Административное принуждение

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время, когда наше государство находится на пути глобальных преобразований в сфере системы государственного управления и административного реформирования, все большую значимость приобретает вопрос правильного и целесообразного применения административно-принудительных мер, так как они непосредственно связаны с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности, сопряжены с ограничением прав и свобод человека и подчас не имеют строго установленной процессуальной формы применения¹. Как справедливо указывал В.А. Юсупов, «в современный период развитие административного права требует коренного переосмысления многих его положений. На первый план должны быть выдвинуты такие его проблемы, как механизм обеспечения прав, свобод и достоинств личности»².

Открывшиеся возможности развития правовой системы демократического общества, свободного от идеологических догм тоталитарного государства, позволяют сделать вывод о необходимости кардинального реформирования административного права в целом и его института административного принуждения в частности³.

Важность мер административного  принуждения трудно переоценить,. Посредством  их применения ежегодно привлекаются к административной ответственности миллионы правонарушителей, предупреждаются и пресекаются десятки миллионов правонарушений и преступлений, запрещается эксплуатация устройств, механизмов, зданий, сооружений, оказание услуг, распространение товаров, представляющих общественную опасность⁴.

Обновление российского законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности, а также устанавливающего меры административного принуждения, в том числе меры административной ответственности, происходит сегодня стремительно. Однако этот процесс сопровождают многочисленные противоречия: нормы одного закона противоречат предписаниям другого, законодательные положения часто неясны и неконкретны, разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные ведомственные акты (инструкции, положения и т.д.). Все это затрудняет процесс правоприменения и правоохраны⁵. В подобных условиях необходима разработка нового концептуального подхода к решению проблем правового регулирования деятельности органов внутренних дел по применению административного принуждения.

Поэтому не приходится сомневаться  в том, что институт применения мер  административного принуждения  сотрудниками органов внутренних дел (и – прежде всего – полиции) крайне важен в современном административном праве, а работы, посвященные его исследованию, несомненно актуальны.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе применения должностными лицами органов внутренних дел (полиции) мер административного принуждения.

В рамках исследования будут рассмотрены  административно-предупредительные, административно-пресекательные меры, меры административно-процессуального обеспечения, правовосстановительные меры. Меры административного наказания нами не рассматриваются в силу ограниченных объемов выпускной квалификационной работы, хотя в классификации мер административного принуждения данные меры нами упоминаются.

Предметом исследования служат нормативные правовые акты, закрепляющие полномочия органов внутренних дел по применению мер административного принуждения, и практика их применения уполномоченными должностными лицами.

Цель и задачи исследования.

Цель исследования – анализ и раскрытие правовых, организационных аспектов применения органами внутренних дел (полицией) мер административного принуждения.

Для достижения названной цели предполагается решение следующих основных задач:

- уточнение понятия и классификации  государственного принуждения;

- определение места и роли  административного принуждения  в системе мер государственного принуждения;

- анализ законодательства, устанавливающего  правила применения сотрудниками органов внутренних дел отдельных мер административного принуждения;

- разработка рекомендаций по  совершенствованию действующего  законодательства об административном принуждении и практики его применения органами внутренних дел.

Теоретическая основа исследования представлена как трудами ученых-административистов – Д.Н. Бахраха, А.А. Белова, А.И. Каплунова, Н.В. Макарейко, В.А. Мельникова и др., так и трудами ученых в сфере общей теории права и государства – С.С. Алексеева, С.Н. Кожевникова и др.

Методологическая  база исследования. При написании работы использовались общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания, в том числе диалектический, системный, комплексный, целевой подходы к изучаемой проблеме, логические и другие методы. При подготовке были использованы концептуальные положения общей теории права и государства, исследования в области административного права и др.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Характеристика института

административно-правового принуждения

1.1. Понятие и сущность административного  принуждения.

В системе методов  государственного управления особое место занимают средства административного принуждения. Это обусловлено их потенциалом, способностью эффективно обеспечивать правопорядок и общественную безопасность, что связано не только с карательным потенциалом, но и возможностью позитивного стимулирования управленческих отношений.

Среди ученых-правоведов до настоящего времени не сложилось  единого мнения по вопросам понятия, объема и классификации мер административного принуждения, невзирая на пристальное внимание исследователей.

Д.Н. Бахрах, указывая на неразрывную связь административного принуждения с государственным принуждением, определяет его как «состоящий в применении органами государственного управления, а в установленных случаях - судьями (судами) в порядке, закрепленном нормами административного права, принудительных мер к правонарушителям с целью защиты охраняемых правом общественных отношений»⁶. Анализ предложенного определения позволяет увидеть, что автор акцентирует внимание на фактических основаниях применяемых мер, под которыми понимаются исключительно неправомерные действия.

М.И. Еропкин  полагает, что административное принуждение  представляет собой «применение органами государственного управления, судами (судьями), а в случаях делегирования соответствующих государственно-властных полномочий — общественными организациями установленных законом мер, состоящих в понуждении к исполнению гражданами, должностными лицами юридических обязанностей в целях прекращения противоправных действий, привлечения к ответственности за административные проступки или обеспечения общественной безопасности»⁷.

В.Г. Розенфельд и Ю.И. Старилов административное принуждение  определяют как «вид государственного принуждения, психическое либо физическое воздействие на сознание и поведение субъектов с целью принудить их путем угрозы применения предусмотренных законодательством административных санкций к должному поведению (совершению предписанных действий), либо к подчинению установленным запретам и ограничениям, а равно само применение с соблюдением процессуальных требований уполномоченными органами, должностными лицами, представителями общественных организаций мер административного воздействия, сопровождающихся отрицательными последствиями личностного, организационного, материального характера с целью предупреждения правонарушений, для пресечения противоправного поведения, предотвращения вредных последствий, наказания виновных в совершении административных правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан, общественного порядка, охраны различных видов собственности, создания режима законности, государственной дисциплины, восстановления нарушенных прав и интересов государства, юридических лиц и граждан»⁸.

Подобной  позиции придерживается и Л.В. Иванова, полагающая, что «понятия государственное и государственно-правовое принуждение являются родовыми для понятия «административное принуждение», находятся с ним в соотношении как общее с частным и служит методологической основой для разработки отраслевых (в частности, административных) его признаков»⁹.

Рассматривая административное принуждение как разновидность  государственного, Е.И. Сидоров отождествляет его с административно-правовым принуждением и отмечает, что «в настоящее время в российском законодательстве нет единого понятия административного принуждения в виде дефиниции…» и предлагает определить его «как особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами публичной власти установленных нормами административного права принудительных мер в отношении нарушителей в связи с их неправомерными действиями и поведением»¹⁰.

Таким образом, среди ученых до настоящего времени  не выработано единого мнения на понятие  и сущность административного принуждения.

Если идти с истоков понятия, а именно с ключевого слова  «принуждение», то можно отметить, что в русском языке данный термин понимается чаще всего как действие, направленное на человека с целью заставить его что-либо делать или не делать помимо его воли. Так, в Словаре современного русского литературного языка термин «принуждать» объясняется, как «силою побуждать к чему-либо; заставлять»¹¹. По мнению В.И. Даля, «принуждать» означает также «принудить кого, приневолить, силовать, заставлять»¹², в свою очередь слово принудить объясняется как «Заставить что-нибудь сделать»¹³. Таким образом, по мнению специалистов-языковедов, синонимом глагола «принуждать» является глагол «заставлять».

Принуждение как философскую категорию  позволительно рассматривать в узком смысле как насильственный акт¹⁴. По мнению А.С. Пучнина, принуждение – это результат противоправного заставления, стесняющего внешнюю свободу человека, который закрепляет несправедливое применение силы и изменяет состояние формального равенства¹⁵.

С точки зрения психологии, принуждение - это внешнее воздействие на сознание (волю) и поведение принуждаемого лица вопреки его воле и желанию. Надобность в нем возникает при противоречивости стремлений двух субъектов, из которых один предписывает выполнение своего требования другому. Принуждение представляет собой метод воздействия, который обеспечивает совершение действий людьми вопреки их воле, в интересах принуждающего¹⁶.

В юридической литературе государственное  принуждение традиционно рассматривается в сочетании с убеждением, прежде всего, в качестве одного из методов государственного руководства обществом, метода государственного управления, средства организации волевых устремлений субъектов с целью подчинения государственной воли¹⁷. Под методами в данном случае понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы, с помощью которых достигается подчинение воли подвластных воле субъекта государственной власти. Аналогичным образом понятие метода трактуется в отраслевой юридической литературе. Так, в административном праве под «методом» предлагается понимать «систему способов воздействия».

Государственное принуждение рассматривается  и как средство обеспечения законности¹⁸. Создание подлинно правового государства предполагает распространение действия закона на все сферы общественной жизни. Обеспечивать законность - значит пресекать малейшие нарушения закона, предупреждать их, принимать меры к ликвидации причин, их порождающих, восстанавливать нарушенные права и законные интересы граждан и организаций, наказывать виновных, обеспечивать неотвратимость ответственности. К специальным юридическим, организационно-правовым средствам обеспечения законности в учебной литературе относят «контроль и принуждение»¹⁹. Посредством контроля выявляются нарушения закона. С помощью принуждения поведение субъектов права возвращается в рамки правового поля. Вместе с тем, необходимой предпосылкой определения понятия государственного принуждения является рассмотрение его основных черт.

В структурном отношении государственное  принуждение (как и иные виды социального  принуждения) предполагает следующие  элементы: субъект принуждения (государственный орган, его должностное лицо); осуществление принуждения, т.е. процесс воздействия властной воли; объект принуждения, т.е. лицо, претерпевающее меру принуждения, как правило, это физическое или юридическое лицо, допустившее противоправные действия²⁰.

В научной литературе категории  «правовое принуждение» и «государственное принуждение» нередко отождествляются²¹. Однако они, как представляется, имеют определенные различия. Так, по мнению А.И. Козулина, «государственное принуждение - это основанное на организованной силе, осуществляемое специальным аппаратом воздействие на поведение людей, ограничивающее их самоопределение в целях подчинения их поведения воле государства»²². В свою очередь, правовое принуждение он определяет как нормативно определенное принуждение.

В предметном проявлении, с точки  зрения деятельности государственных органов, правовое принуждение определяется, как процесс воздействия на управляемый объект с целью понудить его к должному поведению способами, приемами, указанными в законе²³. Осуществление государственного принуждения - это применение в установленных законом случаях конкретных способов, приемов, действий, посредством которых оказывается принудительное воздействие.

Принуждение как системное образование, по справедливому мнению С.С. Алексеева, с фактической стороны «выражается в мерах, т.е. таких юридически реальных явлениях, образующих содержание правоохранительных и иных государственно-властных отношений, которые олицетворяют действия, реализацию правового принуждения в том или ином конкретном жизненном случае»²⁴. Поэтому с точки зрения содержания государственное принуждение состоит из различного рода принудительных мер воздействия (мер правового принуждения), применяемых органами государства и их уполномоченными должностными лицами.

В общетеоретической литературе меры принуждения определяются как «первичные»  структурные элементы государственного принуждения, как «юридические последствия  несоблюдения правовых предписаний», суть которых сводится к правовым «лишениям, обременениям, правовому урону»²⁵.

Меры принуждения различаются  в зависимости от способа воздействия (по непосредственному объекту воздействия, характеру правового вторжения  в сферу прав, свобод и интересов  лица) и результата (правовых последствий) их применения. Слово «мера» выступает в данном случае в значении «Предел, в котором осуществляется, проявляется что-нибудь», «Средство для осуществления чего-нибудь, мероприятие»²⁶.

По характеру правового вторжения  в сферу прав, свобод и интересов принуждаемого лица они представляют собой правовые ограничения, лишения, обременения и ответные действия. Так, к числу ограничений можно отнести, например, запрещение поднадзорному выезда за пределы района, города, ограничение движения транспорта, к числу лишений – лишение специального права, аннулирование разрешения на хранение и ношение оружия. К обременению можно отнести, например, выполнение процессуальных обязанностей в связи с совершением правонарушения (прохождение медицинского освидетельствования), возложение на лицо специальной обязанности (являться для регистрации в ОВД).

Непосредственным объектом принудительного  воздействия, при применении мер правового принуждения могут быть: сознание человека, тело, одежда физического лица, имущество физического или юридического лица, организация их деятельности.

Представляется, что дефиниция  государственного принуждения как  социально-правового явления и  метода государственного руководства  обществом должна содержать характеристику его основных структурных элементов (субъекта, объекта и содержания воздействия). Причем содержание данного способа воздействия целесообразно раскрывать через применение установленных законом мер принуждения.

1.2. Теоретические вопросы классификации мер административного принуждения.

Существенное значение для настоящей  выпускной квалификационной работы представляет проблема классификации  мер административного принуждения. «Вряд ли можно утверждать, что в административно-правовой литературе в настоящее время существует логически завершенная система мер административного принуждения несмотря на те глубокие исследования, которые проведены в этой области» - говорил еще в 1975 г. И.И. Веремеенко²⁷. К сожалению, эти слова остаются актуальными и сегодня.

Отчасти данное обстоятельство обусловлено существованием объективных препятствий для полной и точной классификации мер административного принуждения. Сложная природа правоотношений по поводу применения мер административного принуждения, множественность самих мер, а также оснований, целей и способов охраны правопорядка – вот неполный перечень обстоятельств, определяющих классификацию мер административного принуждения в единую систему как одну из актуальнейших проблем современного административного права России.

Однако такая классификация  жизненно необходима, поскольку она «способствует уяснению сущности различных по правовой природе мер административного принуждения, выработке оптимального варианта кодификации административно-правовых норм, что в свою очередь создает предпосылки для более эффективного и целенаправленного применения всех видов мер административного принуждения» - обоснованно утверждал И.И. Веремеенко²⁸. Кроме того, четкая и точная классификация необходима практическим работникам при решении вопросов о разграничении уголовной и административной ответственности при привлечении граждан к одному из данных видов ответственности.

Вместе с тем, в юридической  литературе было предпринято немало попыток классифицировать меры административного принуждения. Меры административного принуждения можно классифицировать по различным основаниям.

В юридической литературе следует  выделить две основные попытки классификации  мер административного принуждения. Первая заключается в классификации  мер административного принуждения  по признаку способа охраны правопорядка, вторая – по непосредственной цели их применения²⁹.

В связи с этим, заслуживает внимания классификация мер административного принуждения, предложенная И.И. Веремеенко³⁰. В качестве основания для классификации он предложил использовать «несколько критериев, по ступеням, фазам». Результатом такой классификации стало выделение двух мер административного принуждения: мер административного принуждения, применяемых в связи с правонарушением, и иных мер административного принуждения.

В соответствии с точкой зрения одной группы авторов (И.А. Галаган, А.П. Алехин и др.³¹), меры административного принуждения предлагалось классифицировать на три группы: меры взыскания, меры пресечения и меры предупреждения.

Д.Н. Бахрах, не усматривая принудительной сущности административно-предупредительных мер, указал на существование мер административно-восстановительного характера³². Данное предложение встретило возражение некоторых ученых. Они считали приведенные Д.Н. Бахрахом примеры подобных мер либо иными мерами государственного принуждения (не административного), либо все же мерами административного принуждения, но полностью охватывающихся административными взысканиями, либо мерами административного пресечения³³.

Ю.М. Козлов отметил существование  в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, но счел их, не имеющими самостоятельного юридического значения, поскольку они поглощаются выше названными иными мерами административного принуждения³⁴.

По мнению Н.В. Макарейко, основная задача принудительных актов - защита правопорядка. Таким образом, по способу  его охраны следует различать пять видов принуждения: предупреждение, пресечение, процессуальное обеспечение, наказание, восстановление³⁵.

Таким образом, в юридической литературе, различными авторами, назывались в общей сложности 5 групп мер административного принуждения. Признавая приведенные выше результаты классификации мер административного принуждения на три группы, отметим по поводу мер, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, следующее.

Во-первых, действующее законодательство непосредственно предусматривает существование такой группы мер (Глава 27 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Во-вторых, применение некоторых, из указанных в ней, мер принуждения не имеют никакой другой цели, кроме обеспечения производства по делам об административном правонарушении. Так, например, административное задержание на срок до рассмотрения дела.

Руководствуясь названными соображениями, В.Р. Кисин предложил считать меры административно-процессуального принуждения самостоятельной группой мер административного принуждения и назвал систему мер административного принуждения, состоящую уже из четырех групп мер³⁶.

По поводу административно-восстановительных  мер, следует иметь в виду следующее. Во-первых, действительно, все меры административного принуждения  направлены на охрану правопорядка. Следовательно, все они восстанавливают правопорядок, нарушенный противоправным поведением, и имеют восстановительную сущность. Вместе с тем, следует иметь в виду, что восстановительные меры в трактовке Д.Н. Бахраха, направлены не на восстановление правопорядка, а на восстановление нарушенного правонарушением чьего-либо субъективного права. И в этом смысле не все меры административного принуждения будут иметь восстановительную сущность.

Во-вторых, действительно, следует  согласиться с тем аргументом, что восстановление нарушенного  правонарушением субъективного  права субъекта не является задачей административного права и находится в плоскости деятельности судебных органов. Однако необходимо и сознавать, что кардинальное реформирование правовой системы общества в одночасье не происходит, а действующее сегодня законодательство позволяет выделять административно-восстановительные меры в качестве самостоятельной группы мер административного принуждения.

Принимая во внимание все вышесказанное, представляется наиболее полной и правильной классификация мер административного  принуждения, состоящая из всех пяти приведенных мер административного принуждения, а именно:

1. Административно-предупредительные  меры.

2. Административно-пресекательные  меры (меры административного пресечения).

3. Меры, обеспечивающие производство  по делу об административном правонарушении (процессуального обеспечения).

4. Административные взыскания.

5. Административно-восстановительные  меры.

Следует признать, что классификация  мер административного принуждения по целям их применения имеет некоторые недостатки. Так, одна и та же мера административного принуждения может применяться в разных случаях с различными целями (и по этому основанию, соответственно, может быть отнесена к одной или другой группе мер). Кроме того, одна и та же примененная мера административного принуждения может преследовать сразу несколько целей (и по этому основанию также может быть отнесена сразу к нескольким группам мерам административного принуждения)³⁷.

Общепризнанным в административном праве, и представляющим наибольший практический интерес для законодателя и правоприменителя, основанием классификации мер административного принуждения является цель применения той или иной меры административного принуждения. Именно поэтому указание цели применения той или иной меры административного принуждения в качестве вспомогательного признака ее основания, все же возможно. Однако, исходя из принципов права, это должно сопровождаться обязательным наличием какого-либо основного (особого) условия. При этом, законодательное выражение данного условия должно стремиться к абсолютной определенности³⁸.

В этом смысле нельзя признать удачным  действующее законодательство об административных правонарушениях. Так, ст. 27.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях наряду с необходимостью достижения цели применения доставления, в качестве его основания указывает еще и основное условие – невозможность составления протокола об административном правонарушении на месте, если составление протокола является обязательным. Однако на приведенном примере названного условия очевидна его неопределенность. За рамками законодательного регулирования остается вопрос: какие обстоятельства можно считать приемлемыми для того, чтобы придти к выводу о невозможности составления протокола на месте совершения правонарушения? Отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня таких обстоятельств допускает свободное их толкование и практически свободное (т.е. необоснованное) применение указанной меры административного принуждения. В свою очередь, это является нарушением уже названного принципа нормативной обоснованности применения мер государственного принуждения.

Ст. 27.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях также предусматривает  несколько целей в качестве оснований  для применения нескольких мер административного принуждения. При этом непонятно, к каким мерам административного принуждения какая цель относится.

Показательно, что поскольку применение административно-предупредительных  мер лишь связано с противоправным поведением, но не применяется за него непосредственно, то Кодекс РФ об административных правонарушениях вообще не регламентирует основания их применения.

Основания применения административно-предупредительных  мер содержатся в Законах РФ и ведомственных подзаконных актах. Так, сотрудники ГИБДД, являясь сотрудниками полиции, в соответствии с Федеральным законом «О полиции» имеют право «проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения, а при наличии достаточных данных о том, что они имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества, производить в порядке, установленном федеральным законом, личный досмотр лиц, досмотр их вещей, ручной клади и багажа,… при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения; проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на полицию законодательством Российской Федерации».

Подобную регламентацию применения административно-предупредительных  мер содержит и Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, действующий по настоящее время.

В приведенных нормативно-правовых актах следует отметь те же недостатки, которые присущи и Кодексу РФ об административных правонарушениях. Так основания применения административно-предупредительных мер не являются абсолютно определенными и ограничиваются расплывчатыми формулировками необходимости наличия достаточных оснований для подозрения лиц в совершении преступления или административного правонарушения. Возложение на усмотрение правоприменителя решения вопроса о достаточности или недостаточности оснований для подозрений также делают применение данных мер административного принуждения практически необоснованными.

Вместе с тем, в некоторых  случаях, нормативно-правовые акты соответствуют принципам государственного принуждения и регламентируют основания применения мер административного принуждения абсолютно определенно. Так, в ст. 100 Устава Патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности дан исчерпывающий перечень оснований доставления в полицию лиц, подозреваемых в совершении преступлений:

«а) когда лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения;

б) когда очевидцы, в том числе  и потерпевшие, прямо укажут на данное лицо, как на совершившее преступление;