Анализ процессов становления и развития российской государственной службы (на примере Счетной палаты РФ)

 

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

 

МОСКОВСКИЙ  ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

 

 

Кафедра экономической теории и менеджмента

 

Специальность – 061100 менеджмент организации

 

 

Гурьянов Григорий Владимирович          V курс, группа 509

 

 

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

 

Анализ процессов становления  и развития российской государственной  службы (на примере Счетной палаты РФ)

 

 

Научный руководитель:         к. э. н., доц. Гневашева В.А,

 

 

 

 

Допустить к защите:

зав. кафедрой экономической теории и

менеджмента, д.э.н., профессор

__________________В. Е. Ковалева

 «___» ____________2010 г. 

 

 

 

 

 

 

Москва

2010

Содержание

Введение……………………………………………………………………………...3Глава 1. Теоретические основы государственной службы в РФ…………………6

1.1 Понятие и основные принципы государственной службы……………………………………………………………..…………..6

1.2 Публично-правовой статус государственных (муниципальных) служащих…………………………………………………………………….14

1.3 Взаимосвязь государственной службы и государственного управления…………………………………………………………………...21

1.4 Нормативная база, регламентирующая государственную службу в РФ…………………………………………………………………………….29

 Глава 2. Анализ деятельности Счетной палаты РФ в структуре государственного управления……………………………………………………..32

          2.1 Общая характеристика Счетной палаты РФ……………………….….32

          2.2 Особенности прохождения государственной службы в Счетной палате РФ……………………………………………………………………………………37

          2.3 Основные итоги работы Счетной палаты в 2008 году………………...47

Глава 3.Совершенствование развития государственной службы в Счетной палате РФ…………….……………………………………………………………53

          3.1 Проблемы развития кадрового потенциала государственной службы в Счетной палате РФ…………………………………………………………………53

          3.2 Проект рекомендаций по оптимизации государственной службы в Счетной палате РФ…………………………………………………………………58

Заключение………………………………………………………………………….73

Список литературы………………………………………………………………....75

Приложения…………………………………………………………………………80

 

Введение

 

Государственная служба представляет собой один из главных компонентов государственного управления. Она обеспечивает кадровые потребности государственного аппарата и представляется системным элементом общественного развития.

Становление государственной службы в России не было плавным процессом. Государственная служба в России за столетия своего существования обрела свои особенности, причем ее статус в обществе несколько раз менялся на диаметрально противоположный. В отдельные моменты истории быть государственным служащим было крайне престижно, социальный статус службы был чрезвычайно высок, соответственно и подготовка кадрового резерва велась на высоком уровне. В другие же моменты российской истории под влиянием таких негативных факторов как коррупция или излишний бюрократизм, престиж государственной службы падал достаточно низко. Эти периоды практически точно коррелировались с общим упадком или же подъемом российского государства. Это и неудивительно, так как в российской традиции с его постулатом и неизменно сильной государственной власти, государственная служба напрямую ассоциировалась с успехами и неудачами социально-экономической политики государства.

Сегодня в  Российской Федерации  сложились конституционные основы государственной службы, как важнейшего элемента государственного управления. Внесением Президентом Российской Федерации в Государственную Думу проекта федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» начата практическая реализация концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Актуальность темы обуславливается тем фактом, что потенциал реформирования российской государственной службы еще далеко не исчерпан. Более того, именно в современных условиях, когда уже очевидно, что переход от административно-командной модели организации государственной службы завершился, имеются основания для качественного развития российской государственной службы в современную управленческую структуру, отвечающую вызовам времени. Для этого необходимо не только законодательное совершенствование государственной службы как сферы применения правовых принципов, но и практическое развитие государственной службы.

Анализ имеющихся исследований по проблемам государственного управления свидетельствует, что при всем разнообразии трудов, посвященных проблемам развития государственной службы, вопросы дальнейшего развития государственной службы носят дискуссионный характер и содержат большое количество взаимоисключающих предложений и рекомендаций. 

Целью данной работы является анализ процессов становления и развития российской государственной службы на примере Счетной палаты Российской Федерации.

В соответствии с целью были определены следующие задачи исследования:

• раскрыть понятие и основные принципы государственной службы;
• провести анализ деятельности Счетной палаты РФ в структуре государственного управления;
• охарактеризовать итоги деятельности за 2008 г.;
• выявить проблемы в кадровой политике Счетной палаты РФ;
• разработать рекомендации по оптимизации кадрового потенциала Счетной платы РФ.

         Объектом данной работы является Счетная палата Российской Федерации.

Предметом исследования является анализ процессов становления и развития российской государственной службы (на примере Счетной палаты РФ).

Практическая значимость работы. Результаты данной работы могут быть использованы при разработке системы мер, направленных на совершенствование государственной службы в рамках конкретного ведомства – Счетной палаты РФ, а также в других государственных учреждениях.

Для решения поставленных задач  в исследовании использовались следующие методы: анализ, синтез, сравнение, абстрагирование, обобщения и индукция, финансовый анализ, математическо-статистическое моделирование.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие и основные принципы государственной службы

 

В самом широком теоретическом  понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казённых) предприятий. Алёхин А.П. и Козлов Ю.М. сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Сюда же можно отнести существование и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающимися должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной.¹

«Служба является одним из важнейших  видов целенаправленной деятельности человека. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей».²

Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным В.М.: «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих - по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».³

Лазарев Б.Ю. определяет государственную  службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач, функций государства в государственных органах».⁴

С точки зрения современного законодателя государственная служба в РФ - это  профессиональная деятельность, состоящая  в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной  власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Статья  1  Федерального  закона  «О системе государственной  службы  Российской Федерации»  понимает  под  государственной  службой  профессиональную  служебную деятельность граждан Российской Федерации  по  обеспечению  исполнения  полномочий:

1. Российской Федерации;
2. федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
3. субъектов Российской Федерации;
4. органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
5. лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
6. лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

В этом определении можно выделить следующие аспекты:

• государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е.  деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
• в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;
• эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;
• такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так  как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему;
• обязательным требованием для государственного служащего является гражданство Российской Федерации⁵.

Законопроект учитывает и развивает  доказавшие позитивное значение компоненты действующей системы государственной  службы, более четко определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации и системы управления ею.

В то же время законопроект вводит ряд реформаторских положений, кардинально  изменяющих положение государственной  службы. Он призван устранить выявившиеся недостатки в организации действующей государственной службы.

Законопроект расширяет представление  о функциях и содержании государственной  службы, к которой относится служба не только непосредственно в государственных органах, но и в ряде государственных учреждений и организаций.

Впервые устанавливаются такие  понятия, как «должность федеральной  государственной гражданской службы», «должность правоохранительной службы». Вместо трудового договора, предусматриваемого действующим Законом с государственным служащим будет заключаться «контракт (служебный контракт)», причем нанимателем выступает не отдельный орган или должностное лицо, а Российская Федерация для федерального гражданского служащего и субъект Федерации для государственного гражданского служащего соответствующего субъекта Федерации.

По сравнению с действующим  законодательством принципиальным отличием является упорядоченное введение для государственных служащих классных чинов вместо существующих квалифицированных  разрядов. Тем самым должна формироваться система рангов (включая соотнесение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий), которая предоставит возможность перехода из одного вида службы в другой, закрепит общие правила прохождения государственной службы.

Установлены положения о включении  в стаж государственной службы одного вида сроки прохождения государственной  службы в других видах, а также  периодов замещения государственных  должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов Российской Федерации, выборных должностей в органах местного самоуправления на постоянной основе и должностей муниципальной службы.

Итак, легальное (т.е. установленное  в Федеральном законе «О системе  государственной  службы  РФ») истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Таким  образом,  в  соответствии  с  действующим  законодательством  в  практически  функциональном  смысле  государственная  служба  представляет  собой  основанную  на  законе  деятельность  персонала  государственных  органов  представительной,  исполнительной  и  судебной  власти,  состоящую  в  реализации  государственной  власти  в  различных  сферах  общественной  жизни  в  целях  выполнения  задач  и  функций  государства.

Общими  признаками  государственной  службы  являются: 

1. замещение  служащими  государственной  должности  государственной  службы,  предусмотренных  штатным  расписанием  государственного  органа; 
2. исполнение  полномочий  государственного  органа,  специфических  должностных  обязанностей  с  установлением  служащему  денежного  содержания⁶.

В соответствии с действующим ФЗ «О системе государственной службы», основанном на конституционно-правовом принципе федерализма, выделяются:

• федеральная  государственная  служба,  находящаяся  в  ведении  РФ;
• государственная  служба  субъектов  РФ,  находящихся  в  их  ведении.

Военная и правоохранительная государственная служба - это государственная служба на должностях в органах государственного управления, в Вооружённых Силах, в органах внутренних дел, прокуратуры, государственной безопасности налоговой полиции, федерального агентства правительственной связи и информации, федеральной пограничной службы, т.е. во всех силовых милитаризованных ведомствах.

Военная и правоохранительная службы имеют множество отличительных  от гражданской службы признаков, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих. Такими признаками, по мнению Бахраха Д.Н., являются:

1. наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине;
2. эти служащие имеют особые условия поступления на службу, её прохождения, присвоения специальных званий, классных чинов, проведения аттестации и прекращения службы, особый порядок привлечения к правовой ответственности, и др.⁷

Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в  системе государственной службы.

Принципы государственной службы - значимость отношений, возникающих в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

Принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Принципы современной государственной  службы закрепляются в различных  законодательных и других нормативных  правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установленные в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации», являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.

Принципы  государственной  службы  можно  подразделить на конституционные  и  организационные.

Конституционные  принципы  обусловлены  положениями  Конституции  РФ,  которые  конкретизируются  в  соответствующих  законодательных  актах.

Организационные  принципы  отражают  механизм  построения  и  функционирования  государственной  службы,  государственного  аппарата  и  его  звеньев,  разделения  управленческого  труда,  обеспечения  эффективной  деятельности  в  государственных  органах.

К  конституционным  принципам  государственной  службы  относятся:

1. принцип  верховенства  Конституции  РФ  и  федеральных  законов  над  нормативными  правовыми  актами,  должностными  инструкциями  при  исполнении  государственными  служащими  должностных  обязанностей  и  обеспечении  их  прав;
2. принцип федерализма, обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
3. принцип законности;
4. принцип  приоритета  прав  и  свобод  человека  и  гражданина,  их  непосредственного  действия;
5. принцип  разделения  законодательной,  исполнительной  и  судебной  властей;
6. принцип  равного  доступа  граждан  к  государственной  службе  в  соответствии  со  способностями  и  профессиональной  подготовкой;
7. принцип  внепартийности  государственной  службы,  отделения  религиозных  объединений  от  государства.

Прочие  принципы  государственной  службы,  содержащиеся  в ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы РФ» и в ст. 5  ФЗ  «Об основах государственной службы  РФ» можно отнести к организационным  принципам  государственной   службы.  Это:

• принцип  обязательности  для  государственных  служащих  решений, принятых  вышестоящими  государственными  органами  и руководителями  в  пределах их  полномочий и  в  соответствии  с  законодательством  РФ; 
• принцип  единства  основных  требований,  предъявляемых  к  государственной  службе; 
• принцип  профессионализма  и  компетентности  государственных  служащих; 
• принцип  гласности в осуществлении государственной службы; 
• принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

          В Законе «О государственной гражданской службе РФ» в гарантиях (ст. 52) под государственной защитой гражданского служащего и членов его семьи понимаются различные меры охраны от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке и на условиях, установленных федеральным законом. В нормативных документах пока мало внимания уделяется разработке форм ответственности руководителей за нарушение прав подчиненных, о применении к ним соответствующих санкций. В последние годы меры защиты установлены для отдельных категорий государственных служащих. Например, Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. в эту категорию были занесены судьи, должностные лица правоохранительных и контрольных органов.

2. Публично-правовой статус⁸ государственных (муниципальных) служащих

 

Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные  акты, определяющие все основные элементы этого института. Например, федеральный Закон об основах государственной  службы РФ устанавливает следующие общие институты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы. Включаемые в институт государственной службы пединституты могут быть поняты только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.

Поскольку действие норм, образующих правовой институт государственной службы, направлено прежде всего на установление правового статуса государственных служащих, то можно утверждать, что правовой статус государственных служащих является одним из основных компонентов правового института государственной службы. По общему определению, правовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей, юридически закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими людьми, обществом и государством.

Таким образом, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например: увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т.д.

Статус государственных служащих можно рассматривать и как  дифференцированную и комплексную  систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры. Вертикальное деление состоит в разграничении:

1. видов государственных служащих (например, в зависимости от занимаемых государственных должностей (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы);
2. уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т.д.)^9.

Особый статус различных видов  государственных служащих устанавливается специальными нормативными актами, например:

• законами РФ "О прокуратуре Российской Федерации", "О федеральных органах налоговой полиции".
• Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации",
• Положением о федеральной государственной службе.

Как известно, в настоящее время  в теории государственной службы (точнее - в теории публичной службы) наряду с понятием "государственный  служащий" используется понятие "муниципальный  служащий". Думается, были бы целесообразными формирование и выделение в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - "служащие публичных учреждений", т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица в публичной сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).

Реформы государственной службы получили второе дыхание с выходом Указа Президента Российской Федерации «О продлении реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 2005-2007 годы».

Методологической слабостью отечественной реформаторской практики государственной службы последних лет была и остается недооценка необходимости формирования системы управления государственной службой в целом и государственной гражданской службой в частности.

В то же время надо сказать, что в соответствии с существующим законодательством структура управления государственной службой России в настоящее время выглядит так, как представлено на рисунке (см. приложение 1).

        Весьма существенная проблема, требующая своего решения, — это создание системы управления государственной гражданской службой РФ. В таких видах государственной службы, как военная и правоохранительная издавна существуют управляющие механизмы, и в определенных границах они функционируют автономно. В то же время есть межвидовые отношения этих служб, которые никем не регулируются. В государственной гражданской службе также немало проблем, решение которых по действующему законодательству требует управляемости

Таким образом, функционирование государственной  службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

1. установлении определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно-правовыми);
2. запрещении определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;
3. предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;
4. предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях¹⁰.

Правовое регулирование централизованно  строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права¹¹. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства^12.