Эффективность российской политической элиты в системе современного государственного управления

Федеральное государственное бюджетное  образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА  
и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ  
при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

 

Владимирский  филиал

 

Факультет управления

Специальность государственное и  муниципальное управление

Специализация управление персоналом государственной службы

Выпускающая кафедра: государственного и муниципального управления

 

 

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

(ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ)

 

на тему: «Эффективность российской политической элиты в системе современного государственного управления»

 

Автор работы:

студент 6 курса

заочной формы обучения

Бойков Дмитрий Валерьевич

Подпись ____________________

 

 

Руководитель работы:

Доктор политических наук Евстифеев Роман Владимирович

Подпись_____________________

 

Заведующий 

выпускающей кафедрой

доктор исторических наук,

профессор

Аннин Анатолий Геннадьевич

Подпись _____________________

 

 

Владимир 2013 г.

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение…………………………………………………………………………..3

 

Глава 1.  Теоретические подходы к исследованию политических элит….7

1.1.  Научный этап изучения политических элит ...............................7

1.2.  Роль политических элит в государственном управлении.........17

 

Глава 2.  Политические элиты и повышение эффективности государственного управления……………………………………...25

2.1. Основные задачи системы  государственного управления России  на современном этапе ………………………………………………..25

2.2. Оценка качества политической  элиты России и предложения  по ее совершенствованию.……………………..….……..........................32

 

Заключение……………………………………………………………………...59

 

Библиографический список…………………………..………………………64

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность  темы исследования. В последнее время существенно возрос интерес к проблеме изучения элит. В СМИ неоднократно поднимаются вопросы о роли элиты в современном мире, критериях оценки ее деятельности, степени ответственности и уровне ее профессионализма. В отечественных исследовательских работах также высказываются противоречивые оценки, касающиеся качественного состава и эффективности функционирования российских элит, уровня их соответствия тем требованиям, которые предъявляются к реализуемой ими специальной функции в жизни общества.

Обоснование роли политической элиты в жизни российского  общества приобретают сегодня особую актуальность, обусловленную своеобразием переживаемого исторического периода. В странах с непрочными традициями демократии статус, авторитет и престиж элиты особенно высоки, поскольку негосударственные субъекты политики (партии, массовые общественные движения, профсоюзы) играют подчиненную роль в системе власти. Поэтому во многом возрождение России зависит от эффективной деятельности элиты в развитии политической, социально-экономической и культурной жизни страны.

Тема выпускной квалификационной работы актуальна в прикладном аспекте. Она позволяет лучше понять механизмы принятия политических решений, взаимодействия субъектов политики, мотивы политических ориентаций элит.

Степень научной  изученности темы. Качественное исследование современных политических элит невозможно без опоры на теоретически-методологическую базу предмета.

Проблематика элитогенеза имеет глубокую традицию. Она изображена в классических работах Н. Макиавелли, Г. Моска, Р. Парето, М. Вебера, Р. Михельса.

Классические теории элит послужили основой для формирования современных концепций элитаризма. Во второй половине ХХ века сложились различные подходы к изучению проблемы элитарности общества, ведущими среди которых являются макиавеллистский (Г. Моска и В. Парето), ценностный (Х. Ортега-и-Гассет, Н. Бердяев), структурнофункциональный (Г. Лассуэлл, С. Липсет) и либеральный (Й. Шумпетер, Ч. Миллс).

В отечественной исследовательской  литературе за последние два десятилетия  возник ряд направлений в изучении проблем формирования и функционирования политических элит. Они представлены именами таких социологов, как  О. В.  Крыштановская, Г.К Ашин., О.В. Гаман-Голутвина, И.М. Бунин, А.В. Понеделков и др.

Объектом исследования выступает система государственного управления.

Предмет исследования – политическая элита в системе государственного управления.

Целью исследования является разработка предложений по улучшению системы государственного управления в контексте поставленных Президентом Российской Федерации задач.

 Задачи исследования:

• изучить теоретические подходы к исследованию политических элит
• выявить основные задачи системы государственного управления Российской Федерации на современном этапе;
• подробно изучить текущее состояние политической элиты России
• составить предложения по оздоровлению качественного состава политической элиты России

 

Теоретико-методологическая основа исследования включает в себя два уровня:

- общелогические методы, используемые  в политологии: анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия, моделирование, классификация, абстрагирование и восхождение от абстрактного к конкретному, сочетание исторического и логического анализов, мысленный эксперимент

- методы эмпирических  исследований, получения первичной  информации о политических фактах: законодательные акты, документы  политических партий и движений, выступления представителей политической  элиты, публицистика (газетные публикации, предвыборные листовки), материалы  общероссийской статистики, биографические  справочники

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, списка литературы и заключения. В первой главе представлен подробный обзор классических теорий элит, среди которых теория элит Г.Моски, теория «циркуляции элит» В. Парето, «железный закон олигархии» Р.Михельса, а также противостоящий им классовый подход К. Маркса. Здесь же раскрывается властная сущность государства и политики, как умения управлять им. Конкретно описывается структура политического класса и детально его высшая страта, называемая элитой.

Во второй главе перечисляются  основные задачи государственного управления России на современном этапе, поставленные президентом В. Путиным в статье «Демократия и качество государства».  С трёх авторитетных точек зрения рассматриваются количественные и  качественные характеристики политической элиты государства. Автором работы даётся собственное описание социально-политической ситуации в стране, а также предлагаются конструктивные решения по оздоровлению государственной кадровой политики и улучшению выборных механизмов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1 Теоретические подходы к исследованию политических элит

 

1.1 Научный этап изучения политических элит

Возникновение теории элит относится к концу XIX - началу XX веков, и связано с именами итальянских социологов Вильфредо Парето (1848—1923) и Гаэтано Моска (1858—1941). В обществе происходили важные изменения — устанавливался избирательный коллективизм, который стремился вытеснить индивидуалистический либерализм. Гражданские службы становились все более бюрократическими. Делались шаги по демократизации правительства и внедрению более открытых принципов работы бюрократии. Возникли общественные настроения оптимизма, основанные на вере в то, что карьера открыта для талантов. Бюрократия все в большей степени претендовала на роль главного политического актора. Реакцией на эти процессы была публикация блестящих работ Макса Вебера о роли бюрократии в обществе [50].

Классические элитисты — Моска и Парето — утверждали, что борьба происходит между доминирующей политической элитой и конкурирующими элитами, стремящимися прийти к власти. Почти все основные известные сегодня характеристики политической элиты уже были высказаны этими двумя итальянскими учеными.

Парето впервые ввел в научную  практику термин «элита», раньше употреблявшийся для обозначения чего-либо лучшего, исключительного качества. Элита, по Парето, — это совокупность лиц, имеющих наивысшие индексы в своих профессиональных сферах деятельности. Например, «тому, кто сумел заработать миллионы, мы поставим 10; человеку, заработавшему тысячи франков, — балл 6, тем, кто едва избежал дома для бедных, — 1, оставляя 0 тем, кто туда попал» [45]. Элита, таким образом, имеется не только во властных структурах, но и в любой области деятельности: элита юристов, элита воров, элита шахматистов и т.д. Разница в индексах у различных людей обусловлена их психологическими характеристиками, интеллектом, складом ума. Вследствие изначального неравенства людей деление общества на элиту и массы неизбежно.

Определение правящей элиты Парето очень близко к понятию правящего  класса Моски и, возможно, было создано под влиянием его идей. Он определял элиту как людей, «занимающих высокое положение соответственно степени своего влияния и политического и социального могущества». Парето наделяет тех, кто входит в элиту, незаурядными качествами, которые и обеспечивают ей власть» [46]. Парето выводит теорию циркуляции элит, которая сводится к рассмотрению политической жизни общества в виде постоянной смены элитных группировок, каждая из которых переживает периоды становления, расцвета и упадка, после чего сменяется, мирным или насильственным путем, другой группировкой — «контрэлитой». Все многообразие правящих элитных группировок Парето сводит к двум основным типам: спекулянтов и рантье, или «львов» и «лис» [47]. Спекулянты — люди «обычно возбужденные, готовые к принятию новшеств, готовые к экономическому действию; они любят опасные экономические авантюры и их ищут... При их упорной настойчивости и остром инстинкте комбинаций они преодолевают все препятствия. Их взгляды всегда соответствуют наибольшей выгоде момента». Рантье — напротив, люди «в основном замкнутые, осторожные, неуверенные, избегающие всякой авантюры... Ими весьма легко могут управлять и так же легко обирать те, кто умело использует свойственные им инстинкты...» [48].То, представители какого типа — спекулянтов или рантье — занимают элитные позиции, определяется потребностями общества в данной исторической ситуации. Результатом циркуляции элит является их динамическое равновесие, необходимое для общественного прогресса.

Немецкий социолог М.Вебер положил начало подходу, согласно которому классы определяются не только исходя из отношений к средствам производства. Он полагал, что существуют различия, не связанные прямо с собственностью. Не отрицая марксистских критериев выделения классов, он предлагал дополнить анализ стратификации еще двумя переменными. Первую переменную он называл «статус» (понимая под ним уровень социального уважения), вторую — «партия» (подразумевая степень политической активности человека).

К классическим работам по теории элит, безусловно, следует отнести  труды ученика М.Вебера Роберта Михельса, который исследовал структуру власти в политических партиях и профсоюзах, собрал обширный материал по их структуре, известной ему на основе собственного опыта в качестве партийного функционера. Михельс выводит новый социальный закон, названный им «железным законом олигархии», который можно сформулировать так: любой демократический строй для достижения стабильности вынужден создавать бюрократическую организацию или же избирать лидеров, облеченных высокими полномочиями. В любом случае результатом будет узурпация власти лидерами или бюрократией и превращение демократии в олигархию. Весь ход мировой истории показывает, что «любая система лидерства несовместима с главнейшими постулатами демократии» [44]; «большинство, таким образом, совершенно неспособно к самоуправлению... Всегда непременно из масс выделяется новое организованное меньшинство, которое поднимает себя до положения правящего класса». Но не все так плохо: хотя демократия и недостижима, отдельные демократические нормы могут быть установлены, если общество к ней стремится.

В русле идей Парето развивал свою концепцию элиты и американский ученый Гарольд Лассуэлл. Суть социологической концепции Лассуэлла заключена в выведенной им универсальной формуле социального процесса: «Человек стремится к Благам через Институции при помощи Ресурсов» [43]. Лассуэлл выделяет восемь таких благ (values): это власть (power), знание (enlightenment), богатство (wealth), здоровье (well-being), умение (skill), привязанность (affection), уважение (respect) и моральность (rectitude). Также выделяются восемь типичных институций, через которые распределяются блага: власть сконцентрирована в правительстве, здоровье — в здравоохранительных учреждениях, богатство — в бизнесе, и т.д. Элита, по Лассуэллу, и есть те люди, которые обладают благами в наибольшей степени, или «те, кто получает большую часть из всего, что можно получить» [40]. Таким образом, элиту можно разбить на восемь групп, по числу благ. Каждая из элитных групп обладает в высокой степени соответствующим благом: так, элиту воров или элиту шахматистов можно отнести к элите умения, а личностей, имеющих духовный авторитет, — к элите моральности. Восемь элитных групп пересекаются, и конкретный индивид может одновременно входить в несколько групп.

Влияние, по Лассуэллу, тождественно власти: власть — это либо влияние индивида на других индивидов, либо влияние индивида на процесс принятия решений. Тут Лассуэлл ставит знак равенства между элитой и правящей группой. Причастность к власти определяется влиянием, реальным или потенциальным, на принятие решений. Лассуэлл подчеркивает, что правящая элита не обязательно активно пользуется своей властью, это — среда, из которой берутся лидеры. Исходя из этого, Лассуэлл определяет правящую элиту предельно широко, она включает в себя: а) лиц, занимающих важные посты во властных структурах; б) лиц, ранее занимавших эти посты и оставшихся после отставки лояльными существующему режиму; в) лиц, не входящих в формальные институты власти, но имеющих большое влияние на принятие решений в этих институтах; г) членов оппозиции, обладающих большим политическим весом, с которыми вынуждена считаться власть; д) членов семей властей предержащих. Тем не менее, Лассуэлл исключает из правящей элиты оппозицию, которая не принимается всерьез верховной властью, и бывших членов элиты, порвавших связи с режимом, если они не входят в круг влиятельных оппозиционеров.

Я вслед за Г. Лассуэллом считаю, что политическая элита — это правящая группа общества, являющаяся верхней стратой политического класса. Элита стоит на вершине государственной пирамиды, контролируя основные, стратегические ресурсы власти, принимая решения общегосударственного уровня. Элита не только правит обществом, но и управляет политическим классом, а также создает такие формы организации государства, при которых ее позиции являются эксклюзивными. Политический класс формирует элиту и в то же время является источником ее пополнения.

В нашем понимании термин «элита»  свободен от ценностных суждений: указанная группа не обладает никакими выдающимися качествами «лучших людей», и к ней не применим тот же подход, который используется при селекции животных, растений или предметов роскоши. Причисляя индивидов к элите, мы вовсе не подразумеваем их особых достоинств, как, впрочем, и отсутствия этих достоинств. Будучи ценностно нейтральной, элита является понятием, вычленяющим функциональную группу, к которой относятся как люди выдающихся способностей, так и вовсе бездарные, как образцы нравственности, так и жулики. Критериями, по которым одни люди относятся к элите, а другие нет, лежат в иной плоскости. Элита — это высшая страта политического класса, это группа, обладающая максимумом власти.

Об элите говорят в единственном (элита) и во множественном числе (элиты). Второй подход называют плюралистическим. В этой работе я буду использовать термин элита именно в единственном числе.

Итак, элита — единая правящая группа общества. При таком понимании говорить о «не правящей элите» бессмысленно, так как, на наш взгляд, если элита не правит, значит, это не элита. Борьба же за власть на выборах происходит не между двумя элитами, а между элитой и активными группами политического класса, стремящимися войти в элиту, или между частями элиты за сохранение своих позиций или их перераспределение.

Обычно говорят об элите как о меньшинстве населения в отличие от большинства, называемого массой. Однако не надо воспринимать элиту как малую группу, подобно тем, что становятся объектом изучения социальных психологов. Элита — полноценная социальная группа, которая имеет сложную внутреннюю структуру. В ней можно выделять подгруппы по различным критериям, как формальным, так и неформальным. Формальные субэлитные группы могут быть отраслевыми (политическая, экономическая, военная субэлиты), функциональными (идеологи, силовики, администраторы и пр.), иерархическими (субэлитные слои), рекрутационными (назначенцы, избранники).

Элита, в свою очередь, может быть разделена на группы, соответствующие ветвям власти, — законодательная, исполнительная и судебная, а также по ее местоположению — федеральная (или центральная) и региональная (или локальная). Экономическая субэлита может быть разделена в соответствии с отраслями, экономики, которые она курирует: промышленная, аграрная, банковская и проч.

Функционально элита также подразделяется на множество подгрупп. Здесь можно обнаружить администраторов, которые координируют деятельность разных государственных органов и совершают документооборот; идеологов, включая разработчиков стратегических программ, пропагандистов и агитаторов; налоговиков, собирающих налоги; разрешителей, в функции которых входит выдача разрешений и лицензий разного рода; силовиков, кто имеет в своих руках инструменты силового воздействия на непокорных; законодателей, принимающих законы, постановления и указы; международников, которые осуществляют представительство интересов национального государства на межгосударственном уровне, и т.п. В разные периоды важнейшую роль в обществе играют разные субэлитные группы. Г.Лассуэлл считал, что при становлении режима главенствующую роль играют идеологи, которые должны убедить население следовать за вождями. Вслед за этим наступает период, когда «власть передается от специалистов по убеждению к специалистам по принуждению» [41]. В первый период возрастает роль спикеров, писателей, журналистов, групп давления, парламентских дебатов, философии, общественных наук. Во второй период на авансцену выходят «специалисты по принуждению»: возрастает роль вооруженных сил, полиции, спецслужб, их связи с партиями.

Вето-группы

Термин «вето-группы» был введен американским политологом Д.Рисменом в его книге «Одинокая толпа», посвященной анализу современной ему американской элиты. Рисмен полагал, что никакой единой унифицированной элиты нет, а есть «группы интересов», одни из которых могут принимать политические решения, а другие — только влиять. Первый тип «групп интересов» он называл «вето-группами» [49].

В моем подходе вето-группы понимаются иначе — как внутриэлитные образования, в функции которых входит принятие решений по поводу разрешения или запрета какого-либо действия. Эта функциональная группа элиты постоянно, в силу своих обязанностей, контактирует с акторами внешнего для элиты мира, которые обращаются к элите за разрешениями. Чиновники, входящие в вето-группы, в наибольшей степени подвержены коррупции, так как занимают «доходные места», где аутсайдеры (а иногда и инсайдеры), заинтересованные в положительном решении их вопроса, настойчиво предлагают вознаграждение за разрешительную подпись.

Топ-элита

Особой общностью внутри правящей элиты является небольшая сплоченная группа официалов, стоящих на самом верху властной пирамиды. Эту группу Т.Заславская называет «верхним (субэлитным) слоем», а М.Бёрд использует термин «верхушечная элита», Л.Шевцова говорит о «суперэлите». М.Дюверже, анализируя элитарную верхушку партийных структур, называет «внутренним кругом» ту часть элиты, которая отличается олигархичностью и замкнутостью [24]. Я буду называть эту группу топ-элитой, или высшим руководством страны. Эта группа насчитывает, как правило, 20—30 человек в каждой стране и является самой закрытой, сплоченной и труднодоступной для исследований. Находясь на вершине пирамиды, она ограничивает свои связи с внешним миром, чтобы оградить себя от лавинообразных информационных потоков, а также в интересах безопасности. Чем острее угол политической пирамиды, чем больше концентрация власти, тем более закрытой является топ-элита.

К ней вполне применимо понятие карцерной группы — то есть группы, постоянно живущей в изоляции. Хотя в отличие от всех других карцерных групп изоляция топ-элиты является добровольной. Закрытый образ жизни вносит свои особенности в менталитет карцерной группы: из-за постоянного взаимного контроля у ее членов возникает культ privacy (личной жизни, скрытой от посторонних глаз) и психологическая дистанция между ее членами увеличивается. Из-за ограничения информации, поступающей из внешнего мира, их мировосприятие претерпевает изменения и перестает быть адекватным. Степень инкарцерации является величиной, прямо пропорциональной как времени пребывания в «элитной резервации», так и высоте элитного статуса. Подобно тому, как молодые люди, входящие в жизнь, проходят этап социализации, жители политического Олимпа десоциализуются, утрачивая множественные и стихийные социальные связи с миром «простых людей».

Неформальная структура  элиты

Кроме групп, выделенных внутри элиты  по формальным критериям, связанным с должностью, можно провести классификацию по неформальным критериям, которые связаны с внутригрупповыми отношениями и ролями. Кланы, клики, стратегические группы и группы давления, внутренние партии, обоймы образуют неформальную структуру элиты. В идеальном бюрократическом государстве такого рода связи не должны существовать, так как они мешают эффективной и безличной работе функционеров-бюрократов.

Границы обоймы проходят вне силовых линий бюрократической субординации, и их образование приводит в действие механизм саморазрушения организации, построенной на рациональных правилах. Сосуществуя, обоймы и формальные иерархические группы постоянно борются между собой, так как сами принципы их функционирования и целеполагания несовместимы. Клиентелистские связи, не являясь легальными, а тем более легитимными, иногда становятся важным механизмом существования целого политического режима. Так было с советской властью, в которой патронаж, связи и протекции играли не меньшую роль, чем действующие законы и постановления [52].

Кланы складываются вокруг влиятельного лидера и способствуют тому, что руководящие посты монополизируются этой неформальной группой элиты. К кланам вполне применимо Гидденсовское понятие «групп взаимопомощи», которые отличаются неиерархической структурой, отсутствием фиксированных должностей, непостоянным членством, наличием некоторых моральных принципов и общих интересов, связывающих группу [107]. Они совместно участвуют в разработке проектов, накапливают информацию и полезные контакты. Такие клановые группы взаимопомощи создаются вопреки бюрократической разобщенности различных институтов власти и являются, по сути дела, межинституциональными неформальными общностями, существующими параллельно с формальными иерархизированными группами. В отличие от обойм кланы функционируют вне рамок какой-либо одной властной корпорации, пронизывая многие структуры. Клан формируется вокруг одного или нескольких политических деятелей, вербует сторонников, разрастается, стремясь к покрытию всего политического поля. Чем больше членов клана работает в разных иерархиях, тем больше его капитализация.

Впервые термин «стратегическая элита» был введен Сьюзанн Келлер, которая предложила так называть профессиональных политиков, «чьи суждения, решения и действия имеют важные и определяющие последствия для многих членов общества» [39]. Я вслед за Ольгой Крыштановской под стратегической элитой понимаю «одну из неформальных субэлитных групп, которая берет на себя функции стратегического планирования и проектирования» [29]. Эта группа является мозговым центром, источником новых идей, принципиальных сценариев развития. Ее, как правило, составляют инсайдеры, занимающие высокие государственные позиции, хотя главным условием вхождения в эту группу является не столько статус, сколько интеллектуальный потенциал и способность генерировать новые подходы. Таких стратегических групп внутри элиты может быть несколько, и каждая специализирована на определенном круге вопросов.

В России 90-х годов стратегическая группа находилась в зоне экономической  политики: ее составляли высокопоставленные чиновники — экономисты по образованию, такие как Е.Гайдар, А.Чубайс, Е.Ясин, А.Кох и др. При В.Путине стратегический центр перемещается из сферы экономики в сферу безопасности, что непосредственно связано с предыдущим опытом работы президента. Приоритетными сферами политики становятся военная реформа, международное положение России, участие в антитеррористической коалиции и вопросы безопасности. Стратегический центр теперь составляют министры-силовики и бывшие офицеры спецслужб, находящиеся в ближайшем окружении президента Путина.

Обобщая сказанное выше, следует, что имеются три основные парадигмы: авторы, придерживающиеся «линии Маркса», считают, что главным стратифицирующим признаком является экономическая составляющая; «линия элитистов» — берут за основу политическую составляющую. Третью парадигму можно назвать «профессиональной», так как в ней речь идет не о единой правящей элите, а о множестве отраслевых элит.

 

 

 

 

 

1.2 Роль политических элит в государственном управлении

Государство — это среда, в которой существует политический класс, это организация политического класса, которая имеет двойственные функции — организовывать жизнь общества, и в то же время защищать привилегированное положение политического класса. Э. Гидценс полагает, что «государство существует там, где есть политический аппарат, управляющий определенной территорией, чья власть опирается на законодательную систему и возможность использовать силу для реализации своей политики» [21]. Власть есть функция и прерогатива государства, которое обладает, по выражению М.Вебера, монополией на господство [51].

Центральной проблемой государства  является проблема порядка, которая на социологическом уровне трансформируется в проблему контроля. Государство упорядочивает жизнь членов общества и объединений, контролируя их деятельность, направляя ее в общественно полезное русло и запрещая под угрозой санкций то, что наносит обществу вред.

Государство одновременно является и  организацией, управляющей обществом, и главным инструментом политического принуждения. Государство включает в себя все наиболее значимые институты политической власти и управления. Поэтому служащие государства являются главной политической силой общества. Они и есть политический класс, пронизывающий общество сверху донизу: ведь управленческие уровни государства доходят до самого низа — муниципалитетов.

Государство стремится полностью присвоить себе функции политической власти и противодействует другим формам власти, имеющим частное происхождение. Но этому стремлению противопоставлено стремление акторов гражданского общества, которое тем заметнее ограничивает объем государства, чем большими ресурсами они располагают. Даже если государство полностью присвоило себе политическую власть, но в обществе сохранились силы, контролирующие большие объемы ресурсов другого рода, они становятся сдерживающим фактором для государства, так как эти ресурсы потенциально могут быть конвертированы в политический капитал.