные изменения, касающиеся земельного надзора, и возможно, последуют определенные существенные последствия. 18 июля 2011 года был принят новый Федеральный закон № 242-ФЗ, которым внесены изменения в целый ряд федеральных законов. В некоторых сферах деятельности государственный контроль был заменен на надзор, т.е. государственный инспектор, осуществляющий надзорные функции в той или иной сфере, может осуществлять гораздо больше полномочий и требований.

Помимо Федерального закона № 242-ФЗ был принят приказ Минэкономразвития  России N 318 от 30 июня 2011 г, утверждающий новый административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, вступил в силу 11.11.2011г, Административный регламент исполнения государственной функции по государственному земельному контролю, утвержденный приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.12.2007 № 254 утратил силу с 01.11.2011г

Теперь государственные инспекторы обязаны исполнять требования нового административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

1.2 Субъекты, задачи и  формы осуществления земельного контроля (надзора)  в Российской Федерации   

Субъектами административной ответственности признаются:

 а) физические лица; б) юридические лица.

Общий субъект административной ответственности - физическое лицо, или юридическое лицо, совершившее административное правонарушение, за которое оно несет административную ответственность.

Специальный субъект административной ответственности - физическое лицо, вменяемое, достигшее установленного законом возраста и совершившее административное правонарушение, в состав которого включены какие-либо специальные признаки субъекта, дополняющие общие (при условии, если лицо несет за совершение данного правонарушения административную ответственность). Это может быть также и юридическое лицо, совершившее административное правонарушение, в состав которого включены какие-либо специальные признаки субъекта, дополняющие общие, устанавливающей ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения не где угодно, а только в специально оборудованных местах - столовых, ресторанах, кафе, барах и других местах.

Ответственность должностных лиц. Одним из специальных субъектов административной ответственности являются должностные лица. Административной ответственности подлежит должностное лицо в качестве специального субъекта ответственности лишь в случаях совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст.2.4 Кодекса). Соответственно, во всех остальных случаях физические лица, являющиеся должностными лицами, несут административную ответственность как общие субъекты. Названная норма Кодекса в примечании к статье дает определение должностного лица для привлечения его к ответственности в качестве специального субъекта административной ответственности. Следует отметить, что это определение шире, чем определение должностного лица в административном праве в целом, поскольку охватывает не только государственных служащих.

Особый субъект  административной ответственности - только физическое лицо, вменяемое, достигшее установленного законом возраста и совершившее административное правонарушение, но в силу особенностей своего специального административно-правового статуса подпадающее под действие исключений из общих положений производства по делам об административных правонарушениях.

 Ответственность несовершеннолетних. Статья 2.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации устанавливает общее правило, согласно которому административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста.

С учетом конкретных обстоятельств  дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

В ряде случаев Кодекс предусматривает возможность привлечения  к административной ответственности  родителей несовершеннолетних:

• ст.5.35 Кодекса;
• ч.3 ст.6.10 Кодекса;
• ст. 20.22 Кодекса.

Ответственность иностранных граждан, лиц без  гражданства и иностранных юридических  лиц. Статья 2.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации определяет общее правило, согласно которому иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях.

Вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права. В этих случаях названные лица субъектами административной ответственности не являются.

 
 Субъекты административной ответственности можно изобразить графически (рис.1).

Рисунок 1. Схема субъектов  административной ответственности

  При  проведении проверок в сфере государственного земельного контроля (надзора), объектом надзора являются земельные участки и правоотношения, связанные с их предоставлением, изъятием и использованием. Предметом  проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, должностным лицом, либо физическим лицом обязательных требований  земельного законодательства Российской Федерации, а именно:

В соответствии с частью 1 статьи 25 Земельного Кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».  

Согласно статье 42 Земельного Кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:

- использовать земельные  участки в соответствии с их  целевым назначением и принадлежностью  к той или иной категории  земель и разрешенным использованием  способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

- сохранять межевые,  геодезические и другие специальные  знаки, установленные на земельных  участках в соответствии с  законодательством;

- осуществлять мероприятия  по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

- своевременно приступать  к использованию земельных участков  в случаях, если сроки освоения  земельных участков предусмотрены  договорами;

- своевременно производить платежи за землю;

- соблюдать при использовании  земельных участков требования  градостроительных регламентов,  строительных, экологических, санитарно  -гигиенических, противопожарных  и иных правил, нормативов;

- не допускать загрязнение,  захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

- выполнять иные требования, предусмотренные Земельным Кодексом Российской Федерации, федеральными законами.

         Система Государственного земельного контроля (надзора) не строится исключительно на наказании.

          Задачей государственного земельного контроля (надзора) является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно - правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.  Основная задача – добиться порядка и удостовериться в устранении нарушения.

       Государственный земельный контроль (надзор) осуществляют Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор и их территориальные органы во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

         Как ранее отмечалось государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле».

         Порядок осуществления государственного земельного контроля устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. 

  Согласно положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400 [9], к его функциям отнесен государственный земельный контроль в пределах его компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий.

      Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:

а) выполнения обязанностей по рекультивации  земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;