Административная ответственность должностных лиц

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального  образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ»

 

факультет подготовки специалистов для судебной системы

(юридический факультет)

 

 

 

 

 

 

 

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

 

 

АДМИНИСТРАТИВНАЯ  ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 

ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

 

 

                                                                                                       

                                                                                                                      

                                                                                                        Кафедра государственно-правовых дисциплин

                                                                                       

                                                                       Студента 6  курса

заочной формы обучения (сокращенная)

Гриценко Г.А.

                                                                       Научный  руководитель

Гензюк Э.Е., д.ю.н., профессор

 

 

Допущен к защите

____    ____________2012 г.

 

Зав. кафедрой

Гензюк Э.Е., д.ю.н., профессор

__________ (подпись)

 

 

 

Москва 2012

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Введение…………………………………………………………………..	Стр.	3
Глава 1. Должностные  лица, как субъекты административного права………………………………………………………………………	Стр.	6
§ 1. Деликтоспособность должностных лиц…………………………...	Стр.	6
§ 2. Административно-правовой статус должностных лиц…………...	Стр.	11
Глава 2. Особенности  административной ответственности  должностных лиц………………………………………………………...	Стр.	25
§ 1. Административная ответственность должностных лиц: понятие, содержание, место в системе юридической ответственности………...	Стр.	25
§ 2. Юридические основания административной ответственности и виды наказаний, применяемых к должностным лицам………………..	Стр.	33
§ 3. Соотношение административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц…………………………………….	Стр.	42
Заключение……………………………………………………………….	Стр.	50
Список использованной литературы……………………………………	Стр.	55

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Институт административной ответственности в России формировался и начал развиваться начиная со второй половины XIX века и всегда рассматривался как важнейшая составная часть полицейского, а затем административного права, как механизм осуществления государственного управления в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Решающее влияние на его развитие оказывали экономические и социальные условия жизни страны, политический режим, уровень культуры населения, философские и правовые взгляды представителей отдельных отраслей науки.

В новой России в условиях действия Конституции  Российской Федерации 1993 года, закрепившей принципиально новые отношения в политической и экономической сферах, новые принципы соотношения публичных и частных интересов, изменения идеологии и практики правового регулирования административной ответственности,  возрастает роль этого правового института в разрешении конфликтов, возникших в сложный период перехода к правовому государству, становления гражданского общества.

В этих условиях особую актуальность приобретает научное  осмысление роли и значения административной ответственности должностных лиц, призванной наряду с другими видами юридической ответственности обеспечивать требования правопорядка и осуществлять профилактическую функцию.

Не  секрет, что среди различного рода правонарушений велик удельный вес  административных правонарушений должностных лиц. В то же время, необходимо констатировать, что институт административной ответственности должностных лиц, изучен в российской правовой науке недостаточно. Например, вопросы административной ответственности должностных лиц, широко применяемой на практике, изучены слабо. В частности, законодатель, признавая субъектом административной ответственности должностное лицо в целом, не учел тот момент, что должностные лица зачастую имеют разные правовые статусы, отличаются друг от друга. Также не исследована объективно существующая правовая связь между ответственностью должностных лиц и ответственностью представляемых ими юридических лиц, хотя данная связь является ключевой в понимании вины юридического лица и возможности привлечения к административной ответственности. Да и само понятие «должностное лицо» вызывает множество вопросов и дискуссий, так как в настоящее время ни в юридической науке, ни в действующем законодательстве единообразно и четко не определено и не зафиксировано. Все это обуславливает актуальность данной дипломной работы.

Современный период знаменателен трудами по административной ответственности А.Б. Агапова, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, В.А. Власова, Т.В. Ворошиловой, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, Н.П. Мышляева, М.И. Никулина, Л.Л. Попова, Б.Ф. Россинского, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, А.А. Стахова, М.С. Студеникиной, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова А.Ю. О.М. Якубы и ряда других ученых.

Отдельные вопросы административной ответственности должностных лиц рассматривались в трудах  Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, Л.М. Колодкина, М. В. Ермоленко, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, Е.А. Лунева, В.М. Манохина, Ю.А. Митриева, Г.К. Матвеева, В.И. Новоселова, П. И. Кононова, Д.В. Осинцева, А.В. Передернина, А.П. Солдатова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, И.В. Старковой, А.С. Телегина, В.А. Юсупова, Р. Ф. Хараджиева и др.

Целью дипломной  работы является исследование совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих представление об административной ответственности должностных лиц и эффективности функционирования ее механизма.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- исследовать деликтоспособность должностных лиц;

- раскрыть административно-правовой статус должностных лиц;

- исследовать понятие, содержание, место административной ответственности должностных лиц в системе юридической ответственности;

- определить  юридические основания административной ответственности и виды наказаний, применяемых к должностным лицам;

- определить соотношение административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц.

Объектом исследования дипломной работы является административная ответственность должностных лиц.

Предметом исследования дипломной работы являются актуальные проблемы административной ответственности должностных лиц в Российской Федерации.

Методологической  основой дипломной работы явились общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социологический, исторический методы исследования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1. ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА, КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. ДЕЛИКТОСПОСОБНОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

 

Деликтоспособность  – сложный правовой и социальный феномен, непосредственно связанный с субъектом права, правоотношением, дееспособностью, правонарушением. В теоретическом и практическом плане актуальность проблематики «деликтоспособность» предопределена коренными преобразованиями, происходящими во всех сферах общественной жизни России (моральной, политической, правовой, экономической), становлением правового государства и гражданского общества. В современных условиях деликтоспособность приобретает особое значение, позволяя определить степень ответственности участников правоотношений, возможность претерпеть ими определённые неблагоприятные последствия от совершённого правонарушения. В социальном аспекте деликтоспособность помогает добиться справедливости в отношении нарушителей закона, а также восстановить нарушенные общественные отношения, права, свободы и законные интересы лиц, потерпевших от правонарушения.

Вызывает интерес деликтоспособность отдельных субъектов права. Р.Ф.Гарипов в зависимости от субъектного состава выделяет деликтоспособность физических лиц, юридических лиц и публично-правовых образований. Вместе с тем, внутри этой классификации можно выделить разновидности деликтоспособности по отдельным видам физических и юридических лиц, например, деликтоспособность товариществ, учреждений, общественных организаций и т.д., а также деликтоспособность гражданина, иностранного гражданина, лица без гражданства, несовершеннолетнего, работника, должностного лица и т.д.¹

Как субъект  ответственности должностное лицо - фигура сложная. В процессе трудовой, служебной деятельности к нему может применяться и административная, и дисциплинарная ответственность, причем правовое основание к этому одно - нарушение (ненадлежащее исполнение) общеобязательных правил. Служебно-трудовые правоотношения тесно соприкасаются с административно-правовыми отношениями, а иногда и отождествляются .

Для более подробного исследования деликтоспособности должностных  лиц рассмотрим понятие деликтоспособности.

По мнению большинства  авторов под деликтоспособностью  понимается способность субъекта самостоятельно нести юридическую ответственность за совершённое правонарушение.²

Лицо не может считаться  полноценным участником правового  оборота, не обладая возможностью нести  ответственность за своё поведение. Это в полном объёме отражается в специальном научном термине, который показывает, в какой степени субъект может отвечать за свои поступки. По мнению ряда авторов, деликтоспособность является самостоятельным элементом правосубъектности³

В работах ряда авторов, посвященных проблеме административной ответственности, встречается термин «деликтоспособность» как составной элемент общей правосубъектности участников отношений административной ответственности. «Административная деликтоспособность, - отмечает Л.В. Коваль, - это особое юридическое свойство или состояние субъекта, заклю¬чающееся в способности (возможности) принять на себя ответственность за совершенный административный проступок».⁴

Это формулируемая административным нормативным актом совокупность общих и специальных условий, при наличии которых субъект способен отвечать за свой проступок. К общим условиям относятся: достижение определенного законом возраста, наличие в противоправных действиях вины, состояние вменяемости и наказуемости, осведомленность о действующем законодательстве, а к специальным - должностное положение субъекта ответственности .

Ю.А. Денисов правильно, на наш взгляд, указывает, что такая  позиция лишь переносит акцент на способность лица отвечать за свои поступки, тогда как по своему смыслу упомянутый термин прежде всего характеризует лицо как способное совершать правонарушение, т.е. подразумевается способность быть субъектом правонарушения.⁵ И лишь второй стороной данного понятия уже является способность лица самостоятельно отвечать за свои противоправные проступки.

Вряд ли можно представить  себе правосубъектное лицо, которое  не является деликтоспособным. Возражая против высказываний, что обладание  правосубъектностью тем самым предполагает и деликтоспособность, Л.В. Коваль соглашается, что некоторые признаки дееспособности субъекта - возраст, психическое состояние - являются субъективной предпосылкой к деликтоспособности, то есть в каких-то признаках понятия «правосубъектность» и «деликтоспособность» совпадают .

Следует сказать, что признаки, подтверждающие способность лица быть субъектом правонарушения, а также способность самостоятельно отвечать за свои противоправные проступки, являются и признаками правосубъектности лица, поэтому прав С.С. Алексеев, утверждая, что обладание правосубъектностью тем самым предполагает и деликтоспособность.⁶

Таким образом, для характеристики группы субъектов, которые привлекаются к ответственности, понятие «деликтоспособность» имеет существенное значение. Оно входит составным элементом в общую правосубъектность участников отношений административной ответственности.Административная деликтоспособность - это особое юридическое свойство или состояние субъекта, заключающееся в способности (возможности) принять на себя ответственность за совершенный административный проступок.

Ю.Н. Старилов с точки зрения административной деликтоспособности, должностные лица как специальные субъекты должностного административного правонарушения подразделяет на следующие группы:

1) публичные должностные  лица, наделенные внешне-властными  полномочиями (представители власти);

2) руководители государственных  и муниципальных учреждений;

3) должностные лица государственных  и муниципальных учреждений, лица, находящиеся на военной службе, на службе в других войсках  и воинских формированиях РФ, ответственные в силу занимаемой  должности за обеспечение соблюдения  специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей.⁷

Анализ закона и практики дает основание для вывода о том, что условиями административной деликтоспособности должностных лиц являются:

• должностное положение;
• руководящая или профессионально-специальная деятельность;
• наделение субъектов в связи с выполняемыми функциями определенными служебными прерогативами и свойствами (правом подбора кадров и работы с ними, полномочиями по соблюдению паспортного режима, материальной ответственностью и т. п.).

Вызывает интерес  термин «служебная деликтоспособность». Впервые понятие «служебная деликтоспособность» были приняты В.Г. Чмутовым при характеристике должностного лица как специального субъекта юридической ответственности⁸. В юридической литературе служебную деликтоспособность определяется как способность субъекта нести юридическую ответственность за нарушение административно-правовых норм. Служебная деликтоспособность обусловлена характером организационно-служебного положения должностного лица в соответствующем органе. Кроме общих признаков деликтоспособности, каковы возраст лица и его способность осознавать противоправный характер совершаемых действий, содержание служебной деликтоспособности выражается в определенном связь между формально определенной служебной поведением лица и противоправными последствиями ее служебной деятельности.

Служебная деликтоспособность должностных лиц четко очерчена временными границами, которые совпадают  с границами служебных отношений. Специфика служебной деликтоспособности должностного лица обусловливает признание ее специальным субъектом всех видов юридической ответственности.

Обобщая все  сказанное об основаниях административной ответственности должностных лиц, сформулируем основные черты должностной административной деликтоспособности.

1. Основанием для привлечения должностного лица к административной ответственности является виновное (умышленное или не

осторожное) неисполнение (ненадлежащее исполнение) им возложенных на него или на организацию, за деятельность которой они ответственны, законом или основанным на законе способом внешних юридических обязанностей, причиняющее вред режиму безопасности личности, общества и государства.

2. Виновное неисполнение  или ненадлежащее исполнение  должностным лицом своих внеслужебных обязанностей должно быть признано административным правонарушением, то есть деянием, влекущим в соответствии с законом не дисциплинарную, государственно-правовую или уголовную, а только административную ответственность.

С учетом всего изложенного в настоящем параграфе работы сформулируем понятие должностной административной деликтоспособности.

Таким образом, должностная административная деликтоспособность - это способность должностных лиц претерпевать меры административной ответственности, указанные в законе, за виновное (умышленное или неосторожное) неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них или на организацию, за деятельность которой они ответственны, законом или основанном на законе способом внешних юридических обязанностей, причиняющие вред режиму безопасности, личности, общества и государства.

 

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

 

На протяжении многих лет для правовой теории и  правоприменительной деятельности одной из актуальных была и остается проблема законодательного определения понятия «должностное лицо». Неопределенность относительно правового, особенно административно-правового, содержания понятия должностного лица, наряду с активным использованием данного термина в законодательстве, приводила к снижению эффективности реализации соответствующих правовых норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления, а также вызывала трудности в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, рассматривающих дела об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами.

Эволюция понятия должностного лица в советской и российской науке административного права  имеет долгую историю. Безусловно, изучение в историческом плане опыта российских ученых и законодателей должно способствовать созидательной нормотворческой деятельности в данном направлении на современном этапе.

Поскольку данному вопросу  посвящены многие работы административистов, обозначим наиболее знаменательные вехи, отмечаемые ими.

Так, в развитии понятия  должностного лица в правовой науке  в специальной литературе выделяют следующие этапы:⁹

1) до 1917 г., когда  господствовало предельно расширительное толкование понятия «должностное лицо»;

2) с 1917 г. по 1922 г., включая принятие первых  уголовных кодексов, закрепивших  предельно широкое понятие должностного  лица, приравненное к понятию  «служащий»;

3) с 1922 г. по  начало 60-х годов - период противоборства  расширительной и ограничительной  тенденции в развитии данного понятия, который завершился принятием УК 1960 г. и принципиальной победой ограничительной тенденции. Особо следует отметить, что в 50-е годы на данном этапе в изучении понятия должностного лица и особенностей правонарушений, совершаемых должностными лицами, значительно продвинулись специалисты административного права;

4) с середины 60-х годов по середину 90-х годов  - период поиска нового определения  должностного лица, характеризующийся  различными подходами к нему  представителей науки уголовного права, с одной стороны, и административного, трудового, экологического - с другой;

5) с середины 90-х годов, когда начался процесс  переосмысления данного понятия,  обусловленный конструктивными  изменениями, происходящими в  различных сферах российского государства, которые, в частности, повлекли за собой формирование фактически нового законодательства о государственной службе и поставили вопрос о необходимости уяснения понятия должностного лица не только применительно к государственным структурам, но и к негосударственным (должностные лица коммерческих, некоммерческих и иных организаций). При этом второй границей пятого периода следует признать 1 июля 2002 г. - дату вступления в действие КоАП РФ, впервые закрепившего в административном законодательстве понятие должностного лица.

Рассмотренная периодизация позволяет отметить основную черту, характеризующую процесс  формирования понятия должностного лица, обозначенный указанными временными рамками. Это чередование «расширительного»  и «ограничительного» толкований понятия должностного лица.

Так, малоисследованное  дореволюционными административистами  и государствоведами понятие  должностного лица получило широкое  распространение в советском  законодательстве послереволюционных лет и на протяжении долгого периода трактовалось в правовой науке в так называемом «расширительном» смысле, когда к данной категории лиц относили любого служащего, независимо от занимаемой им должности, «так как... всякий служащий, занимая определенное место, выполняет определенные задачи общегосударственного характера,... как бы ни была незначительна его функция в общей системе управления». Однако, с 30-х -40-х гг. XX в., во всех отраслях правовой науки (кроме уголовной) начинает формироваться новое понимание должностного лица в более узком, «ограничительном», смысле, а именно его определение стали выводить не через понятие должности, как это было принято в уголовном праве, а через раскрытие особенностей содержания и характера служебных функций, правового положения различных категорий служащих. Основная заслуга в этом принадлежит специалистам в отрасли административного права, в которой и «сформировалось понимание должностного лица именно как служащего, обладающего особыми, нехарактерными для других лиц, и дополнительными по отношению к ним полномочиями».

Долгое время  многие авторы в административно-правовой литературе понятие «должностное лицо»  рассматривали только в рамках института  государственной службы, относя к  их числу служащих государственных  органов, предприятий, учреждений и организаций, имеющих право совершать в пределах своей компетенции властные организационно-распорядительные действия, влекущие юридически значимые последствия. Однако, необходимо учитывать, что на понимание правового положения должностного лица в определенной степени оказывает влияние уровень экономического, политического и социального развития на отдельном историческом этапе страны. В настоящее время в связи с отделением местного самоуправления от государственного управления и появлением частного сектора экономики статус должностного лица, безусловно, не должен связываться только с несением таким лицом государственной службы или с выполнением государственных функций.

Так, в сфере  частного сектора встречаются лица с признаками, идентичными функциям организационного распорядительства, осуществляемым государственными и муниципальными должностными лицами. К ним относятся прежде всего физические лица, занимающие руководящие должности в коммерческих и некоммерческих организациях, собственники хозяйствующих субъектов. По действующему законодательству они должностными лицами не признаются. Однако некоторые авторы в своих работах называют их таковыми, выделяя в особую группу должностных лиц, и думается, что это не противоречит смыслу ст. 2.4 КоАП РФ, в примечании которой указано: «...Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных функций руководители и другие работники иных организаций... несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».¹⁰

Властные полномочия директоров, руководителей департаментов, отделов, иных структурных подразделений  коммерческих организаций по содержанию тождественны распорядительным полномочиям  должностных лиц государственной  службы. Обладающие ими лица вправе распоряжаться вверенным им имуществом, налагать дисциплинарные взыскания, заключать, изменять и расторгать трудовые договоры (контракты).

Из сказанного следует, что в административном праве начинает появляться тенденция  к новому расширению понятия должностного лица. Основным свидетельством формирования такого подхода служит определение, закрепленное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, в соответствии с которым к должностным лицам как субъектам административной ответственности приравниваются даже лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые совершили административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

На современном  этапе основной задачей научных исследований административистов стал поиск на основе уже выработанных в науке критериев таких характеристик должностного лица, которые могли бы стать общими для всех отраслей права.

Так, в частности, совершение действий, влекущих за собою определенные юридические последствия, в качестве одной из характеристик должностного лица признается в настоящее время верным (с теми или иными поправками) практически всеми учеными, занимающимися изучением рассматриваемой темы.

Наряду с  этим еще одной общей для всех отраслей права характеристикой должностного лица в юридической литературе называют такую, как обладание полномочиями распорядительного характера. При этом, можно сказать, что на сегодня сложилось два понимания реализации распорядительных полномочий.

Первое, заключается  в том, что данные полномочия реализуются  в пределах организации, где служит должностное лицо. Это значит, что  в процессе своей деятельности должностное  лицо осуществляет организационно-распорядительные функции, которые включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий, распоряжение материальными ценностями и т.д.

Следует отметить, что распорядительство долгие годы понималось только в одном смысле - организации деятельности подчиненных объектов управления. При этом причину такого понимания, некоторые ученые видят в том, что формирование основных характеристик должностного лица складывалось в науке административного права «под сильным влиянием взгляда на систему государственного управления как самодостаточную и замкнутую административную систему со своей структурой, закономерностями управленческой технологии, системой служебной иерархии, должностных обязанностей и системой ответственности за их исполнение, главным образом ориентированной на «правильное» функционирование системы в заданном режиме».¹¹

Однако в  последние годы большое внимание стали уделять характеристике и  разработке полномочий должностного лица, ориентированных на взаимодействие с другими субъектами управления и гражданами.

Отсюда, с другой стороны, распорядительная деятельность (полномочия) должностных лиц может  распространяться на граждан и юридических  лиц, организационно не подчиненных им по службе, но в силу правового положения являющихся подконтрольными. В этом качестве для должностного лица характерно обладание функциональной властью вне границ организации, где они занимают государственные и муниципальные должности. При этом должностное лицо имеет право давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т.д.

Зачастую для  определения должностных лиц, имеющих  распорядительные полномочия публичного характера (то есть по отношению к  лицам, не находящимся в служебной зависимости от них), используется термин «представитель власти», относительно правомочности использования которого в юридической литературе уже давно идут споры.

На наш взгляд, здесь надо учитывать, что одним  из элементов, входящих в понятие представителя власти, являются полномочия самостоятельно решать подведомственные ему вопросы, которые напрямую связаны с функциями органа государственной власти, где он состоит на службе. Каждой категории представителей государственной власти свойственны специфические особенности, в результате чего полномочия различных групп представителей государственной власти внутри одного и того же вида органа власти существенно различаются. Тем не менее, их сближает то, что все они участвуют в осуществлении государственной власти в органах государства.

Важным моментом при формировании понятия должностного лица является исследование вопроса о его правовом статусе, как организационно-правовой основе понятия.¹²

Обращаясь к  истокам происхождения слова  «статус», отметим, что в переводе с латинского оно означает «состояние, положение». В частности, под правовым статусом личности в теории права понимается «правовое положение человека, отражающее его фактическое состояние во взаимоотношениях с обществом и государством». При этом различают общий, отраслевой, специальный (родовой) статус и индивидуальный правовые статусы личности.

Физические  лица, обретя статус личности, а затем  и гражданина, в этих своих качествах  участвуют в политической, государственной  деятельности, жизни общественных объединений. Но чтобы заняться конкретной трудовой, профессиональной деятельностью личности и гражданину необходимы новые дополнительные, то есть сверх правового статуса личности и гражданина, права и обязанности, связанные с избранной им сферой общественно полезной деятельности. Здесь гражданин вступает в область профессий и рода деятельности, отношения в которой регулируются иными нормами, главным образом трудового и административного права.

В этом плане  специальный правовой статус должностного лица продолжает его правовые статусы личности и гражданина, является надстроечным над ними и характеризуется наличием дополнительных прав и обязанностей, предусмотренных законодательством и реализующихся в сфере его трудовой и профессиональной деятельности.

Существующая  неоднородность во взглядах ученых-административистов на решение обозначенной проблемы породила формирование двух противоположных  подходов к законодательному закреплению  понятия «должностное лицо».