Анализ использования программно-целевых методов управления в деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ФГОУ ВПО «УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»
Челябинский институт
муниципального управления
Анализ использования программно-целевых методов управления в деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области
Выпускная квалификационная работа
Пашниной Лилианы Юрьевны
Задворнова Е.Е.
кандидат исторических наук
Челябинск
2008
Оглавление
С.
Введение |
______________________________ |
3 |
Глава 1. 1.1. 1.2. |
Реформы в здравоохранении Российской Федерации Программно-целевое управление в здравоохранении
Основные положения реформы зада задачи, пути реализации) |
5 5 10 |
Глава 2.
2.1.
2.2.
|
Законодательные аспекты государственного управления по охране
здоровья населения_____________________ Компетенция региональной власти
в сфере охраны здоровья______________________ Законотворческая деятельность
субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан_______________________ |
18
18
33 |
Глава 3.
3.1.
3.2.
|
Программно-целевой метод управления
в здравоохранении по Челябинской области_______________________ Программа реализации приоритетного Национального Проекта "Здоровье" на территории Челябинской области________________ Результаты работы
Министерства здравоохранения в сфере
охраны здоровья граждан_______________________ |
34
34
44 |
Заключение |
50 | |
Список использованных источников
и литературы | ||
Введение
Здравоохранение - это та сфера, которая определяет качество жизни людей и социальное самочувствие общества. В настоящее время важно уделять внимание развитию первичного медицинского звена, первичной медицинской помощи, профилактике заболеваний, включая вакцинацию и эффективную диспансеризацию населения. Особого внимания заслуживают меры существенно снижающие распространенность инфекционных заболеваний, в том числе ВИЧ-инфекции и другие.
Решение проблем здравоохранения требует комплексного подхода, который возможен только на государственном уровне путем целенаправленных скоординированных действий федеральных органов исполнительной власти, ведомственных служб, государственной системы здравоохранения, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных, общественных организаций в рамках программно-целевого метода управления.
Цель настоящей работы – разработать рекомендации, направленные на совершенствование форм и методов работы Министерства здравоохранения Челябинской области.
Объект исследования – Министерство здравоохранения Челябинской области.
Предмет исследования: деятельность Министерства здравоохранения Челябинской области в области реализации приоритетного Национального проекта «Здоровье»
В соответствии с поставленной целью в работе необходимо решить следующие задачи:
- Изучить нормативно-правовую базу, определяющую правила рассмотрения, утверждения и финансирования целевых программ;
- Показать этапы разработки, принятия и реализации целевых программ;
- Проанализировать эффективность использования программно-целевых методов в развитии здравоохранения Челябинской области;
- Разработать практические рекомендации по повышению эффективности использования изученных программ.
Исследование выбранной темы предполагает применение методов статистического и сравнительного анализа.
В первой главе раскрываются основные понятия, имеющие отношение к изучаемой теме.
Во второй главе рассматривается нормативно-правовая база в сфере охраны здоровья граждан.
В третьей главе анализируется Национальный проект «Здоровье», формулируются рекомендации по совершенствованию использования программно-целевых методов управления в решении задач охраны здоровья граждан.
Особого внимания заслуживает анализ нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность в данной сфере. Основу её составляют Конституция Российской Федерации, Закон РФ от 22 июля 1993 года № 5487-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,постановления Правительства и Губернатора Челябинской области, архивные материалы Министерства здравоохранения Челябинской области, областные целевые программы и другие.
Практическая значимость исследования заключается в использовании сформулированных рекомендаций при осуществлении перспективного и текущего планирования деятельности министерства здравоохранения Челябинской области.
Глава 1. Реформирование здравоохранения в РФ
- Особенности программно-целевого управления в здравоохранении
Группой экспертов Высшей школы экономики в составе Е. Г. Ясина, Я. И. Кузьминова, Л. И. Якобсона, И. М. Шеймана, С. В. Шишкина, П. В. Шевского, А. Г. Вишневского была проделана серьезная работа по изучению показателей здоровья российского населения.
В результате эксперты пришли к выводу, что показатели здоровья российского населения ухудшаются, снижается доступность и качество медицинской помощи, состояние этой сферы перерастает в серьезную социальную проблему, что в свою очередь порождает необходимость безотлагательно принимать меры по её реформированию.
Сегодня при обсуждении проблемы реформирования здравоохранения актуальны такие проблемы как:
- Развитие первичной медико-санитарной помощи, института врачей общей (семейной) практики.
- Увеличение объема мероприятий по профилактике заболеваний.
- Сокращение сроков восстановления утраченного здоровья путем внедрения в медицинскую практику современных методов диагностики и лечения.
- Всеобщей доступности медицинской помощи населению.
- Единства медицинской науки и практики, активного участия населения в решении вопросов здравоохранения.
- Совершенствования правового регулирования.
- Повышение социальной защищенности и заработной платы медицинских работников.
Прошло десять лет со времени принятия Правительством России «Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации». Эта обширная концепция была рассчитана на период с 1995 до 2005 года и содержала план мероприятий по ее реализации. Целью Концепции являлось «сохранение и улучшение здоровья людей, а также сокращение прямых и косвенных потерь общества за счет снижения заболеваемости и смертности населения». Согласно Концепции, предусматривалось увеличение доли средств, направляемых на финансирование здравоохранения, до 6–7% валового внутреннего продукта. Большинство положений Концепции не утратило своей актуальности и значимости и сегодня.
К сожалению, практически ни один пункт Концепции не был выполнен. За 10 лет (1995-2005 годы) на 1000 человек населения смертность увеличилась с 15,0 до 16,1%.
Спросить за невыполнение Концепции практически не с кого. За этот период в России сменились 7 премьер-министров и 9 министров здравоохранения (А.И. Потапов, А.И. Воробьев, Э.И. Нечаев, А.Д. Царегородцев, Т.Б. Дмитриева, О.В. Рутковский, В.И. Стародубов, Ю.Л. Шевченко, М.Ю. Зурабов).
В результате аналитической работы эксперты пришли к выводу, что Концепция не была реализована в связи с тем, что не имела программно-целевой направленности. В ней отсутствовали конкретные цели, которые нужно достичь и за достижение которых нужно отвечать. В ней отсутствовали средства, при их эффективном использовании достаточные для достижения этих целей, и не был поставлен адекватный контроль за реализацией мероприятий Концепции.
Программа,
в такой отрасли как
Цели разработки Программы:
- создание единого механизма реализации конституционных прав граждан РФ по получению бесплатной медицинской помощи, гарантированного объема и качества за счет всех источников финансирования;
- обеспечение сбалансированности обязательств государства по предоставлению населению бесплатной медицинской помощи и выделяемых для этого финансовых средств;
- повышение эффективности использования имеющихся ресурсов здравоохранения.
Основные принципы формирования Программы:
- обоснование потребности населения территории в медицинской помощи, исходя из особенностей демографического состава, уровней и структуры заболеваемости населения;
- обеспечение соответствия гарантируемых объемов медицинской помощи федеральным нормативам и стандартам оказания медицинской помощи;
- создание единой системы планирования, оказания и финансирования медицинской помощи за счет всех источников финансирования;
- научное обоснование необходимых материальных, кадровых и финансовых затрат на соответствующую единицу объема медицинской помощи;
- соответствие мощности учреждений здравоохранения территории планируемым объемам медицинской помощи;
- сбалансированность объемов, структуры гарантированной медицинской помощи и необходимых для их реализации финансовых средств;
- повышение эффективности использования ресурсной базы здравоохранения за счет комплексного территориального планирования сети учреждений здравоохранения, основанного на потребности населения в оказании медицинской помощи и внедрения ресурсосберегающих медицинских технологий.
Программа включает в себя:
- перечень заболеваний и видов медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно;
- базовую программу ОМС;
- перечень заболеваний и видов медицинской помощи, предоставляемой населению за счет бюджета субъекта РФ и муниципальных образований;
- порядок разработки Программы;
- сводный расчет стоимости Программы;
- рекомендуемые объемы медицинской помощи и финансирования для муниципальных образований;
- задания для медицинских учреждений по объемам предоставления ими медицинской помощи населению территории;
- перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, изделий медицинского назначения и расходных материалов, применяемых при реализации государственных гарантий;
- условия и порядок предоставления бесплатной медицинской помощи населению территории субъекта РФ;
- порядок расчета территориальных нормативов, объемов и стоимости гарантируемой бесплатной медицинской помощи.
В рамках Программы гражданам субъекта РФ бесплатно предоставляется:
- скорая медицинская помощь при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина или окружающих его лиц, вызванных внезапными заболеваниями, обострениями хронических заболеваний, несчастными случаями, травмами и отравлениями, осложнениями беременности и при родах;
- амбулаторно-поликлиническая помощь, включая проведение мероприятий по профилактике, в том числе диспансерному наблюдению, диагностике и лечению заболеваний, как в поликлинике, так и на дому;
- стационарная помощь при острых заболеваниях и обострениях хронических болезней, отравлениях и травмах, требующих интенсивной терапии, круглосуточного медицинского наблюдения и изоляции по эпидемиологическим показаниям; патологии беременности, родах и абортах; плановой госпитализации с целью проведения лечения и реабилитации, требующих стационарного режима.
Программно-целевые методы успешно применялись и в нашей стране, и за рубежом при осуществлении крупных проектов, которые необходимо было выполнить в кратчайшие сроки с гарантированным результатом и лимитированными ресурсами. Когда перед страной стоит жизненно важная задача и ее во что бы то ни стало нужно выполнить, программно-целевое управление особенно эффективно. По сути, примером программно-целевого управления может служить организация выполнения атомного проекта в нашей стране, так же как и создание ракетно-космических комплексов. Там была совершенно ясная цель и кратчайшие сроки. Во многом по этой схеме управлялся и атомный проект США.
Программа радикального сокращения смертности в России не менее важна для страны, чем выведение на орбиту первого спутника или первый полет человека в космос. По мнению экспертов Высшей школы экономики у нашей страны есть большой потенциал — это возможность сократить смертность населения России на 1 млн. человек в год, с 2,1 млн. человек в год в настоящее время до 1,1 млн. человек в год в расчете на современную численность населения. Если применить программно-целевое управление, то, это возможно сделать до 2020 года.
Программно-целевые методы управления широко использовались в советское время при строительстве крупных объектов.
Программно-целевое управление при реализации крупных проектов, таких как атомные проекты, ракетно-космические проекты, ГЭС, газопроводы возглавлял научный руководитель (главный конструктор, главный проектант), который профессионально мог вести этот проект к достижению поставленных целей. В атомном проекте эту роль выполнял академик Курчатов И.В., в космическом проекте — главный конструктор Королев С.П., при строительстве Братской ГЭС — главный инженер проекта, крупный ученый и конструктор Гиндин А.М. Все научные руководители опирались на головной научно-исследовательский или проектно-конструкторский коллектив. И.В. Курчатов, например, опирался на Курчатовский институт как головной институт по атомной проблеме, Королев С.П. — на свое конструкторское бюро и т.д. Одновременно при осуществлении крупных национальных проектов в правительстве выделялся ответственный куратор, наделенный всеми правительственными полномочиями, нередко создавалось специализированное правительственное агентство (министерство). Для руководства атомными проектами был сформирован Минсредмаш во главе с легендарным министром Е.П. Славским, а для руководства ракетно-космическим комплексом — Министерство общего машиностроения.
При осуществлении целевых программ здравоохранения этот опыт необходимо учитывать.
Важно так же чтобы программа по возможности была одноцелевой, четко направленной, ориентированной на ясную цель. Поэтому имеет смысл, по мнению экспертов, такие целевые программы классифицировать по основным причинам смертности, инвалидности и заболеваний:
- программа по совершенствованию медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями;
- программа по борьбе с онкологическими заболеваниями;
- программа по борьбе с травматизмом;
- программа по борьбе с болезнями матери и ребенка, по радикальному сокращению детской смертности.
Эти причины охватывают почти 85% причин смертности, до 90% — инвалидности. Число больных указанными болезнями составляет около 20 млн. человек из 105 млн. зарегистрированных больных, то есть менее 20%. Самые же распространенные болезни — это болезни органов дыхания, органов пищеварения, кожи, глаз, мочеполовой системы. Но болезни кровеносной системы, онкология и травмы являются самыми опасными. Поэтому на них в первую очередь необходимо обращать внимание.
Кроме этих программ следует выделить специфическую для России программу по борьбе с алкоголизмом. Возможно, следует принять и специальную целевую программу, направленную против курения. По данным ВОЗ, 17,1% всех смертей в России и 13,4% всех болезней проистекает от курения. Алкоголь и курение — бич современной России. К сожалению, Россия лидирует в мире по потреблению крепких спиртных напитков и по масштабам курения среди населения. С позиций не только настоящего, но и будущего необходимо иметь целевые программы против наркомании и ВИЧ-инфекции.
Учитывая небывалый уровень смертности и травматизма на транспорте, в расчете на 100 машин эти показатели в России в 4–5 раз выше, чем в Западной Европе; необходимо, по мнению Е. Г. Ясина, Я. И. Кузьминова, Л. И. Якобсона, И. М. Шеймана, С. В. Шишкина, П. В. Шевского, А. Г. Вишневского создать специальную комплексную программу, объединяющую все ведомства, по кардинальному сокращению смертности и инвалидности от этого вида травм. Возможны целевые программы, направленные против болезней органов дыхания и органов пищеварения, где, как говорилось выше, наблюдается повышенная смертность.
Наиболее сложной и многосторонней является программа предотвращения смертности, инвалидности и лечения сосудистых заболеваний.
Основная особенность программно-целевого управления — это нацеленность на конечный результат. Применительно к здравоохранению конечный результат выражается в сокращении смертности, инвалидности и заболеваемости населения.1
1.2. Основные положения реформы здравоохранения (цели, задачи, пути реализации)
Развитие общества, науки и практики здравоохранения заставляет постоянно предпринимать попытки повысить эффективность системы здравоохранения страны, усовершенствовать его структуру, конкретизировать функции элементов системы здравоохранения, оптимизировать их взаимодействия.
Проходящая в российском здравоохранении реформа носит характер структурно-функциональной реорганизации отрасли. Создаваемая система здравоохранения имеет целью – организацию оказания качественной медицинской помощи, доступной населению страны, на основе фундаментальных преобразований финансирования, с привлечением иных, помимо государственных, финансовых ресурсов (в том числе и финансовых средств населения), преобразований правовых основ отрасли, направленных на демократизацию управления, внедрение современных медицинских технологий, развитие конкуренции, основанной на свободном выборе пациентом лечебно-профилактического учреждения и врача.
В процессе реформирования здравоохранения необходимо решить следующие задачи:
Создание непротиворечивой, четкой законодательной базы здравоохранения;
Разработка механизмов адаптации системы здравоохранения к работе в новых условиях;
Приведение в состояние механизмов взаимодействия здравоохранения с экономикой страны;
Разработка механизмов финансового взаимодействия в здравоохранении;
Разработка и внедрение организационных принципов функционирования учреждений здравоохранения в новых условиях.
С целью поиска новых экономических условий существования российского здравоохранения из нескольких моделей законодательно была взята за основу развития системы здравоохранения модель медицинского страхования.
Курс на переход к страховой медицине был правильным, однако он не стал действительной реформой. Во-первых, бюджетную систему лишь частично заменили на страховую. Сейчас в системе ОМС концентрируется примерно 40% государственного финансирования здравоохранения, остальные средства тратятся по-старому. Эклектическое сочетание бюджетной и страховой систем породило новую болезнь системы - снижающийся уровень ответственности за ее финансирование. Кроме того, не отработаны механизмы формирования средств на страхование неработающих. Отсутствуют единые подходы к использованию экономических методов управления. Контроль качества и защита прав пациентов остались практически незаметными для них. Страховщика выбирают работодатели и органы местной власти, а не сами застрахованные.
По мнению экспертов, страховщики худо-бедно научились платить за фактические объемы лечения, но оказалось, что они не хотят и не умеют планировать предоставление медицинской помощи для застрахованных.
Говоря о возможной стратегии действий, эксперты подчёркивают, что подмена комплексной, финансово сбалансированной модернизации отдельными мерами, выбранными с позиций вульгарной экономии, может лишь ухудшить сложившуюся ситуацию. Хотя и дальнейшие отсрочки модернизации также недопустимы.
Среди минимальных требований они называют: установку базовой ставки зарплаты медсестры не ниже средней по региону, врача - как минимум в полтора раза выше, то есть в среднем 15 тыс. рублей; стимулирование эффективной работы и дифференциацию оплаты в зависимости от объема и качества услуг; обеспечение бесплатными лекарствами при стационарном лечении; замену в обозримые сроки хотя бы 50% изношенного и устаревшего оборудования и проведение ремонта зданий; регламентацию платной медицинской помощи, чтобы предотвратить замещение бесплатных услуг платными.
По мнению экспертов, всего этого можно добиться, если увеличить долю госфинансирования здравоохранения с 2,9% до 4-4,5% ВВП и добиться, чтобы выделяемые средства действительно стимулировали повышение качества и результативности работы медиков. Они считают, что это вполне осуществимо в течение пяти лет, причем переломными могли бы стать уже ближайшие два-три года.
На 2008-2009 годы запланировано расширение приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения, которое коснется, прежде всего, мероприятий, направленных на снижение смертности населения Российской Федерации от управляемых причин и сохранение трудового потенциала страны.
Направлениями реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» (далее – Проект) являются:
- развитие первичной медико-санитарной помощи;
- совершенствование медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях и больным сердечно-сосудистыми заболеваниями;
- развитие службы крови;
- обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью;
- реализация пилотных проектов по модернизации здравоохранения.
На реализацию Проекта запланированы расходы в размере 145,8 млрд руб.
• Развитие первичной медико-санитарной помощи
1. Профессиональная подготовка и переподготовка 11 тыс. участковых врачей (0,3 млрд руб.).
2. Ежемесячные денежные выплаты более 158,7 тыс. медицинских работников участковой службы (23,8 млрд руб.).
3. Дополнительные выплаты более 47,1 тыс. медицинских работников фельдшерско-акушерских пунктов и более 104,4 тыс. работников службы скорой медицинской помощи (8,0 млрд руб.).
4. Мероприятия по профилактике ВИЧ-инфекции. Обследование 22 млн человек и лечение 43,6 тыс. ВИЧ-инфицированных, инфицированных вирусами гепатитов В и С (7,9 млрд руб., в том числе на лечение 7,7 млрд руб. и на профилактические мероприятия 0,2 млрд руб.).
5. Дополнительная иммунизация
6. Обследование 1,6 млн новорожденных
детей на наследственные
7. Оплата «Родовых сертификатов» за оказанную медицинскую помощь 1,5 млн женщин и диспансерное наблюдение 550 тыс. детей в возрасте до одного года (16,6 млрд руб.).
8. Дополнительная диспансеризация 6 млн работающих граждан (5,9 млрд руб.) и дополнительные медицинские осмотры 3,2 млн работников, занятых на производствах с вредными и (или) опасными производственными факторами (2,0 млрд руб.).
9. Диспансеризация 540 тыс. детей, находящихся
в стационарных учреждениях
10. Компьютеризация и внедрение
обучающих программ, предусматривающих
использование интернет-
• Совершенствование медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях и больным с сердечно-сосудистыми заболеваниями:
1. Оснащение 95 учреждений здравоохранения,
расположенных вдоль
2. Создание в 12 субъектах Российской Федерации 12 региональных сосудистых центров, 36 первичных сосудистых отделений и 3 федеральных сосудистых центров, их оснащение 51 комплектом медицинского оборудования (3,6 млрд руб.).
• Развитие службы крови:
1. Укрепление материально-
2. Формирование единой
3. Проведение мероприятий по пропаганде массового донорства (0,5 млрд руб.).
• Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью:
1. Оказание высокотехнологичной медицинской помощи 197,5 тыс. больных, в том числе в региональных учреждениях здравоохранения 35 тыс. больных (22,3 млрд руб.).
2. Оснащение 44 федеральных медицинских
центров высокотехнологичным
3. Подготовка кадров для центров
высоких медицинских
4. Введение в эксплуатацию 11 центров высоких медицинских технологий (21,7 млрд руб.).
5. Строительство 8 перинатальных центров, ввод в 2008 г. 2 перинатальных центров (8,1 млрд руб.).
• Реализация пилотных проектов по модернизации здравоохранения
Реализация пилотных проектов в 19 субъектах Российской Федерации (3,4 млрд руб.).
• Мероприятия демографической политики
В 2008 г. будет продолжена реализация:
- комплекса мер поддержки семей в связи с рождением и воспитанием детей, включая мероприятия по развитию семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- плана основных мероприятий по проведению Года семьи;
- плана мероприятий по реализации в 2008-2010 гг. Концепции демографической политики в Российской Федерации на период до 2025 г.;
- мероприятий по созданию условий для повышения доступности жилья семьям с детьми, молодым семьям и молодым специалистам на селе.
- Анализ использования рекреационных ресурсов особо охраняемых природных территорий в Казахстане
- Анализ использования средств полученных от оказания платных медицинских услуг
- Анализ использования трудовых ресурсов и фонда заработной платы конкретного предприятия
- Анализ использования фонда заработной платы
- Анализ истории развития международно-правовой регламентации режима морских пространств, выявление степени соответствия действующего законодательства положениям Конвенции ООН по морскому праву 1982 г
- Анализ источников финансирования предприятия
- Анализ источников формирования капитала ООО «БЗВМ»
- Анализ использования ОПФ
- Анализ использования основных средств
- Анализ использования основных средств
- Анализ использования основных средств
- Анализ использования основных средств на предприятии
- Анализ использования основных средств на примере Муниципального бюджетного специального учебно-воспитательного учреждения открытого т
- Анализ использования персонала предприятия
