Анализ российского антикоррупционного законодательства и предложение путей его совершенствования

СОДЕРЖАНИЕ

 
ВВЕДЕНИЕ

Коррупция может быть отнесена к одному из самых опасных и всепроникающих социально-негативных явлений, характеризующих Российское государство и представляющих угрозу национальной безопасности. Ее масштабы, специфика и динамика являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны.

Являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, коррупция по-прежнему затрудняет нормальное функционирование общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе обоснованную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в рамках скоординированной актикоррупционной политики стала настоятельной необходимостью в контексте обеспечения развития страны в целом.  Одним из ключевых направлений в создании единого правового пространства Российской Федерации является формирование единого антикоррупционного законодательства.

Приближение российского законодательства к международным стандартам, ратификация положений международных документов в такой принципиально важной области, как борьба с коррупцией, является выражением магистральной линии политики российского государства, направленной на интеграцию России в сообщество цивилизованных государств.

При написании дипломной работы были использованы научные труды российских и зарубежных авторов по политологии, социологии, уголовному, административному, гражданскому международному праву и др.: И.Я Богданова, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, Ю.В. Голика, В.И. Карасева, СВ. Максимова, Г.К. Мишина, А.В. Наумова, В.А. Номоконова, В.П. Панова, А.Л. Репецкой, Л.М. Тимофеева и других.

Объектом исследования являются российское антикоррупционное законодательство.

Предметом исследования являются положения российского законодательства, научная литература в области борьбы с коррупцией по разработке федерального антикоррупционного законодательства, как на федеральном уровне, так и на региональном.

Целью дипломной работы является комплексный анализ российского  антикоррупционного законодательства и предложение путей его совершенствования.

В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи:

- выявление  природы коррупции и понятия коррупции как социально-правового явления;

- анализ  причин распространения коррупции;

- оценка  коррупции в России и Свердловской  области;

- анализ  законодательства по противодействию  коррупции;

- разработка  механизма правового противодействия  коррупционной преступности;

- внесение  предложений по совершенствованию  государственной политики и законодательства в области противодействия коррупции на федеральном и региональном уровне.

В качестве нормативной базы исследования использовано Конституция РФ, действующее российское законодательство, нормативные акты иных отраслей права

Методологической основой является общенаучный диалектический метод познания. На его основе использовались также частнонаучные методы, в частности формальнологический, системно-структурный, историко-правовой, структурно-функциональный, сравнительного правоведения.

Научная новизна и практическая значимость обуславливается комплексным анализом федерального и регионального (на примере Свердловской области) антикоррупционного законодательства. Предложенные пути совершенствования помогут устранить возникшие законодательные пробелы в борьбе с коррупцией.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложения.

В первой главе рассмотрены понятие и сущность, а также причины распространения и социальные последствия коррупции в современной России. Отдельная дана оценка коррупции в России и Свердловской области.

Во второй главе проведен анализ федеральной антикоррупционная политика России и антикоррупционного законодательства на примере Свердловской области.

В третьей главе определены основные направления совершенствования антикоррупционного законодательства на федеральном уровне, а также разработаны мероприятия по борьбе с коррупцией в Свердловской области.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ  АСПЕКТЫ КОРРУПЦИИ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОГО  ЯВЛЕНИЯ

1.1 ПОНЯТИЕ  И СУЩНОСТЬ КОРРУПЦИИ

Коррупцию можно рассматривать, как отклоняющееся политическое поведение, которое может квалифицироваться и как преступления, и как деяния, не преследуемые законом в силу их неурегулированности.

В качестве разновидности отклоняющегося политического поведения политическая коррупция известна с давних времен. Первым термин «коррупция» применительно к политике употребил еще Аристотель, определяя тиранию как коррумпированную (неправильную, «испорченную») форму монархии. О ней писали Макиавелли, Рycco и многие другие мыслители прошлого. В XX в. из-за роста масштабов политической коррупции эта проблема приобрела особую значимость [23, c.5].

Западная политология определяет коррупцию как девиантное политическое поведение, выражающееся в не легитимном использовании господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях укрепления своей власти или обогащения.

В основе политической коррупции лежит неофициальный, бесконтрольный обмен ресурсами между властными элитами и другими структурами общества. В распоряжении правящей элиты находятся следующие основные виды государственных ресурсов: символические (государственный гимн, флаг, герб и другие знаки государственной символики); властно-распорядительные и материальные (контроль за государственной экономикой, налоговая политика и др.).

Не все типы политической коррупции определяются законом как преступные деяния. Она представляет собой общественно осуждаемое поведение власть имущих, которое может включать, а может и не включать уголовно наказуемое деяние. Это видно из приведенной ниже типологии политической коррупции, предложенной К. Джибсоном и Д. Роувортом [48, c.32].

Нужно иметь в виду, что первые три типа коррупционных отношений могут также приобрести криминалистическую окраску в случае, если в них в какой-либо степени присутствует взятка и (или) подкуп, что является самым простым и показательным элементом коррупции.

В исследовании политической коррупции, так же как и отклоняющегося поведения в целом, выделяется несколько подходов. Так, например моралистический подход фиксирует внимание на негативной роли политической коррупции в обществе. Ее вред и опасность заключаются в подрыве доверия к системе, т.е. снижении ее легитимности, искажении целей государственной политики, возникновении нестабильности. Политическая коррупция глубоко антидемократична, так как цель ее - уничтожение соревновательности, ограничение доступа к рычагам управления и общественным благам тех слоев населения, которые не могут платить, закрепление социального неравенства. Причины коррупции представители моралистического подхода видят в пороках общества, в несовершенстве человеческой природы, низких моральных качествах субъектов коррумпированных политических отношений.

Коррупция — это [36, c.28]:

Отклоняющееся поведение, не охватываемое уголовным законом.

а) политический патронаж — опека политиками избранных нижестоящих структур, создание для них наиболее благоприятных условий в обмен на личную преданность и политическую поддержку

б) «покупка голосов» — осуществляется в ходе избирательных кампаний, применяется в отношении фиксированных групп избирателей (подарки, вино, другие материальные ценности);

в) «общественная кормушка» (pork barrel) — букв. «бочка с салом» (деньги и средства, выделяемые из казны местным властям для общественных нужд в целях завоевания симпатий избирателей).

Преступление.

г) взятка как разовый акт (bribery);

д) подкуп, «покупка политика на длительный срок» буквально «прививка» (graft).

Школа функционализма, разделяя многие оценки в отношении разлагающей роли коррупции, выдвигает на первый план другой аспект: каким требованиям системы удовлетворяет данный вид отклоняющегося поведения, какую роль он играет в поддержании системы как целого? Согласно выводам представителей этой школы политическая коррупция как отклоняющееся от официальных норм политическое поведение обусловлена тем, что одни лишь формальные политические отношения, закрепленные в законах и инструкциях, не могут обеспечить полнокровное функционирование системы и объективно в любом обществе дополняются неформальными. Специфическим видом этих неформальных отношений и является политическая коррупция [20, c.7-9].

Преступную политическую коррупцию нельзя объяснить только лишь моральным падением, нечестностью отдельных представителей власти, их индивидуальным поведением. Она является индикатором определенных общественных отношений, одним из проявлений связи между формальными и неформальными элементами системы.

В любом обществе всегда существует несовпадение между заложенными в законодательстве правилами поведения и негласными правилами поведения, скрытой системой правил, с помощью которых на практике разрешаются текущие политические вопросы. Это объясняется тем, что правила содержащиеся в «негласном кодексе поведения», оказываются необходимыми для практического управления или даже оказываются стабилизирующим фактором. Установленная в государстве система права в силу заложенной в ней стабильности и защищенности от изменений в пользу коньюктурных интересов отдельных слоев и групп общества оказывается вследствие этого малоподвижной, не успевающей за реальными политическими и экономическими процессами, происходящими в обществе. Это обуславливает существование (и обладание значительной сферой влияния) негласных правил поведения, где высока вероятность возникновения коррупции. Этой сфере соответствует специфический тип социальных отношений, выраженных формулой «клиент-патрон» (причем элементами этой формулы могут выступать, как отдельные лица, так и группы).

Отношения «клиент — патрон» характеризуются следующими чертами [24, c.2]:

- ассиметрия  в обладании властными полномочиями, в степени участия в принятии  политических решений;

- различия  в видах ресурсов, обладателями  которых является патрон и  клиент: властно-распорядительные возможности, общее покровительство — у  патрона, материальные и финансовые  средства, политическая поддержка  у клиента;

- отношения  основаны на личной солидарности;

- взаимоотношения  и обмен ресурсами между патроном  и клиентом частично носят  открытый, легальный характер, но  гораздо чаще они скрыты и  нелегальны.

Приведенные отношения характерны для всех видов политических систем. Насколько серьезно расхождение между закрепленной системой права и негласными правилами поведения можно убедиться на следующем примере. Центральным пунктом рыночных свободных отношений является свободная конкуренция. Однако с помощью коррупции могут быть проведены такие политические решения, которые ставят отдельные экономические группы вен конкуренции, лишая возможности соревноваться с ними тех, у кого объективных предпосылок для этого больше. То же самое можно сказать и о предвыборных кампаниях.

В период социальной стабильности дистанция между закрепленной системой права и негласными правилами остается постоянной. Иначе обстоит дело, когда общество переживает стремительные перемены. В этот момент, либо закрепленная система права коренным образом не соответствует стремительно устанавливающимся реальным отношениям, либо наскоро видоизмененная или радикально перестроенная система права оказывается в силу полного отсутствия практики правоприменения, недееспособной, как и прежнее законодательство. В силу этого проявления коррупции в этот период растут как грибы после дождя.

В жестких централизованных системах власти коррупция сосредоточена в структуре исполнительной власти. В демократических системах коррупция имеет рассеянный характер и рассредоточивается по всем ветвям власти пропорционально полномочиям, которыми обладают представители каждой ветви власти. Степень насыщения органов государственной власти коррупцией обусловлена значением трех взаимосвязанных факторов [37, c.20-21]:

- заработок  государственного чиновника;

- его возможности  в принятии решений;

- эффективность  пресечения коррупции.

В российском праве под словом «коррупция» понимается преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных полномочий в целях их личного обогащения.

Определение коррупции дано в ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции» [6]. Коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача и получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды данному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

В Уголовном кодексе Российской Федерации имеется ряд составов преступлений, которые предусматривают ответственность за действия, охватываемые понятием «коррупция». В их числе: получение взятки (ст. 290 УК РФ), дача взятки (ст. 291 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ) [3].

Под конфликтом интересов на государственной службе (ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции») понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Коррупция на макроуровне обеспечивает «услуги» по заказному банкротству предприятий, лицензированию и квотированию экспортных операций, формированию бюджетных трансфертов и налоговых зачетов, выдаче разрешений на бартер и натуральные зачеты в регионах, обслуживанию бюджетных счетов, уходу от таможенных платежей, выдаче государственных субсидий, закупкам и др.

Коррупция на микроуровне связана с неформальными отношениями предпринимателей, руководителей предприятий, частных лиц и должностных лиц в ходе совершения процедур регистрации, лицензирования, получения патентов, выплаты штрафов, предоставления услуг в сфере социального обеспечения, образования, здравоохранения, жилья.

В зависимости от сферы деятельности следует различать следующие виды коррупции [16, c.7-8]:

1. Коррупция  в сфере государственного управления.

2. Парламентская  коррупция.

3. Коррупция  на предприятиях.

Коррупция в сфере государственного управления имеет место потому, что существует возможность государственного служащего (чиновника) распоряжаться государственными ресурсами и принимать решения не в интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных побуждений.

В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую [32, c.82-85].

Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя - это также коррупция, которую обычно называют «вертикальной». Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.

К административным коррупционным правонарушениям относятся следующие противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность. К ним относится, например, покупку голосов избирателей во время выборов (ст.5.16 КоАП РФ).

К гражданским коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных ГК РФ.

Например, статья 575 ГК РФ содержит запрет на дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей [2].

Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, и стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, признаются федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы.

К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями нарушения порядка исполнения своих профессиональных обязанностей, за которые установлена дисциплинарная ответственность.

К числу грубых дисциплинарных проступков относятся не являющиеся преступлениями нарушения государственными гражданскими служащими запретов и ограничений, установленных ст. 16, 17 ФЗ от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4], например, непредставление сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

1.2 ПРИЧИНЫ  РАСПРОСТРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫЕ  ПОСЛЕДСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ  РОССИИ

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны. По мнению Л.В. Тимофеева, коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии интенсивного развития. Россия переживает на данном этапе развития структурную модернизацию. Поэтому не удивительно, что она следует общим закономерностям общественного развития, в том числе и негативным [43, c.29].

Как справедливо отмечают некоторые ученые, проблемы, порождающие коррупцию, можно условно разделить на общие и специфические [21, c.14].

К общим относятся те, которые свойственны не только России, но и большинству стран, переживающих переходный период от централизованной к рыночной экономике [17, c.11-13]. Вот некоторые из этих проблем:

1) Неукорененность демократических политических традиций.

2) Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Ухудшение социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающее начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, - все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций.

3) Неэффективность институтов власти. Тоталитарные режимы строят громоздкий государственный аппарат. Речь идет, прежде всего, об исполнительной власти. Бюрократические структуры стойки и хорошо выживают при самых тяжелых потрясениях. Чем сложнее и неповоротливее система управления, чем больше несоответствие между ней и проблемами, которые она должна решать, тем легче в ней угнездиться коррупции.

4) Неразвитость и несовершенство законодательства. В процессе преобразований обновление фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняет их законодательное обеспечение. Экономическая либерализация сочеталась, во-первых, со старыми принципами чиновничьего контроля за ресурсами, а, во-вторых, с отсутствием законодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это является одним из признаков переходного периода и служит благодатной почвой для коррупции.

Неразвитость законодательства проявляется в плохом качестве законов, несовершенстве всей правовой системы, нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются:

- противоречивостью законодательства, что позволяет чиновникам создавать  себе идеальные условия для  вымогательства и шантажа граждан (клиентов), особенно на низовом  уровне;

- незавершенностью законов, изобилующих  двусмысленностями, пробелами, многочисленными  отсылочными нормами. Довершение  законодательного регулирования  перекладывается на подзаконные  акты органов исполнительной  власти, подготовка которых практически  неподконтрольна. Тем самым создаются  условия для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций (в основном написанных «под себя»), создающих дополнительные условия для коррупции;

- отсутствием законодательного  регулирования процедур подготовки  нормативных и иных регулирующих  и распорядительных актов (законов, Указов, постановлений и т.п.), что  существенно облегчает возможности  для коррупции.

5) Экономический упадок и политическая нестабильность. Обнищание населения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции.

Специфические современные проблемы являются продолжением тех, которые по проявлению или происхождению уходят корнями в советский период. Некоторые из них усугублены условиями переходного периода:

1. Низкая эффективность судебной  системы.

2. Неразвитость правового сознания  населения.

3. Привычная ориентированность  правоохранительных органов и  их представителей на защиту исключительно «интересов государства» и «общественной собственности».

4. Традиция подчинения чиновников  не закону, а инструкции и начальнику.

Как и поиск адекватного определения коррупции, выявление ее причин происходит в самых разных направлениях. Большинство западных исследователей связывают коррупцию с чрезмерным вмешательством государства в жизнь общества. Чем больше государство вмешивается, тем больше оно издает законов, чем больше оно наращивает бюрократический аппарат, тем выше риск возникновения параллельных структур, рынков и процессов, выходящих за рамки правового поля [41, c.134].

Другая часть исследователей [25, c.3] видят в расширении рыночного регулирования причину утраты государством его статуса выразителя общих интересов, подрыва общественных ценностей под влиянием погони за прибылью, что порождает нелояльность по отношению к государству индивидов и организаций, теряющих всякую надежду на интеграцию или выживание в рыночном обществе. Именно в государственном регулировании политической, экономической и социальной сферы они видят гарантию порядка и справедливости.

Анализ специальной литературы [47, c.51-52] по проблеме преступности, в том числе и коррупции, а также отдельным формам ее проявления, как отечественных, так и зарубежных специалистов, позволяет выделить некоторые группы причин и условий (факторов), детерминирующих коррупцию как свое закономерное следствие. К таковым факторам по содержанию или сферам социальной жизни относятся: правовые, организационно-управленческие, воспитательные, идеологические, социально-экономические и другие причины и условия.

Отечественные исследователи коррупции также отмечают, что коррупция в современной России отличается рядом специфических черт, к которым относятся: